摘要：城管行政執(zhí)法是城市發(fā)展和進(jìn)步的重要推動力量，我國的城管部門的成立與發(fā)展經(jīng)歷了一個漫長的過程，由從無到有，從雜亂無章到初具體系一個不斷發(fā)展完善的過程。但是由于歷史和現(xiàn)實的原因我國城管執(zhí)法部門還面臨很多的問題，理順和解決這些領(lǐng)域的問題是我國城管進(jìn)一步改革和發(fā)展的關(guān)鍵。

 

關(guān)鍵詞：城管  執(zhí)法改革

 

一、城管行政執(zhí)法體系的形成和完善過程

 

（一）全國城建監(jiān)察大隊的建立

 

十一屆三中全會以后，國家的經(jīng)濟(jì)重心轉(zhuǎn)移到經(jīng)濟(jì)建設(shè)方面來，被文革破壞的城市百廢待興。為了加快恢復(fù)城市運(yùn)作的正常秩序，加強(qiáng)對城市的管理，20世紀(jì)80年代初期，各級地方政府從當(dāng)?shù)貦C(jī)關(guān)、企事業(yè)單位抽調(diào)一批政治和業(yè)務(wù)素質(zhì)高的工人或干部組成城管監(jiān)察大隊，從事城管執(zhí)法工作。經(jīng)國務(wù)院同意，由國務(wù)院建設(shè)部統(tǒng)一管理城建監(jiān)察大隊。1989年國家建設(shè)部發(fā)布了《建設(shè)部關(guān)于加強(qiáng)城建管理監(jiān)察工作的通知》。通知要求“各省、自治區(qū)建委歸口管理全省區(qū)城建管理監(jiān)察工作。”1990年國家建設(shè)部發(fā)布了《建設(shè)部關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)城建監(jiān)察大隊工作的通知》，確定了城管監(jiān)察大隊的構(gòu)建原則和工作范圍，該通知要求：城建管理監(jiān)察隊伍的工作范圍原則上應(yīng)當(dāng)與各地城市人民政府對城市建設(shè)主管部門及規(guī)劃、市政、公用、園林、市容環(huán)衛(wèi)等專業(yè)行政主管部門規(guī)定的職責(zé)范圍一致，具體工作可由各地城市建設(shè)主管部門確定后，報經(jīng)城市人民政府批準(zhǔn)執(zhí)行。按照這條規(guī)定，各地級市分別組建了城市管理各領(lǐng)域的行政執(zhí)法隊伍，分別建立了城市規(guī)劃、園林綠化、風(fēng)景名勝區(qū)等執(zhí)法隊伍。1992年，國家建設(shè)部頒布了《城建監(jiān)察規(guī)定》，完善了對城建監(jiān)察的管理工作，城建監(jiān)察隊伍從形式上實現(xiàn)了基本統(tǒng)一，初步形成了城管行政執(zhí)法體系。

 

（二）城建監(jiān)察大隊執(zhí)法模式的進(jìn)一步探索

 

全國城建監(jiān)察制度具有先天的缺陷，各地城管執(zhí)法部門的各自執(zhí)法、分散執(zhí)法的模式勢必會帶來多頭行政、重復(fù)處罰的問題，也會使行政執(zhí)法部門的人員急劇膨脹，加重了執(zhí)法的成本。據(jù)此，各地地方政府積極探索改革城建監(jiān)察大隊執(zhí)法的模式，由原來的分散執(zhí)法變成為各城管部門的綜合執(zhí)法。即從原來的城管各部門分別抽調(diào)出一部分人組成聯(lián)合執(zhí)法大隊，借此避免多頭行政、重復(fù)處罰。但是這種簡單的執(zhí)法組合不具有獨(dú)立的行政執(zhí)法主體資格，不能夠以自己的名義做出行政處罰，處罰也只能用原來機(jī)關(guān)的名義分別做出處罰。這樣的改革并沒有從根本上解決上一問題。

 

（三）相對集中處罰權(quán)從城建監(jiān)察權(quán)中的分離

 

