隨著城市化與工業化進程不斷向農村延伸，我國集體土地征收的數量逐年上升，據相關部門統計，2005年共征收土地面積445.4萬畝，2010年就增加到6888.9萬畝，年均增幅超過9%。而隨著集體土地征收引發的矛盾和糾紛已經非常嚴重。根據國家信訪局統計，群眾性上訪事件60%與土地有關，占社會上訪總量的40%，其中征地補償糾紛又占土地糾紛的84.7%，每年因為征地拆遷引發的糾紛在400萬件左右。造成這種現象的一個重要原因就在于現行集體土地征收補償制度不夠完善。筆者以保護失地農民合法權益為視角，探尋構建合理、完善的集體土地征收補償制度。

一、失地農民合法權益的構成

農民作為一個特殊的群體，除享有最基本的公民權利以外，還應當就其所依附的土地享有一系列的權利。結合我國非農建設征地實際，失地農民的合法權益主要由以下幾個方面構成：在實體方面，主要包括基于土地使用的交易自主權、土地被征收后的取得賠償權、角色轉變后的勞動就業權及社會保障權；在程序方面，主要包括對征收目的、征收對象、征收補償及程序和補償標準等方面的知情權、參與權和監督權。

（一）實體權利

1、基于土地使用的交易自主權

我國《憲法》第十條和《土地管理法》第八條對農村集體土地所有權都做了明確規定，《土地管理法》第九條又明確了農民集體所有的土地，可以依法確定給單位或者個人使用。由此可見，農民所享有的土地權益是基于土地使用權而衍生出來的一系列權利，而這種土地使用權又是市場交易的對象之一。在市場交易過程中，交易雙方都是市場主體，均享有交易自主的權利。那么在征地過程中，如果這種交易是公益性的，市場主體的交易自由權讓渡給了公共利益，這是由權利價值的層階所決定的。如果征地的目的是為了進行經營性活動，那征地就是一種市場交易行為。被征地農民作為平等交易過程的一方當事人，享有自主交易的自由，包括政府在內的任何單位和個人，必須尊重其主體地位和權利要求，不能以任何理由強迫農民簽訂征地協議，更不能強制侵占或掠奪農民的土地。

2、土地征收后取得賠償權

"從來沒有哪個制度否認過憲法的征收權，重要的是對征收的法律限制。" 對于征收，最重要的法律限制方式便是必須給予私人公正的補償。正因如此，在許多國家憲法的征收制度中，征收與補償往往是唇齒相依、不可分割地被規定在一起，即凡根據公共利益而對私人財產予以剝奪或限制者，必須給予公平補償，補償是征收的核心要件，"無補償即無征收"。西方國家憲法所普遍確立的補償原則是"公平"或"正當"補償原則，其目的都在于彌補當事人的特別犧牲，以實現公平負擔。我國《憲法》第十條第三款和《土地管理法》第二條第四款都明確規定了：國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對土地實行征收或者征用并給與補償。從實踐來看，我國征地補償一般堅持的是"適當補償"、"相應補償"、或"合理補償"的原則。

3、角色轉變后社會保障權

失地農民已經成為國家城鎮化進程中的新群體，在基本生產資料--土地喪失之后，農民已經不能再稱之為農民，而國家又無法將其納入城鎮居民行列，其地位之尷尬不言而喻。在失地之前，土地實際上擔負著農民最基本的生活保障功能，而政府征地是為了發展經濟，提供公共產品，提高公民的福利水平，那么由此而失去土地的農民，理應同等享有這種發展的權利。因此，國家應該建立健全社會保障體系，以防失地農民權利流失，影響其生活水平乃至社會穩定。具體來說，應不斷強化對失地農民就業權、最低生活保障、基本醫療保險及基本養老保險制度的構建，以從根本上解決失地農民的后顧之憂。

（二）程序權利

政府信息公開是現代行政的重要特征，也是實現公民知情權參與權的內在要求，更是防治腐敗，實現公平征收的需要。對于土地征收這樣重要的行政活動，保障公民的知情權和參與權更顯必要。因為沒有程序正義，就沒有實體權利的保障。世界各國在土地征收和補償方面都做了詳盡的程序性規定，例如日本的土地征用程序性主要體現在四個方面：一是"公共利益"范疇的認定程序；二是公告/通告以及被征用土地權人參與土地征用過程的程序;三是賠償的確定程序;四是申訴程序 。從最初的征地決定到補償方案，以及最終的權利救濟程序都做了詳細的規定，從而使得被征地農民切實參與到征地過程之中，更好地實現自身的實體權利。我國《土地管理法》及其實施條例也對征地及補償程序做了明確的規定，其征用審批程序大致為：一是用地者提出申請；二是審查和批準；三是公告和登記；四是征地補償。《土地管理法》第四十八條規定："征地補償安置方案確定后，有關地方人民政府應當公告，并聽取被征地的農村集體經濟組織和農民的意見"，以充分保障失地農民的參與權。

