摘要：城管行政執法是城市發展和進步的重要推動力量，我國的城管部門的成立與發展經歷了一個漫長的過程，由從無到有，從雜亂無章到初具體系一個不斷發展完善的過程。但是由于歷史和現實的原因我國城管執法部門還面臨很多的問題，理順和解決這些領域的問題是我國城管進一步改革和發展的關鍵。

關鍵詞：城管  執法改革

一、城管行政執法體系的形成和完善過程

（一）全國城建監察大隊的建立

十一屆三中全會以后，國家的經濟重心轉移到經濟建設方面來，被文革破壞的城市百廢待興。為了加快恢復城市運作的正常秩序，加強對城市的管理，20世紀80年代初期，各級地方政府從當地機關、企事業單位抽調一批政治和業務素質高的工人或干部組成城管監察大隊，從事城管執法工作。經國務院同意，由國務院建設部統一管理城建監察大隊。1989年國家建設部發布了《建設部關于加強城建管理監察工作的通知》。通知要求“各省、自治區建委歸口管理全省區城建管理監察工作。”1990年國家建設部發布了《建設部關于進一步加強城建監察大隊工作的通知》，確定了城管監察大隊的構建原則和工作范圍，該通知要求：城建管理監察隊伍的工作范圍原則上應當與各地城市人民政府對城市建設主管部門及規劃、市政、公用、園林、市容環衛等專業行政主管部門規定的職責范圍一致，具體工作可由各地城市建設主管部門確定后，報經城市人民政府批準執行。按照這條規定，各地級市分別組建了城市管理各領域的行政執法隊伍，分別建立了城市規劃、園林綠化、風景名勝區等執法隊伍。1992年，國家建設部頒布了《城建監察規定》，完善了對城建監察的管理工作，城建監察隊伍從形式上實現了基本統一，初步形成了城管行政執法體系。

（二）城建監察大隊執法模式的進一步探索

全國城建監察制度具有先天的缺陷，各地城管執法部門的各自執法、分散執法的模式勢必會帶來多頭行政、重復處罰的問題，也會使行政執法部門的人員急劇膨脹，加重了執法的成本。據此，各地地方政府積極探索改革城建監察大隊執法的模式，由原來的分散執法變成為各城管部門的綜合執法。即從原來的城管各部門分別抽調出一部分人組成聯合執法大隊，借此避免多頭行政、重復處罰。但是這種簡單的執法組合不具有獨立的行政執法主體資格，不能夠以自己的名義做出行政處罰，處罰也只能用原來機關的名義分別做出處罰。這樣的改革并沒有從根本上解決上一問題。

（三）相對集中處罰權從城建監察權中的分離

1996年，《中華人民共和國行政處罰法》頒布實施，第16條規定：“國務院或國務院授權的省、自治區、直轄市人民政府可以決定一個行政機關行使有關行政機關的行政處罰權，但限制人身自由的行政處罰權只能由公安機關行使。”，這條規定確認了相對集中處罰權制度，后國務院依據該規定，決定在城管執法領域實行相對處罰權的試點工作。從1997年北京地區開展試點工作到2002年8月相對集中處罰權在全國的確立共用了6年時間。國辦發[2000]63號《國務院辦公廳關于繼續做好相對集中處罰權試點工作的通知》賦予了相對集中處罰權部門以下執法權力：第一，法律、法規、規章規定能夠的市容環境衛生管理、規劃管理、環境保護等領域的全部或部分行政處罰權。第二，法律、法規、規章規定的工商管理領域的無照商販處罰權。第三，在公安交通管理權方面的對侵占道路行為處罰的權力。經過以上的權力的重新分配和規劃，我國城管執法體系初步形成。

城市管理行政執法體系的確立是我國對城市管理行政執法的有益的探索、大膽嘗試，是摸著石頭過河，其探索過程漫長、曲折、艱辛。經過全國上下的不懈努力，我國初步確立了城管執法體系，為我國城市建設和發展提供了強有力的支持和保障，徹底改變了城管執法領域無法無天的局面，并且城管行政執法體系的形成改善了城管領域多頭執法、重復處罰的行為，更好的保障了公民的權益，進一步樹立的政府的良好形象，合理的分配和整合了城管執法資源，提高了行政執法效率，減少了執法成本。

