隨著城市化與工業(yè)化進(jìn)程不斷向農(nóng)村延伸，我國集體土地征收的數(shù)量逐年上升，據(jù)相關(guān)部門統(tǒng)計，2005年共征收土地面積445.4萬畝，2010年就增加到6888.9萬畝，年均增幅超過9%。而隨著集體土地征收引發(fā)的矛盾和糾紛已經(jīng)非常嚴(yán)重。根據(jù)國家信訪局統(tǒng)計，群眾性上訪事件60%與土地有關(guān)，占社會上訪總量的40%，其中征地補(bǔ)償糾紛又占土地糾紛的84.7%，每年因為征地拆遷引發(fā)的糾紛在400萬件左右。造成這種現(xiàn)象的一個重要原因就在于現(xiàn)行集體土地征收補(bǔ)償制度不夠完善。筆者以保護(hù)失地農(nóng)民合法權(quán)益為視角，探尋構(gòu)建合理、完善的集體土地征收補(bǔ)償制度。

 

一、失地農(nóng)民合法權(quán)益的構(gòu)成

 

農(nóng)民作為一個特殊的群體，除享有最基本的公民權(quán)利以外，還應(yīng)當(dāng)就其所依附的土地享有一系列的權(quán)利。結(jié)合我國非農(nóng)建設(shè)征地實際，失地農(nóng)民的合法權(quán)益主要由以下幾個方面構(gòu)成：在實體方面，主要包括基于土地使用的交易自主權(quán)、土地被征收后的取得賠償權(quán)、角色轉(zhuǎn)變后的勞動就業(yè)權(quán)及社會保障權(quán)；在程序方面，主要包括對征收目的、征收對象、征收補(bǔ)償及程序和補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)等方面的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)。

 

（一）實體權(quán)利

 

1、基于土地使用的交易自主權(quán)

 

我國《憲法》第十條和《土地管理法》第八條對農(nóng)村集體土地所有權(quán)都做了明確規(guī)定，《土地管理法》第九條又明確了農(nóng)民集體所有的土地，可以依法確定給單位或者個人使用。由此可見，農(nóng)民所享有的土地權(quán)益是基于土地使用權(quán)而衍生出來的一系列權(quán)利，而這種土地使用權(quán)又是市場交易的對象之一。在市場交易過程中，交易雙方都是市場主體，均享有交易自主的權(quán)利。那么在征地過程中，如果這種交易是公益性的，市場主體的交易自由權(quán)讓渡給了公共利益，這是由權(quán)利價值的層階所決定的。如果征地的目的是為了進(jìn)行經(jīng)營性活動，那征地就是一種市場交易行為。被征地農(nóng)民作為平等交易過程的一方當(dāng)事人，享有自主交易的自由，包括政府在內(nèi)的任何單位和個人，必須尊重其主體地位和權(quán)利要求，不能以任何理由強(qiáng)迫農(nóng)民簽訂征地協(xié)議，更不能強(qiáng)制侵占或掠奪農(nóng)民的土地。

 

2、土地征收后取得賠償權(quán)

 

"從來沒有哪個制度否認(rèn)過憲法的征收權(quán)，重要的是對征收的法律限制。" 對于征收，最重要的法律限制方式便是必須給予私人公正的補(bǔ)償。正因如此，在許多國家憲法的征收制度中，征收與補(bǔ)償往往是唇齒相依、不可分割地被規(guī)定在一起，即凡根據(jù)公共利益而對私人財產(chǎn)予以剝奪或限制者，必須給予公平補(bǔ)償，補(bǔ)償是征收的核心要件，"無補(bǔ)償即無征收"。西方國家憲法所普遍確立的補(bǔ)償原則是"公平"或"正當(dāng)"補(bǔ)償原則，其目的都在于彌補(bǔ)當(dāng)事人的特別犧牲，以實現(xiàn)公平負(fù)擔(dān)。我國《憲法》第十條第三款和《土地管理法》第二條第四款都明確規(guī)定了：國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實行征收或者征用并給與補(bǔ)償。從實踐來看，我國征地補(bǔ)償一般堅持的是"適當(dāng)補(bǔ)償"、"相應(yīng)補(bǔ)償"、或"合理補(bǔ)償"的原則。

 

3、角色轉(zhuǎn)變后社會保障權(quán)

 

