筆者在對(duì)所搜集的20份農(nóng)村土地承包合同樣本及近百起涉訴案件進(jìn)行研究分析后發(fā)現(xiàn)，農(nóng)村土地承包合同糾紛具有案情復(fù)雜、糾紛主體多、解決難度大、易形成群體性事件等特點(diǎn)，須從源頭予以治理。

產(chǎn)生原因

第一，土地政策多變和惠農(nóng)政策不斷加大是引發(fā)農(nóng)村土地承包合同糾紛產(chǎn)生的政策性原因。建國(guó)以來(lái)，我國(guó)土地政策一直處于一種多變的不穩(wěn)定狀態(tài)，土地的承包期限規(guī)定、城市化進(jìn)程中的土地所有權(quán)變更等都是后來(lái)引發(fā)矛盾的導(dǎo)火索。特別是近年來(lái)，國(guó)家不斷出臺(tái)惠農(nóng)政策，一些農(nóng)戶的土地效益成倍增加，致使其他村集體成員或者組織出現(xiàn)“紅眼病”，試圖終止合同、收回土地或者大幅提高承包費(fèi)，最終出現(xiàn)合同糾紛。

第二，農(nóng)村土地承包合同缺乏合理的承包費(fèi)增長(zhǎng)和分配機(jī)制成為糾紛產(chǎn)生的“技術(shù)性”原因。簽訂合同時(shí)缺乏長(zhǎng)遠(yuǎn)眼光，當(dāng)時(shí)承包費(fèi)用較為合理，但沒(méi)有約定隨著時(shí)間和經(jīng)濟(jì)政策的發(fā)展變化而調(diào)整承包費(fèi)數(shù)額，有的甚至明確約定承包費(fèi)不因政策的變化而調(diào)整。在經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展和國(guó)家惠農(nóng)政策不斷出臺(tái)的情況下，享受權(quán)益的少數(shù)承包戶與享受不到政策優(yōu)惠的村民之間易發(fā)生矛盾和對(duì)立，產(chǎn)生糾紛。

第三，基層政府和村級(jí)組織職能錯(cuò)位、缺位是糾紛產(chǎn)生的行政性原因。有些基層政府和村級(jí)組織行為不規(guī)范，對(duì)農(nóng)民自主經(jīng)營(yíng)權(quán)干預(yù)過(guò)多，有時(shí)甚至越權(quán)處理農(nóng)村的具體承包合同，違法行政侵害農(nóng)民的土地權(quán)益。個(gè)別村干部為謀私利，違法訂立農(nóng)村土地承包合同。

第四，合同雙方當(dāng)事人法律意識(shí)不強(qiáng)是糾紛產(chǎn)生的社會(huì)性原因。合同的非書(shū)面性、合同表述缺乏嚴(yán)謹(jǐn)性、承包主體間缺乏合同約束等原因易產(chǎn)生矛盾糾紛，法院難以調(diào)查清楚事實(shí)，處理難度大。

對(duì)策建議

農(nóng)村土地承包合同糾紛較為復(fù)雜，涉及法律、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、政策等諸多因素，從預(yù)防和妥善解決糾紛、維護(hù)農(nóng)村和諧穩(wěn)定的目的出發(fā)，提出如下對(duì)策和建議。

一是進(jìn)一步轉(zhuǎn)變執(zhí)政理念，提升基層黨委政府的法治意識(shí)，樹(shù)立不與民爭(zhēng)利、讓利于民的民本意識(shí)，發(fā)揮村民自治功能和自我監(jiān)督功能，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村的和諧有序發(fā)展。

二是規(guī)范合同的形式與內(nèi)容。建議有農(nóng)委等機(jī)構(gòu)出面，強(qiáng)化對(duì)農(nóng)村土地承包合同的指導(dǎo)和審查，同時(shí)出臺(tái)相應(yīng)指導(dǎo)意見(jiàn)，以“一本通”、“手冊(cè)”等形式印發(fā)合同樣本和指導(dǎo)性意見(jiàn)，諸如林地、魚(yú)塘應(yīng)確定不同的承包期限，限制或者杜絕長(zhǎng)期、超長(zhǎng)期合同出現(xiàn)。

三是細(xì)化承包和發(fā)包程序和內(nèi)容。以程序的公正公開(kāi)保證合同內(nèi)容的正義、公平，明確村、組對(duì)農(nóng)村土地承包合同承發(fā)包的權(quán)力界限，進(jìn)一步強(qiáng)化對(duì)村委會(huì)等基層組織的監(jiān)督，從源頭上防止村委會(huì)濫用權(quán)力，損害他人合法權(quán)益。

四是加強(qiáng)合同后期管理。對(duì)所有涉及農(nóng)村土地承包合同進(jìn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)一備案，可起到對(duì)合同的指導(dǎo)監(jiān)督作用。建議由農(nóng)委、民政、司法等部門(mén)通力合作，定期、不定期地對(duì)村規(guī)民約、村集體收益分配制度、涉及集體利益的農(nóng)村土地承包合同等進(jìn)行檢查、清理。

五是加大農(nóng)村土地承包合同糾紛的調(diào)解力度。農(nóng)村土地承包合同糾紛一般具有案情復(fù)雜、證據(jù)缺失、易形成群體性事件等特點(diǎn)，法院須加大對(duì)此類案件的調(diào)解力度，對(duì)形成的調(diào)解協(xié)議要做到規(guī)范化，便于雙方執(zhí)行，防止因協(xié)議簽訂的不合理、不合法引起新的矛盾。