1996年，《中華人民共和國行政處罰法》頒布實施，第16條規(guī)定：“國務(wù)院或國務(wù)院授權(quán)的省、自治區(qū)、直轄市人民政府可以決定一個行政機(jī)關(guān)行使有關(guān)行政機(jī)關(guān)的行政處罰權(quán)，但限制人身自由的行政處罰權(quán)只能由公安機(jī)關(guān)行使。”，這條規(guī)定確認(rèn)了相對集中處罰權(quán)制度，后國務(wù)院依據(jù)該規(guī)定，決定在城管執(zhí)法領(lǐng)域?qū)嵭邢鄬μ幜P權(quán)的試點工作。從1997年北京地區(qū)開展試點工作到2002年8月相對集中處罰權(quán)在全國的確立共用了6年時間。國辦發(fā)[2000]63號《國務(wù)院辦公廳關(guān)于繼續(xù)做好相對集中處罰權(quán)試點工作的通知》賦予了相對集中處罰權(quán)部門以下執(zhí)法權(quán)力：第一，法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定能夠的市容環(huán)境衛(wèi)生管理、規(guī)劃管理、環(huán)境保護(hù)等領(lǐng)域的全部或部分行政處罰權(quán)。第二，法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的工商管理領(lǐng)域的無照商販處罰權(quán)。第三，在公安交通管理權(quán)方面的對侵占道路行為處罰的權(quán)力。經(jīng)過以上的權(quán)力的重新分配和規(guī)劃，我國城管執(zhí)法體系初步形成。

 

城市管理行政執(zhí)法體系的確立是我國對城市管理行政執(zhí)法的有益的探索、大膽嘗試，是摸著石頭過河，其探索過程漫長、曲折、艱辛。經(jīng)過全國上下的不懈努力，我國初步確立了城管執(zhí)法體系，為我國城市建設(shè)和發(fā)展提供了強(qiáng)有力的支持和保障，徹底改變了城管執(zhí)法領(lǐng)域無法無天的局面，并且城管行政執(zhí)法體系的形成改善了城管領(lǐng)域多頭執(zhí)法、重復(fù)處罰的行為，更好的保障了公民的權(quán)益，進(jìn)一步樹立的政府的良好形象，合理的分配和整合了城管執(zhí)法資源，提高了行政執(zhí)法效率，減少了執(zhí)法成本。

 

二、城市管理行政執(zhí)法面臨的問題

 

（一）立法層面的問題。

 

1.規(guī)章擴(kuò)權(quán)問題。規(guī)章是城管行政執(zhí)法的重要依據(jù)之一，但是我國的規(guī)章擴(kuò)權(quán)問題比比皆是，我國《立法法》71條2款明確規(guī)定“部門規(guī)章規(guī)定的事項應(yīng)該當(dāng)屬于執(zhí)行法律或者執(zhí)行國務(wù)院的行政法規(guī)、決定、命令的事項”，第73條第一款“地方政府規(guī)章可以就下列事項做出規(guī)定：為執(zhí)行法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)的規(guī)定需要制定規(guī)章的事項。”也就是說，規(guī)章的制定行為屬于執(zhí)行法律、法規(guī)的行為范疇。但是我國的規(guī)章并沒有按照法律要求的范圍依法行使自己的權(quán)力和義務(wù)。我國的城市管理行政執(zhí)法體系的建立以及完善是在國務(wù)院法制辦的推動下實現(xiàn)的。但是國務(wù)院法制辦在具體分配城管執(zhí)法權(quán)的過程中，很多分配并沒有法律、法規(guī)的依據(jù)。比如《中華人民共和國城市規(guī)劃法》、《城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理條例》、《城市綠化條例》等法律、行政法規(guī)規(guī)定了我國在規(guī)劃、城市市容、綠化方面的執(zhí)法權(quán)力，但是國務(wù)院法制辦在劃撥城市管理行政執(zhí)法權(quán)力過程中，沒有嚴(yán)格按照法律、法規(guī)的要求，違背了規(guī)章制定的合法性原則。比如賦予城管相對集中處罰權(quán)部門“強(qiáng)制拆除不符合城市容貌標(biāo)準(zhǔn)的違法建筑物或者設(shè)施的權(quán)力”，而《城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理條例》地37條規(guī)定：“凡不符合城市容貌標(biāo)準(zhǔn)、環(huán)境衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)的建筑物或者設(shè)施，由城市人民政府市容環(huán)境衛(wèi)生行政主管部門會同城市規(guī)劃行政主管部門，責(zé)令有關(guān)單位和個人限期改造或者拆除；逾期未改造或者拆除的，經(jīng)縣級以上人民政府批準(zhǔn)，由城市人民政府市容環(huán)境衛(wèi)生行政主管部門或者城市規(guī)劃主管部門組織強(qiáng)制拆除，并可處以罰款。”城管行政執(zhí)法部門的很多權(quán)力行使沒有法律、行政法規(guī)的依據(jù)，這成為城市管理進(jìn)一步改革和發(fā)展的瓶頸。我國城管行政執(zhí)法的依據(jù)大量是源自于規(guī)章的授權(quán)，這一障礙不消除，城管的存在和執(zhí)行的權(quán)力的合法性就會大打折扣。

