摘要：近年來，越來越多的缺陷產品進入了市場，它們對消費者權益和公共安全造成了損害,由此引發的缺陷產品召回事件備受社會關注。并且，目前世界上許多國家都已建立健全了產品召回制度，而我國在此方面卻還沒有明確的立法,因此，產品召回制度在我國有其建立的必要性。我國應在立足國內實際的基礎上，借鑒國外的相關經驗，盡快制定出一部專門的《缺陷產品召回法》，從而建立起產品召回制度。

 

隨著現代科技的進步，產品種類越來越豐富，構造越來越復雜。同時，由于設計、生產失誤而形成的”缺陷產品”給消費者造成的損害也日漸增多。面對日益增多的缺陷產品損害事件，僅靠《產品質量法》和有關規定顯然是不夠的，因而制定一部專門的《缺陷產品召回法》非常有必要。筆者認為，在制定過程中，要準確地界定和規定召回制度中缺陷產品的概念及范圍、立法模式和立法主體、程序、主管部門、法律責任及免責事由、配套條件等。

 

一、準確界定產品召回制度中缺陷產品的概念及范圍

 

縱觀世界各國的立法與實踐，他們對缺陷產品的界定的確不盡相同。英國1987年的《消費者保護法》認為，”如果產品的安全性沒有達到人們通常有權期望的程度，那么產品就存在著缺陷。”美國的《統一產品責任法》認為：”如果并且只有在下列情形下，可以證明產品存在缺陷：（1）產品制造上存在不合理的不安全性；（2）產品設計上存在不合理的不安全性；（3）未給予適當警告或指示，致使產品存在不合理的不安全性；（4）產品不符合產品銷售者的明示擔保,致使產品存在不合理的不安全性。”[i]《歐洲共同體產品責任指令》將其規定為”產品未能給人們有權期待的安全程度”。

 

而我國《產品質量法》第46條規定：”本法所稱缺陷，是指產品存在危及人身、他人財產安全的不合理的危險；產品有保障人體健康和人身、財產安全的國家標準、行業標準的，是指不符合該標準。”《缺陷產品召回管理條例》（征求意見稿）第3條規定：”本條例所稱缺陷產品，是指因設計、生產、指示等原因在某一批次、型號或者類別中存在具有同一性的、危及或者造成人體健康和生命安全的不合理危險的產品。”

 

從以上概念可以看出，我國《產品質量法》對”缺陷產品”的認定采取了雙重標準，即是否存在”不合理危險”的一般標準和是否符合有關國家、行業標準的強制標準，而《缺陷產品召回管理條例》（意見稿）則認為存在不合理風險才是缺陷產品的基本含義。我個人贊同后者對”缺陷產品”的定義，因為按照前者的定義，同時采取兩種標準容易導致實際操作過程中不協調、不統一的情況發生，這就很難準確界定 “缺陷產品”了。此外，對于”不合理危險”的標準，我國立法機關應授權各行業產品質量監督管理部門依法制定出科學、規范的認定標準。[ii]

 

產品缺陷的種類較多,按照其產生的原因，大致可分為如下四類：一是設計缺陷，即由于產品設計上的原因，導致產品存在危及人身、財產安全的不合理危險，如兒童玩具上有銳角；二是制造缺陷，即由于產品加工、制作、裝配等制造上的原因，導致產品存在危及人身、財產安全的不合理危險，如食品在生產過程中滲入有毒物質；三是指示缺陷，即由于產品本身的特性而具有一定的合理危險性，但生產者未在產品、產品包裝或者產品說明書中加注必要的警示標志、警示說明或告知使用注意事項，導致產品產生危及人身、財產安全的不合理危險，如制造商對有副作用的藥品未作說明，則該藥的副作用屬于不合理的危險；四是發展缺陷，即由于產品投入流通時的科技水平有限的原因，導致產品存在尚不能發現的而后又被證明確實存在的不合理危險，如食品添加劑的使用由放任到控制的轉變。有學者則認為其中存在指示缺陷的產品不屬于產品缺陷召回制度的范圍，應當通過生產者和銷售者在電視、報紙和因特網上發布緊急公告等形式來對產品作出補充說明，而不需要對產品本身實施召回。[iii]筆者并不贊同這種觀點，因為指示缺陷也會形成不合理的風險，同樣會對消費者及公共安全構成危險，所以我認為存在指示缺陷的產品也應屬于被召回產品的范圍。