失地農(nóng)民已經(jīng)成為國家城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的新群體，在基本生產(chǎn)資料--土地喪失之后，農(nóng)民已經(jīng)不能再稱之為農(nóng)民，而國家又無法將其納入城鎮(zhèn)居民行列，其地位之尷尬不言而喻。在失地之前，土地實際上擔(dān)負(fù)著農(nóng)民最基本的生活保障功能，而政府征地是為了發(fā)展經(jīng)濟(jì)，提供公共產(chǎn)品，提高公民的福利水平，那么由此而失去土地的農(nóng)民，理應(yīng)同等享有這種發(fā)展的權(quán)利。因此，國家應(yīng)該建立健全社會保障體系，以防失地農(nóng)民權(quán)利流失，影響其生活水平乃至社會穩(wěn)定。具體來說，應(yīng)不斷強(qiáng)化對失地農(nóng)民就業(yè)權(quán)、最低生活保障、基本醫(yī)療保險及基本養(yǎng)老保險制度的構(gòu)建，以從根本上解決失地農(nóng)民的后顧之憂。

 

（二）程序權(quán)利

 

政府信息公開是現(xiàn)代行政的重要特征，也是實現(xiàn)公民知情權(quán)參與權(quán)的內(nèi)在要求，更是防治腐敗，實現(xiàn)公平征收的需要。對于土地征收這樣重要的行政活動，保障公民的知情權(quán)和參與權(quán)更顯必要。因為沒有程序正義，就沒有實體權(quán)利的保障。世界各國在土地征收和補(bǔ)償方面都做了詳盡的程序性規(guī)定，例如日本的土地征用程序性主要體現(xiàn)在四個方面：一是"公共利益"范疇的認(rèn)定程序；二是公告/通告以及被征用土地權(quán)人參與土地征用過程的程序;三是賠償?shù)拇_定程序;四是申訴程序 。從最初的征地決定到補(bǔ)償方案，以及最終的權(quán)利救濟(jì)程序都做了詳細(xì)的規(guī)定，從而使得被征地農(nóng)民切實參與到征地過程之中，更好地實現(xiàn)自身的實體權(quán)利。我國《土地管理法》及其實施條例也對征地及補(bǔ)償程序做了明確的規(guī)定，其征用審批程序大致為：一是用地者提出申請；二是審查和批準(zhǔn)；三是公告和登記；四是征地補(bǔ)償?！锻恋毓芾矸ā返谒氖藯l規(guī)定："征地補(bǔ)償安置方案確定后，有關(guān)地方人民政府應(yīng)當(dāng)公告，并聽取被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民的意見"，以充分保障失地農(nóng)民的參與權(quán)。

 

二、我國現(xiàn)行集體土地征收補(bǔ)償制度對失地農(nóng)民合法權(quán)益的影響

 

（一）對失地農(nóng)民實體權(quán)利的影響

 

1、征用范圍過寬導(dǎo)致交易自主權(quán)被架空

 

我國憲法和土地管理法都規(guī)定了國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定征收土地，但具體什么事業(yè)符合"公共利益"卻沒有明確的規(guī)定。極易在實際工作中唄一些地方政府濫用，從實踐來看，"公共利益"從公共設(shè)施、公益事業(yè)、國防等狹義的概念擴(kuò)大到了幾乎所有的經(jīng)濟(jì)建設(shè)。

 

如前所述，若因為公共利益而征收征用，那么農(nóng)民基于土地使用權(quán)而享有的交易自主權(quán)就必須讓位于公共利益，而公共利益的范圍過寬則會引起政府在征地過程中過多使用強(qiáng)制性，最終使產(chǎn)權(quán)主體失去了產(chǎn)權(quán)的制約作用，盡管按照法律的規(guī)定，集體土地的征收需三分之二以上的村民代表同意，但實際上是極少數(shù)人，乃至地方政府決定著征收與否，普通農(nóng)民根本沒有發(fā)言權(quán)，其交易自主權(quán)被架空。

 

2、征收對象不明導(dǎo)致權(quán)利保護(hù)重點不確定

 