二、我國現行集體土地征收補償制度對失地農民合法權益的影響

（一）對失地農民實體權利的影響

1、征用范圍過寬導致交易自主權被架空

我國憲法和土地管理法都規定了國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定征收土地，但具體什么事業符合"公共利益"卻沒有明確的規定。極易在實際工作中唄一些地方政府濫用，從實踐來看，"公共利益"從公共設施、公益事業、國防等狹義的概念擴大到了幾乎所有的經濟建設。

如前所述，若因為公共利益而征收征用，那么農民基于土地使用權而享有的交易自主權就必須讓位于公共利益，而公共利益的范圍過寬則會引起政府在征地過程中過多使用強制性，最終使產權主體失去了產權的制約作用，盡管按照法律的規定，集體土地的征收需三分之二以上的村民代表同意，但實際上是極少數人，乃至地方政府決定著征收與否，普通農民根本沒有發言權，其交易自主權被架空。

2、征收對象不明導致權利保護重點不確定

農村土地征收的第一步，是要確定征收什么，即征收對象的問題。在我國，農村集體土地有所有權和使用權之分。集體土地所有權的主體可以分為：鄉（鎮）農民集體、村農民集體、村民小組三種；集體土地使用權的主體主要為集體經濟組織及其成員、集體經濟組織設立的企業和公益性組織，只有法律、行政法規規定允許的個別情況下，才可包括集體經濟組織以外的單位和個人。農村土地征收的是所有權還是使用權，直接決定了不同的征收理由和程序，也決定了補償的估價和分配。而目前我國各地做法不一，有的僅征收集體土地所有權，土地補償被賦予集體，由鄉、村干部具體分配，有的同時征收土地所有權與使用權，對其分別估價、分別補償，還有的學者建議僅征收土地使用權。這種征收對象的不明確直接影響了補償重點及標準的把握，不利于保護權利人的合法利益。

3、補償制度與現實脫節導致取得賠償權受損

根據我國現行法律規定，農村集體土地征收補償制度主要存在以下缺陷：第一，補償范圍窄。目前規定的補償范圍主要包括土地補償費、勞動力安置補助費、地上附著物和青苗補償費等直接損失，而其它間接損失沒有列入補償范圍，尤其是沒有包括農民的擇業成本和從事新職業的風險。第二，補償標準不合理。目前規定的補償都是按照被征收土地前三年的平均年產值計算的，與被征地的區位、經濟社會發展水平、土地供求狀況等地價因素以及土地征用后的用途和市場價值無關，只考慮了被征土地的原用途和原產值，這顯然是不合理的。第三，補償分配不合理：在實際中，中央和地方各級政府都參與了集體土地征收到出讓過程的利益分享，新增建設用地的土地有償使用費的30%上繳中央財政，70%留給有關地方政府。而在用地方支付價款的整個過程中，征地收入的分配比例大致是：農民得5％-1O％，村一級得25％-3O％，政府及部門得60%-70% 。政府獲得了大部分的收益，導致農民的取得賠償權不能完全實現。

4、補償制度方式單一導致社會保障權無法實現

目前，我國征地補償方式主要是一次性貨幣補償，這種補償方式盡管減輕了國土部門和用地單位的安置壓力，但對農民的生計出路缺乏長遠考慮。盡管一些地區在失地農民社會保障方面做了積極的探索和嘗試，但從全國范圍來看，真正系統完善的社會保障體系尚未建立起來。從而導致失地農民由于缺乏技能和知識，即使進入城市中，也無法在城市激烈的競爭環境中生存下去。由于沒有完備的社會保障體系，僅有的一點補償金額用完后，失地農民就徹底失去了生存的依靠。此外，土地管理法沒有明確規定哪個組織來負責對失地農民的安置，這也從一定程度上影響了失地農民社會保障權的實現。

（二）對失地農民程序權利的影響

集體土地征收屬于一種行政行為，我國的憲法中雖然規定集體土地征收是依"法律規定"進行，但《土地管理法》及其實施條例中有關集體土地征收的法定程序則規定的過于簡單，缺乏可操作性。首先，缺乏對征收目的的合法性審查程序。在征地補償過程中，審批程序中沒有征地目的合法性的專項審查，也沒有向產權主體做征收目的合法性的專門說明。其次，程序公開性不強，導致監督不力。長期以來，在征地補償過程中，農民處于被動接受的弱勢地位，而政府在征地范圍的決定權、征地審查權、補償方案確定權等方面處于絕對的強勢地位，農民與政府之間根本沒有平等對話的可能性。補償安置方案批準后，雖然農民有發表意見的可能，但絕不可能因此而改變一個地區的安置補償政策。很多地方補償安置方案甚至都不會公告，聽證會也不舉行，導致政府權力無人監督。再次，民主參與性極低。在現行體制下,由于農村土地是集體所有，國家征地時面對的是整個集體, 而不是農民。有權去談補償條件的只是"集體",實際上"集體"常常只是村里的村主任、村書記等"權力人物"。雖然《村民委員會組織法》第十九條規定了民主議定原則，但實際上很大一部分村民委員會和村民小組的主任、組長，民主法律意識淡薄，不按法定程序召開村民會議，甚至有些事情也不通知群眾，從而使得普通農民無法以獨立權利主體的地位參與到征地補償談判中。