 

二、缺陷產品召回的立法模式和立法主體

 

首先，我國的缺陷產品召回立法應采用基本法和具體操作規范相結合的模式。由基本法對產品召回制度中的缺陷產品的概念及范圍、召回程序、主管部門和法律責任做出法律上的界定，以保證產品召回制度的法律權威性。此外，對于具體的操作規范，可以由國務院及相關負責缺陷產品召回的部門制定行政法規或規章。這樣就可以形成一個系統的缺陷產品召回法律體系，能夠保障產品召回制度更好地貫徹實施。

 

其次，全國人民代表大會常務委員會應該制定一部《中華人民共和國缺陷產品召回法》，由它對產品召回制度中的缺陷產品的概念及范圍、召回程序、主管機關和法律責任做出法律上的界定。這樣有利于消除缺陷產品對人們的生產、生活有可能帶來的不利影響，保護民事基本權利、維護公共安全；同時只有在立法中明確規定生產者對缺陷產品召回的義務，才能為行政法律和行政規章等下位法提供依據。[iv]

 

三、缺陷產品召回的程序

 

借鑒國外缺陷產品召回的程序，并在此基礎上結合我國的具體實際，筆者認為，我國的缺陷產品召回程序可以分為一般程序和簡易程序兩種。

 

一般程序：（一）企業將缺陷產品的相關信息予以報告。企業既可以根據自身的監控發現，也可以從其他渠道，例如從經銷商、進口商、修理商和消費者等渠道獲得缺陷產品的信息。在獲得關于缺陷產品的信息后，企業應及時向其主管機構報告。（二）主管部門對缺陷產品進行評估鑒定。主管部門在收到缺陷產品的報告后，應立即組織該方面的專家進行調查、檢驗和鑒定，確認進入市場的缺陷產品的數量，并確定該產品的缺陷等級。（三）企業制定召回計劃。一旦主管部門的評估工作最終認定產品存在可能引發嚴重危害的缺陷，企業應盡快著手制定召回計劃，立即停止該產品的生產、進口或銷售，并通知零售商從貨柜撤下該產品。[v]（四）企業實施召回。首先，企業應及時發布召回的詳細信息，并通過各種途徑，例如通過專門的發布會、電視新聞、網站、報刊雜志、設立專門的召回熱線等方式來實施。其次，企業應成立一個專門的協調小組，負責專門的協調組織工作，在緊急情況下可以采取必要的措施實施產品召回。（五）企業遞交召回報告，主管部門進行驗收。企業在采取了積極有效的召回措施后，可以向主管部門遞交產品召回報告。如果主管部門認為企業的召回措施已使缺陷產品的不合理危險降至最低或完全消除，便可以認定召回結束。隨后，主管部門應及時將產品的有關情況向社會公布，接受公眾的質詢。

 

簡易程序：該程序專為自愿且有能力迅速召回缺陷產品、及時消除不合理風險的企業而設計。如果某企業向主管部門報告了自身的缺陷產品，并在提交報告后30個工作日內與主管部門合作實施缺陷產品的召回，而召回的成果也令主管部門滿意，則主管部門就不必對其缺陷產品可能產生的不合理危險進行認定。[vi]

  

四、缺陷產品召回的主管部門

 

《缺陷產品召回管理條例》（意見稿）第6條規定:”國務院質量監督檢驗檢疫部門統一負責全國產品召回監督管理工作。省級產品質量監督部門和直屬出入境檢驗檢疫機構在本轄區內按照職責分工組織產品召回監督管理工作。國務院其他有關部門在各自職責范圍內，協同國務院產品質量監督部門開展缺陷產品召回的有關管理工作。”《缺陷汽車產品召回管理規定》第6條規定：”國家質量監督檢驗檢疫總局負責全國缺陷汽車召回的組織和管理工作。”

 