 

2.規(guī)章審查問題。我國《憲法》以及《立法法》規(guī)定了規(guī)章制定的權(quán)限，但是在規(guī)章合法審查問題上卻設(shè)計了消極的糾錯機(jī)制。《立法法》第八十八條規(guī)定，國務(wù)院有權(quán)改變或者撤銷不適當(dāng)?shù)牟块T規(guī)章和地方政府規(guī)章。這一規(guī)定所起到的對規(guī)章監(jiān)督作用有限。一方面，我國國務(wù)院各部門和地方政府制定了大量的規(guī)章，將規(guī)章審查的權(quán)力賦予國務(wù)院來行使，工作量很大，這致使審查需要一段很長的時間，不能及時地糾正規(guī)章中的錯誤，以致錯誤進(jìn)一步擴(kuò)大。另一方面，國務(wù)院缺少糾錯的動因和對規(guī)章審查的敏感性，缺乏由利害關(guān)系人直接啟動審查機(jī)制，對規(guī)章糾錯的質(zhì)量也會因此降低。

 

（二）執(zhí)法層面的問題

 

我國城管行政執(zhí)法的作用和意義巨大，城管行政執(zhí)法部門的成立與發(fā)展為我國城市建設(shè)與發(fā)展起到積極的推動作用，但是城管行政執(zhí)法工作的開展還遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒有達(dá)到設(shè)計城管行政執(zhí)法制度時的標(biāo)準(zhǔn)。有的城管行政執(zhí)法部門執(zhí)法不嚴(yán)，有法不依，侵犯公民的基本權(quán)利的現(xiàn)象時有發(fā)生，嚴(yán)重?fù)p害了地方政府的形象，破壞了法律在社會中的威嚴(yán)，背離了城管行政執(zhí)法的目的。在城管行政執(zhí)法部門主要存在以下問題：

 

1.暴力城管執(zhí)法問題。城管暴力執(zhí)法的現(xiàn)象已經(jīng)屢見不鮮，甚至暴力已經(jīng)成為我國城管執(zhí)法的代名詞。城管行政執(zhí)法作為公權(quán)力一方和公民私權(quán)利一方發(fā)生利益沖突是很正常的事情，城管行政執(zhí)法往往著眼于長遠(yuǎn)利益和整體利益，而公民關(guān)注的往往是個人利益和眼前利益，沖突不可避免，但是解決沖突的方式卻多種多樣，但是不應(yīng)該訴諸于暴力解決沖突。城管行政執(zhí)法對公民權(quán)利的限制以及對公民行為予以處罰，公民的權(quán)益客觀上收到損失，難免會引起公民的不滿甚至是反對和抵抗，這是人的一種本能的反應(yīng)，但是城管行政執(zhí)法部門卻對這種合理反應(yīng)不加以理解和容忍，沒有用合法或者合理的手段將公民的這種抵制限制到最低程度，而是以暴制暴，這樣只會將暴力持續(xù)升級，將矛盾更加復(fù)雜化。在城管執(zhí)法過程中，執(zhí)法部門的力量往往是優(yōu)勢一方，被處罰的公民是弱勢群體，城管完全有能力在不訴諸于暴力的情況下解決與公民的沖突問題。這也在一定程度上反映了，我國城管行政執(zhí)法部門根本就沒有把公民的利益放在首要位置，忘記了手中的權(quán)力是公民賦予行使的，更忘記了權(quán)力所行使的目的。城管的官本位思想還是很濃厚，官貴民賤的思想清除的還不夠徹底，在執(zhí)法過程中，漠視公民的權(quán)力，違背我國憲法、法律、法規(guī)、規(guī)章對公民保護(hù)的立法精神，突破對其權(quán)力實施力度和領(lǐng)域的限制，公然用暴力處理糾紛。城管行政執(zhí)法的這種行為，不利于矛盾和糾紛的解決，嚴(yán)重?fù)p害了自身的形象和政府的法治形象，容易引發(fā)公民對城管執(zhí)法部門的敵視和抵抗。

 