三、保障失地農民合法權益視角下集體土地征收補償制度的構建

（一）明確征收目的--公共利益的界定

為充分保護農民的合法權益，維護我國耕地保護及基本農田保護制度，在集體土地征收的過程中必須嚴格而清晰地界定公共利益。筆者認為，可以借鑒《國有土地上房屋征收與補償條例》中采取的列舉法加兜底條款的規定，對公共利益進行明確，只有符合了下述條件之一，才可以進行集體土地征收或者征用，且征收或征用的范圍應以必要為限并保證對農民構成最小侵害：（1）國防和外交的需要；(2)交通、水利、能源、供電、供暖、供水等公共事業或市政建設；(3)教育、文化、衛生、體育、環保、綠化、慈善機構等社會公共事業；(4)國家重大經濟建設項目,但以具有公益性為限；（5）法律、行政法規規定的其他公共利益的需要。

此外，法律還應當通過禁止條款明確規定經營性活動一律不得征收或者征用集體土地。

（二）明確征收對象--集體土地使用權

征收對象的確定直接決定了征收的理由、程序以及補償的估價和分配。基于我國集體土地所有權和使用權分離的現狀，筆者同意相關學者的觀點，僅征收使用權，保留集體土地所有權不變。即國家僅征收農民土地使用權，并對使用權人進行補償，同時將補償抽取一部分作為社保資金為被征地農民建立社保賬戶，而集體土地所有權則保持不變。采取此種征收方式有以下幾個原因：

第一，符合我國現行法律的規定。我國《憲法》和《物權法》所規定的征收客體為"土地"和"不動產"，而沒有明確是土地所有權。在法律上，不動產包括所有權和使用權。因此，僅征收使用權并不違反法律的規定。其次，征收實質上是強制購買，而這種強制購買違反了《憲法》中規定的"任何組織和個人不得侵占、買賣或者以其他形式非法轉讓土地"的規定，故強制購買的客體僅限于土地使用權。

第二，更加有利于保護農民土地權益，實現補償的公平。如前所述，如果征收的是土地所有權，那么農民僅能獲得補償的一小部分，大部分被村集體經濟組織及各級地方政府所得，且因為所有權無法進行交易而不能形成市場價格，導致補償只能按照政府規定的方式來計算，很大程度上損害了農民的可持續性利益。如果只征收使用權而不涉及所有權，因為土地使用權是可以交易的，參照市場價格來確定補償數額，會使農民獲得更多的補償款。此外，除卻了所有權，土地補償的中間環節及各種截留也不存在，農民的利益獲得了極大地保障，也有利于減少矛盾糾紛，維護社會和諧穩定。

（三）重建補償制度

以征用土地使用權為基礎，則不存在土地補償費在各層級之間分配的問題，全部補償費用應歸屬土地使用權的權利主體--農民。那么，合理的補償制度則需要在以下幾方面不斷完善。

第一，以土地使用權為核心擴大補償范圍，特別增加對失地農民間接損失的補償。從現行《土地管理法》規定的土地補償費、勞動力安置補償費、地上附著物和青苗補償費擴大到土地承包經營權（土地使用權的直接體現）損失、殘余地（土地利用效率低下）損失、搬遷費及其他必要費用支出的補償等。

第二，確立以市場價格為基準的補償標準。改革當前土地補償費"產值倍數法"的計算標準，逐步推行土地"片區綜合價"政策。根據城市發展總體規劃，按地段、地類等將城鎮土地劃分成若干區片，每一區片確定一個相對合理的基準地價，同時結合城鎮基準地價對現存的農用地按地段、實際種植作物等因素進行農用地分等定級，作為征地補償的市場價值，進行定期公布，在統一征地時實行統一的補償標準。

第三，以失地農民現實需求為參照完善補償方式。根據失地農民對征地后生活方式的不同選擇，采取多樣化安置補償，特別注重確保失地農民的社會保障權。如貨幣補償可以采取分期或終身制，增加土地債券安置方式、入股分紅安置方式等。

（四）規范征補程序

在征補程序的合理化方面，首先要加強對征收目的的合法化審查，即是否符合公共利益。要建立專門的獨立于政府機構之外的審查機構，在征地之前對其目的進行專項審查。同時在征地公告中對征地目的的合法性進行專門說明從而保證公眾的知情權。

其次，要提高征地程序的公開性，保障失地農民的參與權。公開性要貫穿于集體土地征收程序的全過程，征地前

公開擬訂的各種集體土地征收實施方案，征地中公開用地

審查的過程和結果及征地的每一進程，征地后公開補償安

置的內容和結果。失地農民參與權的保障要真正使農民參與到征地過程中來，在"兩審批"程序中引入征地農民的介入程序，給予他們法律程序上的決定權及抗辯權。同時加強聽證會立法，將聽證會、征求意見等程序貫徹到征地審批、補償安置方案制定等的關鍵環節中，充分聽取被征地農民意見，且制定保障性機制確保及預防"聽取意見"不流于形式，確保聽證"過程"不演變成"過場"。可嘗試將聽證會及征求被征地農民意見等材料作為征地審批文件的必要組成部分。