由此我們可以看出，國家質量監督檢驗檢疫總局是缺陷產品的執法監督主體，即由國家質量檢驗檢疫總局承擔著全國產品的質量監督檢驗檢疫工作及產品質量檢測工作。在具體的制度設計上，可以根據我國現行的各部門職能分工安排，借鑒美國的經驗，由國家質量監督檢驗檢疫總局來主管一般缺陷產品（指除涉及食品、藥品、保健品、化妝品、醫療器械、及機動車外的其它大部分產品）的召回。與此同時，由國家食品藥品監督管理局負責對食品、藥品、保健品、化妝品和醫療器械的質量安全管理。關于汽車管理，雖然在《汽車缺陷產品召回管理規定》中規定汽車由國家質量監督檢驗檢疫總局管理，但實際操作過程中卻是中國車檢中心、海關總署、公安部、國家工商管理局等多個部門都有權力對汽車進行管理，國家質監部門很難做到有效管理。要解決此問題可以在交通部下設公路交通安全管理局，負責對汽車、摩托車及相關設備、輪胎等產品的召回管理；國家環境保護總局負責可能對環境造成破壞或污染的產品，如殺蟲劑、鼠藥、油漆、粘合劑等的召回管理。[vii]也有學者對此專業化分工持反對意見，認為這種專業化分工不適合我國現在的國情，缺乏可行性，建議現在立法時暫不考慮專業化分工，仍以國家質量檢疫檢驗總局為核心，由其各職能機構分工配合，當遇有專業性強的問題時，國家質檢總局可向其專業性職能機構咨詢。[viii]筆者認為專業化分工更為妥當，可以權責分明，提高效率。

 

五、缺陷產品召回的法律責任及免責事由

 

任何制度都有其局限性，產品召回制度也不例外。因此就必須對產品召回制度輔之以法律制裁手段，否則產品召回制度就會流于形式。近年來各國都加大了對缺陷產品生產商的懲罰，例如美國就加大了對汽車制造商的懲罰，凡廠家隱瞞嚴重的質量缺陷以及相關事實真相，有關負責人將被重判15年徒刑，而廠家亦將付出多達1500萬美元的罰金。而日本國土交通省也加大了對生產商的懲罰力度，新修改的產品召回法把罰款上限提高到數千至1億日元，對直接責任人的罰金上限也將提高到100萬日元。[ix]而我國《缺陷汽車產品召回管理規定》規定:”對不建立缺陷產品管理制度，不主動提供缺陷資料的汽車制造商處以警告、通報處罰；對故意隱瞞缺陷、規避主管部門監督、造成損害再度發生的制造商處以1萬元以上3萬元以下罰款。”隨后，《缺陷產品召回管理條例》（意見稿）提高了對生產商及相關責任人的懲罰力度，”生產者故意隱瞞產品缺陷危害信息的而沒有構成違法的，將責令限期改正；逾期仍未改正的，將處以20萬元以下罰款。承擔缺陷檢驗工作的檢驗機構、專家偽造檢驗結論或者出具虛假證明的，對單位處5萬元以上20萬元以下罰款，對直接負責的主管人員和其他直接責任人員處1萬元以上5萬元以下罰款。構成犯罪的，將依法追究刑事責任。”該條例雖然也有所加大懲罰力度，但仍無法起到防范和懲戒的效果。據此，大部分學者認為我國應引入英美法系中的懲罰性賠償。懲罰性賠償，又稱示范性賠償或報復性賠償，是指由法庭所作出的賠償數額超出實際的損害數額的賠償，它具有補償被害人遭受的損失，遏制或懲罰不法行為等多重功能。[x]我認為確有必要，引進懲罰性賠償制度，有利于產品召回制度的順利實施，也可以促使企業自覺遵守產品召回制度的相關規定，從而更好地保護消費者的權益。

 

我國《產品質量法》第41條規定了免除生產者產品責任的三種情形：（1）未將產品投入流通的；（2）產品投入流通時，引起損害的缺陷尚不存在的；（3）將產品投入流通時的科學技術水平尚不能發現缺陷的存在的。但對于《產品質量法》規定的產品責任免責條款能否成為召回責任的免責條款問題，學界存有爭議。一部分學者持肯定意見，認為發展缺陷可以免責，因為生產者不應對自己能力以外的產品缺陷負責。而大部分學者持反對意見，認為發展缺陷不能免責，否則不利于產品召回制度目的的實現。例如有學者認為，”將發展缺陷作為生產者的免責事由對于消費者而言是不公正的，這可能使消費者因產品缺陷而造成的損害無法得到賠償，也可能導致生產者在開發研制高科技新產品時缺乏足夠的嚴謹而審慎的態度”。[xi]還有學者認為，”發展性缺陷是一種最為典型的系統性產品缺陷，產品召回制度存在的目的就是要消除系統性產品缺陷，其中不可能存在發展性缺陷”。[xii]我贊同發展缺陷不能免責的觀點。