二、城市管理行政執法面臨的問題

（一）立法層面的問題。

1.規章擴權問題。規章是城管行政執法的重要依據之一，但是我國的規章擴權問題比比皆是，我國《立法法》71條2款明確規定“部門規章規定的事項應該當屬于執行法律或者執行國務院的行政法規、決定、命令的事項”，第73條第一款“地方政府規章可以就下列事項做出規定：為執行法律、行政法規、地方性法規的規定需要制定規章的事項。”也就是說，規章的制定行為屬于執行法律、法規的行為范疇。但是我國的規章并沒有按照法律要求的范圍依法行使自己的權力和義務。我國的城市管理行政執法體系的建立以及完善是在國務院法制辦的推動下實現的。但是國務院法制辦在具體分配城管執法權的過程中，很多分配并沒有法律、法規的依據。比如《中華人民共和國城市規劃法》、《城市市容和環境衛生管理條例》、《城市綠化條例》等法律、行政法規規定了我國在規劃、城市市容、綠化方面的執法權力，但是國務院法制辦在劃撥城市管理行政執法權力過程中，沒有嚴格按照法律、法規的要求，違背了規章制定的合法性原則。比如賦予城管相對集中處罰權部門“強制拆除不符合城市容貌標準的違法建筑物或者設施的權力”，而《城市市容和環境衛生管理條例》地37條規定：“凡不符合城市容貌標準、環境衛生標準的建筑物或者設施，由城市人民政府市容環境衛生行政主管部門會同城市規劃行政主管部門，責令有關單位和個人限期改造或者拆除；逾期未改造或者拆除的，經縣級以上人民政府批準，由城市人民政府市容環境衛生行政主管部門或者城市規劃主管部門組織強制拆除，并可處以罰款。”城管行政執法部門的很多權力行使沒有法律、行政法規的依據，這成為城市管理進一步改革和發展的瓶頸。我國城管行政執法的依據大量是源自于規章的授權，這一障礙不消除，城管的存在和執行的權力的合法性就會大打折扣。

2.規章審查問題。我國《憲法》以及《立法法》規定了規章制定的權限，但是在規章合法審查問題上卻設計了消極的糾錯機制?！读⒎ǚā返诎耸藯l規定，國務院有權改變或者撤銷不適當的部門規章和地方政府規章。這一規定所起到的對規章監督作用有限。一方面，我國國務院各部門和地方政府制定了大量的規章，將規章審查的權力賦予國務院來行使，工作量很大，這致使審查需要一段很長的時間，不能及時地糾正規章中的錯誤，以致錯誤進一步擴大。另一方面，國務院缺少糾錯的動因和對規章審查的敏感性，缺乏由利害關系人直接啟動審查機制，對規章糾錯的質量也會因此降低。

（二）執法層面的問題

我國城管行政執法的作用和意義巨大，城管行政執法部門的成立與發展為我國城市建設與發展起到積極的推動作用，但是城管行政執法工作的開展還遠遠沒有達到設計城管行政執法制度時的標準。有的城管行政執法部門執法不嚴，有法不依，侵犯公民的基本權利的現象時有發生，嚴重損害了地方政府的形象，破壞了法律在社會中的威嚴，背離了城管行政執法的目的。在城管行政執法部門主要存在以下問題：