農(nóng)村土地征收的第一步，是要確定征收什么，即征收對象的問題。在我國，農(nóng)村集體土地有所有權(quán)和使用權(quán)之分。集體土地所有權(quán)的主體可以分為：鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體、村農(nóng)民集體、村民小組三種；集體土地使用權(quán)的主體主要為集體經(jīng)濟(jì)組織及其成員、集體經(jīng)濟(jì)組織設(shè)立的企業(yè)和公益性組織，只有法律、行政法規(guī)規(guī)定允許的個別情況下，才可包括集體經(jīng)濟(jì)組織以外的單位和個人。農(nóng)村土地征收的是所有權(quán)還是使用權(quán)，直接決定了不同的征收理由和程序，也決定了補(bǔ)償?shù)墓纼r和分配。而目前我國各地做法不一，有的僅征收集體土地所有權(quán)，土地補(bǔ)償被賦予集體，由鄉(xiāng)、村干部具體分配，有的同時征收土地所有權(quán)與使用權(quán)，對其分別估價、分別補(bǔ)償，還有的學(xué)者建議僅征收土地使用權(quán)。這種征收對象的不明確直接影響了補(bǔ)償重點及標(biāo)準(zhǔn)的把握，不利于保護(hù)權(quán)利人的合法利益。

 

3、補(bǔ)償制度與現(xiàn)實脫節(jié)導(dǎo)致取得賠償權(quán)受損

 

根據(jù)我國現(xiàn)行法律規(guī)定，農(nóng)村集體土地征收補(bǔ)償制度主要存在以下缺陷：第一，補(bǔ)償范圍窄。目前規(guī)定的補(bǔ)償范圍主要包括土地補(bǔ)償費、勞動力安置補(bǔ)助費、地上附著物和青苗補(bǔ)償費等直接損失，而其它間接損失沒有列入補(bǔ)償范圍，尤其是沒有包括農(nóng)民的擇業(yè)成本和從事新職業(yè)的風(fēng)險。第二，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不合理。目前規(guī)定的補(bǔ)償都是按照被征收土地前三年的平均年產(chǎn)值計算的，與被征地的區(qū)位、經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平、土地供求狀況等地價因素以及土地征用后的用途和市場價值無關(guān)，只考慮了被征土地的原用途和原產(chǎn)值，這顯然是不合理的。第三，補(bǔ)償分配不合理：在實際中，中央和地方各級政府都參與了集體土地征收到出讓過程的利益分享，新增建設(shè)用地的土地有償使用費的30%上繳中央財政，70%留給有關(guān)地方政府。而在用地方支付價款的整個過程中，征地收入的分配比例大致是：農(nóng)民得5％-1O％，村一級得25％-3O％，政府及部門得60%-70% 。政府獲得了大部分的收益，導(dǎo)致農(nóng)民的取得賠償權(quán)不能完全實現(xiàn)。

 

4、補(bǔ)償制度方式單一導(dǎo)致社會保障權(quán)無法實現(xiàn)

 

目前，我國征地補(bǔ)償方式主要是一次性貨幣補(bǔ)償，這種補(bǔ)償方式盡管減輕了國土部門和用地單位的安置壓力，但對農(nóng)民的生計出路缺乏長遠(yuǎn)考慮。盡管一些地區(qū)在失地農(nóng)民社會保障方面做了積極的探索和嘗試，但從全國范圍來看，真正系統(tǒng)完善的社會保障體系尚未建立起來。從而導(dǎo)致失地農(nóng)民由于缺乏技能和知識，即使進(jìn)入城市中，也無法在城市激烈的競爭環(huán)境中生存下去。由于沒有完備的社會保障體系，僅有的一點補(bǔ)償金額用完后，失地農(nóng)民就徹底失去了生存的依靠。此外，土地管理法沒有明確規(guī)定哪個組織來負(fù)責(zé)對失地農(nóng)民的安置，這也從一定程度上影響了失地農(nóng)民社會保障權(quán)的實現(xiàn)。

 

（二）對失地農(nóng)民程序權(quán)利的影響

 