2.重實體、輕程序的執(zhí)法過程。城管行政執(zhí)法部門在執(zhí)法過程中，往往追求行政效率和結(jié)果，而忽略憲法、法律、法規(guī)、規(guī)章對其執(zhí)法的環(huán)節(jié)和執(zhí)法程序的規(guī)定，在執(zhí)法過程中不表明身份，不告知對方當(dāng)事人處罰的事由、依據(jù)，不告知對方當(dāng)事人救濟(jì)的權(quán)力和途徑，這樣的處理結(jié)果能有多少讓人信服。城管執(zhí)法程序是預(yù)先設(shè)計的一套解決糾紛的合理安排，包括解決的途徑、方式、方法等問題。程序的預(yù)先制定，具備理性和科學(xué)性，城管不遵守這些程序的規(guī)定，重實體而輕程序的做法，使其解決糾紛往往含有先入為主的偏見，其實就是擴(kuò)大了城管執(zhí)法人員的個人主觀隨意性，也給城管執(zhí)法人員恣意的機(jī)會。這種處理結(jié)果往往不具備充足的客觀性和合理性而難以令人信服。城管重實體、輕程序的做法往往使城管達(dá)不到理想的執(zhí)法效果，甚至?xí)a(chǎn)生與公民之間新的矛盾糾紛。

 

3.城管行政執(zhí)法權(quán)力體系劃分混亂，行政執(zhí)法部門之間缺乏良好的互動性和協(xié)調(diào)性。城管行政執(zhí)法部門權(quán)力體系的具體劃分基本上是由國務(wù)院法制辦推動完成的。但是，城管執(zhí)法部門權(quán)力體系的劃分并沒有實現(xiàn)科學(xué)的規(guī)劃和分配，致使城管執(zhí)法部門權(quán)力依舊有重復(fù)；對一個具體行政執(zhí)法處罰權(quán)力進(jìn)行分割，原則上一個完整的行政處罰權(quán)是不容分割的，如把公安交通關(guān)于侵占道路的處罰權(quán)劃歸于相對集中處罰權(quán)部門，而公安交警部門繼續(xù)行使其他公安交通行政處罰權(quán)力；環(huán)境噪聲管理權(quán)，此項處罰已經(jīng)分屬于不同的執(zhí)法部門，已經(jīng)存在多頭執(zhí)政、重復(fù)處罰的現(xiàn)象，將此一塊處罰權(quán)領(lǐng)域劃歸于相對集中處罰權(quán)部門，不但不利于集中和效率的解決處罰問題，反而使這一領(lǐng)域處罰趨向混亂；把工商管理部門對商販無照經(jīng)營的行政處罰權(quán)劃轉(zhuǎn)給相對集中處罰權(quán)部門，而工商管理部門繼續(xù)行使其他的處罰權(quán)。對城管執(zhí)法權(quán)力劃分的混亂導(dǎo)致城管行政執(zhí)法上的混亂和權(quán)力交叉，致使有責(zé)任時各部門相互推諉，有好處時蜂擁而上的現(xiàn)象。

 

4.城管執(zhí)法權(quán)力不斷膨脹的問題。隨著城市化的全面發(fā)展，各領(lǐng)域需要城管執(zhí)法的問題也越來越多，需要解決的問題也越來越復(fù)雜化和多樣化。法律、法規(guī)、規(guī)章往往是一制定就已經(jīng)落伍于城市發(fā)展的步伐。法律、法規(guī)和規(guī)章不可能預(yù)見到所有的城管執(zhí)法的細(xì)節(jié)，因此需要賦予城管行政執(zhí)法部門一定自由裁量權(quán)。城管行政執(zhí)法部門需要一定的靈活性和能動性來面對日新月異的城市發(fā)展的問題。這就使城管行政執(zhí)法部門的權(quán)力不斷膨脹，有權(quán)力而沒有制約容易使城管行政部門的權(quán)力濫用。由于如何加強(qiáng)對城管不斷膨脹的權(quán)力的制約，建立起一套有效的制約模式是我國權(quán)力改革中的一大難題。

 

權(quán)力的變動牽一發(fā)而動全身，對城管執(zhí)法的有效制約與監(jiān)督必須重新理順我國城管權(quán)力分配的體系，因此，需要對城管執(zhí)法部門改革與發(fā)展帶來影響的各領(lǐng)域、各層次進(jìn)行變革。立法的變革、執(zhí)法的變革，這二者變革是相互促進(jìn)，不可分割的，必須將二者結(jié)合起來才能真正有效和全面的推動我國城管執(zhí)法體制的改革與發(fā)展。