1.暴力城管執法問題。城管暴力執法的現象已經屢見不鮮，甚至暴力已經成為我國城管執法的代名詞。城管行政執法作為公權力一方和公民私權利一方發生利益沖突是很正常的事情，城管行政執法往往著眼于長遠利益和整體利益，而公民關注的往往是個人利益和眼前利益，沖突不可避免，但是解決沖突的方式卻多種多樣，但是不應該訴諸于暴力解決沖突。城管行政執法對公民權利的限制以及對公民行為予以處罰，公民的權益客觀上收到損失，難免會引起公民的不滿甚至是反對和抵抗，這是人的一種本能的反應，但是城管行政執法部門卻對這種合理反應不加以理解和容忍，沒有用合法或者合理的手段將公民的這種抵制限制到最低程度，而是以暴制暴，這樣只會將暴力持續升級，將矛盾更加復雜化。在城管執法過程中，執法部門的力量往往是優勢一方，被處罰的公民是弱勢群體，城管完全有能力在不訴諸于暴力的情況下解決與公民的沖突問題。這也在一定程度上反映了，我國城管行政執法部門根本就沒有把公民的利益放在首要位置，忘記了手中的權力是公民賦予行使的，更忘記了權力所行使的目的。城管的官本位思想還是很濃厚，官貴民賤的思想清除的還不夠徹底，在執法過程中，漠視公民的權力，違背我國憲法、法律、法規、規章對公民保護的立法精神，突破對其權力實施力度和領域的限制，公然用暴力處理糾紛。城管行政執法的這種行為，不利于矛盾和糾紛的解決，嚴重損害了自身的形象和政府的法治形象，容易引發公民對城管執法部門的敵視和抵抗。

2.重實體、輕程序的執法過程。城管行政執法部門在執法過程中，往往追求行政效率和結果，而忽略憲法、法律、法規、規章對其執法的環節和執法程序的規定，在執法過程中不表明身份，不告知對方當事人處罰的事由、依據，不告知對方當事人救濟的權力和途徑，這樣的處理結果能有多少讓人信服。城管執法程序是預先設計的一套解決糾紛的合理安排，包括解決的途徑、方式、方法等問題。程序的預先制定，具備理性和科學性，城管不遵守這些程序的規定，重實體而輕程序的做法，使其解決糾紛往往含有先入為主的偏見，其實就是擴大了城管執法人員的個人主觀隨意性，也給城管執法人員恣意的機會。這種處理結果往往不具備充足的客觀性和合理性而難以令人信服。城管重實體、輕程序的做法往往使城管達不到理想的執法效果，甚至會產生與公民之間新的矛盾糾紛。

3.城管行政執法權力體系劃分混亂，行政執法部門之間缺乏良好的互動性和協調性。城管行政執法部門權力體系的具體劃分基本上是由國務院法制辦推動完成的。但是，城管執法部門權力體系的劃分并沒有實現科學的規劃和分配，致使城管執法部門權力依舊有重復；對一個具體行政執法處罰權力進行分割，原則上一個完整的行政處罰權是不容分割的，如把公安交通關于侵占道路的處罰權劃歸于相對集中處罰權部門，而公安交警部門繼續行使其他公安交通行政處罰權力；環境噪聲管理權，此項處罰已經分屬于不同的執法部門，已經存在多頭執政、重復處罰的現象，將此一塊處罰權領域劃歸于相對集中處罰權部門，不但不利于集中和效率的解決處罰問題，反而使這一領域處罰趨向混亂；把工商管理部門對商販無照經營的行政處罰權劃轉給相對集中處罰權部門，而工商管理部門繼續行使其他的處罰權。對城管執法權力劃分的混亂導致城管行政執法上的混亂和權力交叉，致使有責任時各部門相互推諉，有好處時蜂擁而上的現象。

4.城管執法權力不斷膨脹的問題。隨著城市化的全面發展，各領域需要城管執法的問題也越來越多，需要解決的問題也越來越復雜化和多樣化。法律、法規、規章往往是一制定就已經落伍于城市發展的步伐。法律、法規和規章不可能預見到所有的城管執法的細節，因此需要賦予城管行政執法部門一定自由裁量權。城管行政執法部門需要一定的靈活性和能動性來面對日新月異的城市發展的問題。這就使城管行政執法部門的權力不斷膨脹，有權力而沒有制約容易使城管行政部門的權力濫用。由于如何加強對城管不斷膨脹的權力的制約，建立起一套有效的制約模式是我國權力改革中的一大難題。

權力的變動牽一發而動全身，對城管執法的有效制約與監督必須重新理順我國城管權力分配的體系，因此，需要對城管執法部門改革與發展帶來影響的各領域、各層次進行變革。立法的變革、執法的變革，這二者變革是相互促進，不可分割的，必須將二者結合起來才能真正有效和全面的推動我國城管執法體制的改革與發展。