集體土地征收屬于一種行政行為，我國的憲法中雖然規(guī)定集體土地征收是依"法律規(guī)定"進(jìn)行，但《土地管理法》及其實施條例中有關(guān)集體土地征收的法定程序則規(guī)定的過于簡單，缺乏可操作性。首先，缺乏對征收目的的合法性審查程序。在征地補(bǔ)償過程中，審批程序中沒有征地目的合法性的專項審查，也沒有向產(chǎn)權(quán)主體做征收目的合法性的專門說明。其次，程序公開性不強(qiáng)，導(dǎo)致監(jiān)督不力。長期以來，在征地補(bǔ)償過程中，農(nóng)民處于被動接受的弱勢地位，而政府在征地范圍的決定權(quán)、征地審查權(quán)、補(bǔ)償方案確定權(quán)等方面處于絕對的強(qiáng)勢地位，農(nóng)民與政府之間根本沒有平等對話的可能性。補(bǔ)償安置方案批準(zhǔn)后，雖然農(nóng)民有發(fā)表意見的可能，但絕不可能因此而改變一個地區(qū)的安置補(bǔ)償政策。很多地方補(bǔ)償安置方案甚至都不會公告，聽證會也不舉行，導(dǎo)致政府權(quán)力無人監(jiān)督。再次，民主參與性極低。在現(xiàn)行體制下,由于農(nóng)村土地是集體所有，國家征地時面對的是整個集體, 而不是農(nóng)民。有權(quán)去談補(bǔ)償條件的只是"集體",實際上"集體"常常只是村里的村主任、村書記等"權(quán)力人物"。雖然《村民委員會組織法》第十九條規(guī)定了民主議定原則，但實際上很大一部分村民委員會和村民小組的主任、組長，民主法律意識淡薄，不按法定程序召開村民會議，甚至有些事情也不通知群眾，從而使得普通農(nóng)民無法以獨立權(quán)利主體的地位參與到征地補(bǔ)償談判中。

 

三、保障失地農(nóng)民合法權(quán)益視角下集體土地征收補(bǔ)償制度的構(gòu)建

 

（一）明確征收目的--公共利益的界定

 

為充分保護(hù)農(nóng)民的合法權(quán)益，維護(hù)我國耕地保護(hù)及基本農(nóng)田保護(hù)制度，在集體土地征收的過程中必須嚴(yán)格而清晰地界定公共利益。筆者認(rèn)為，可以借鑒《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》中采取的列舉法加兜底條款的規(guī)定，對公共利益進(jìn)行明確，只有符合了下述條件之一，才可以進(jìn)行集體土地征收或者征用，且征收或征用的范圍應(yīng)以必要為限并保證對農(nóng)民構(gòu)成最小侵害：（1）國防和外交的需要；(2)交通、水利、能源、供電、供暖、供水等公共事業(yè)或市政建設(shè)；(3)教育、文化、衛(wèi)生、體育、環(huán)保、綠化、慈善機(jī)構(gòu)等社會公共事業(yè)；(4)國家重大經(jīng)濟(jì)建設(shè)項目,但以具有公益性為限；（5）法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他公共利益的需要。

 

此外，法律還應(yīng)當(dāng)通過禁止條款明確規(guī)定經(jīng)營性活動一律不得征收或者征用集體土地。

 

（二）明確征收對象--集體土地使用權(quán)

 

征收對象的確定直接決定了征收的理由、程序以及補(bǔ)償?shù)墓纼r和分配。基于我國集體土地所有權(quán)和使用權(quán)分離的現(xiàn)狀，筆者同意相關(guān)學(xué)者的觀點，僅征收使用權(quán)，保留集體土地所有權(quán)不變。即國家僅征收農(nóng)民土地使用權(quán)，并對使用權(quán)人進(jìn)行補(bǔ)償，同時將補(bǔ)償抽取一部分作為社保資金為被征地農(nóng)民建立社保賬戶，而集體土地所有權(quán)則保持不變。采取此種征收方式有以下幾個原因：

 

第一，符合我國現(xiàn)行法律的規(guī)定。我國《憲法》和《物權(quán)法》所規(guī)定的征收客體為"土地"和"不動產(chǎn)"，而沒有明確是土地所有權(quán)。在法律上，不動產(chǎn)包括所有權(quán)和使用權(quán)。因此，僅征收使用權(quán)并不違反法律的規(guī)定。其次，征收實質(zhì)上是強(qiáng)制購買，而這種強(qiáng)制購買違反了《憲法》中規(guī)定的"任何組織和個人不得侵占、買賣或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地"的規(guī)定，故強(qiáng)制購買的客體僅限于土地使用權(quán)。

 