 

六、構建產品召回制度的配套條件

 

為了更好地發揮產品召回制度的作用，筆者認為，還應改進以下兩個方面：（1）完善產品質量認證制度。產品質量認證，也稱為合格評定，國際標準化組織于1986年將這一術語定義為”由可以充分信任的第三方證實某一鑒定的產品或服務符合特定標準或其他技術規范的活動”。國家必須制定嚴格的質量認證標準，通過檢測機構對產品質量進行檢測，并根據檢測結果決定是否實施召回。同時為了防止經過檢測之后的產品仍然存在缺陷，還應對已經銷售到市場上的產品進行調查。而許多產品的質量問題沒有被檢測出來，不僅是因為缺乏嚴格的質量認證標準，還因為我國現有的檢測技術手段落后。事實上，質量認證標準的科學性、檢測水平的先進性、檢測和檢查機構的公正性、權威性決定著產品召回制度能否真正發揮作用。因此，有必要完善我國的產品質量認證制度。[xiii]（2）健全產品信息系統。產品信息系統的建設在產品召回制度中發揮著重要作用。有學者建議重點完善以下三個方面：產品信息收集系統；產品信息發布系統；產品物流信息系統。在此基礎上，還有學者建議建立社會監督和信息反饋制度：企業對產品進行主動召回的，應認真聽取消費者、經銷商、行政管理部門、新聞媒介的意見并及時改進；主管部門對產品進行強制召回的，應通過缺陷產品信息處理系統對召回效果進行評估，并提出處理意見。[xiv]

 

雖然目前我國關于缺陷產品召回的立法還處在起步階段，但相關部門一直在努力探索。2009年4月8日國務院法制辦公室公布了關于《缺陷產品召回管理條例（送審稿）》公開征求意見的通知，面向全社會公開征求意見。此前在2008年9月24日還曾專門就此條例進行了立法聽證會。該次公開征求意見表明關于缺陷產品的專門立法已經進入沖刺階段。《缺陷產品召回管理條例》的正式出臺指日可待，這意味著缺陷產品的召回管理將開始有一個統一的法規和標準，由單一得汽車產品擴展到所有的缺陷產品，由部門規章到法律、法規，這個跨越是標志性的。這無疑增強了我們建立健全產品召回制度的信心。

 

 


[i]漆多俊：《 經濟法學》，武漢大學出版社1998年版，第185-186頁。

[ii]王靖、馬淑芳：《論產品召回制度的借鑒及法律構建》，《學術界》2007年第6期。

[iii]吳冬暉：《建立我國缺陷產品召回制度之立法探討》，《武漢理工大學學報（社會科學版）》2002年第6期。

[iv]王利明：《關于完善我國缺陷產品召回制度的若干問題》，《法學家》2008年第2期。

[v]蔣辰昕：《試論缺陷產品召回制度》，《廣西政法管理干部學院學報》2004 年第1期。

[vi]齊萌：《中國缺陷產品召回制度的發展與構建》，《經濟體制改革》2009年第1期。

[vii]楊慧：《構建我國缺陷產品召回制度的思考》，《行政與法》2006年第11期。

[viii]何麗娟：《關于建立我國缺陷產品召回法律制度的思考》，《承德民族師專學報》2008年第3期。

[ix]馬淑芳：《構建我國缺陷產品召回制度之我見》，《江南大學學報(人文社會科學版)》2007年第3期。

[x]王利明：《懲罰性賠償研究》，《中國社會科學》2000年第4期。

[xi]楊慧：《構建我國缺陷產品召回制度的思考》，《行政與法》2006年第11期。

[xii]吳祥佑：《產品召回制度中發展缺陷抗辯存在與否辨析》，《現代財經》2008年第4期。

[xiii]王賀洋,曹繁有：《論我國產品召回制度的完善》，《行政與法》2005年第12期。

[xiv]李正華：《論缺陷產品召回的法制化監控》，《政治與法律》2003年第6期。