第二，更加有利于保護(hù)農(nóng)民土地權(quán)益，實現(xiàn)補(bǔ)償?shù)墓?。如前所述，如果征收的是土地所有?quán)，那么農(nóng)民僅能獲得補(bǔ)償?shù)囊恍〔糠?，大部分被村集體經(jīng)濟(jì)組織及各級地方政府所得，且因為所有權(quán)無法進(jìn)行交易而不能形成市場價格，導(dǎo)致補(bǔ)償只能按照政府規(guī)定的方式來計算，很大程度上損害了農(nóng)民的可持續(xù)性利益。如果只征收使用權(quán)而不涉及所有權(quán)，因為土地使用權(quán)是可以交易的，參照市場價格來確定補(bǔ)償數(shù)額，會使農(nóng)民獲得更多的補(bǔ)償款。此外，除卻了所有權(quán)，土地補(bǔ)償?shù)闹虚g環(huán)節(jié)及各種截留也不存在，農(nóng)民的利益獲得了極大地保障，也有利于減少矛盾糾紛，維護(hù)社會和諧穩(wěn)定。

 

（三）重建補(bǔ)償制度

 

以征用土地使用權(quán)為基礎(chǔ)，則不存在土地補(bǔ)償費在各層級之間分配的問題，全部補(bǔ)償費用應(yīng)歸屬土地使用權(quán)的權(quán)利主體--農(nóng)民。那么，合理的補(bǔ)償制度則需要在以下幾方面不斷完善。

 

第一，以土地使用權(quán)為核心擴(kuò)大補(bǔ)償范圍，特別增加對失地農(nóng)民間接損失的補(bǔ)償。從現(xiàn)行《土地管理法》規(guī)定的土地補(bǔ)償費、勞動力安置補(bǔ)償費、地上附著物和青苗補(bǔ)償費擴(kuò)大到土地承包經(jīng)營權(quán)（土地使用權(quán)的直接體現(xiàn)）損失、殘余地（土地利用效率低下）損失、搬遷費及其他必要費用支出的補(bǔ)償?shù)取?span lang="EN-US">

 

第二，確立以市場價格為基準(zhǔn)的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。改革當(dāng)前土地補(bǔ)償費"產(chǎn)值倍數(shù)法"的計算標(biāo)準(zhǔn)，逐步推行土地"片區(qū)綜合價"政策。根據(jù)城市發(fā)展總體規(guī)劃，按地段、地類等將城鎮(zhèn)土地劃分成若干區(qū)片，每一區(qū)片確定一個相對合理的基準(zhǔn)地價，同時結(jié)合城鎮(zhèn)基準(zhǔn)地價對現(xiàn)存的農(nóng)用地按地段、實際種植作物等因素進(jìn)行農(nóng)用地分等定級，作為征地補(bǔ)償?shù)氖袌鰞r值，進(jìn)行定期公布，在統(tǒng)一征地時實行統(tǒng)一的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。

 

第三，以失地農(nóng)民現(xiàn)實需求為參照完善補(bǔ)償方式。根據(jù)失地農(nóng)民對征地后生活方式的不同選擇，采取多樣化安置補(bǔ)償，特別注重確保失地農(nóng)民的社會保障權(quán)。如貨幣補(bǔ)償可以采取分期或終身制，增加土地債券安置方式、入股分紅安置方式等。

 

（四）規(guī)范征補(bǔ)程序

 

在征補(bǔ)程序的合理化方面，首先要加強(qiáng)對征收目的的合法化審查，即是否符合公共利益。要建立專門的獨立于政府機(jī)構(gòu)之外的審查機(jī)構(gòu)，在征地之前對其目的進(jìn)行專項審查。同時在征地公告中對征地目的的合法性進(jìn)行專門說明從而保證公眾的知情權(quán)。

 

其次，要提高征地程序的公開性，保障失地農(nóng)民的參與權(quán)。公開性要貫穿于集體土地征收程序的全過程，征地前

 

公開擬訂的各種集體土地征收實施方案，征地中公開用地

 

審查的過程和結(jié)果及征地的每一進(jìn)程，征地后公開補(bǔ)償安

 

置的內(nèi)容和結(jié)果。失地農(nóng)民參與權(quán)的保障要真正使農(nóng)民參與到征地過程中來，在"兩審批"程序中引入征地農(nóng)民的介入程序，給予他們法律程序上的決定權(quán)及抗辯權(quán)。同時加強(qiáng)聽證會立法，將聽證會、征求意見等程序貫徹到征地審批、補(bǔ)償安置方案制定等的關(guān)鍵環(huán)節(jié)中，充分聽取被征地農(nóng)民意見，且制定保障性機(jī)制確保及預(yù)防"聽取意見"不流于形式，確保聽證"過程"不演變成"過場"?？蓢L試將聽證會及征求被征地農(nóng)民意見等材料作為征地審批文件的必要組成部分。