信訪本是公民與國家權力之間的一種溝通行為，是現代憲政國家保障公民基本權利和自由的一種方式。但是，目前我國出現了大量的公民信訪現象和信訪工作機構不能及時化解矛盾的問題，上訪方式也由個人上訪發展到集體上訪、越級上訪、進京上訪，北京甚至出現了”上訪村”，而與此相對應的是各地政府也在北京設立了所謂的”駐京辦”專門截訪，為了攔截上訪者不惜一切代價！正是在上訪與截訪的不斷博弈中，信訪的惡性循環不斷激烈化，有些上訪者甚至付出了生命的代價。

上述的信訪現狀顯然可以用”走入困境”來形容，為擺脫這樣的困境，我們有必要來分析下信訪制度困境形成的原因：

一、制度內的原因：信訪制度本身的設計缺陷

(一)   功能定位不準確。

有學者將現行信訪制度的職能歸納為兩方面。一是政治參與，也就是公民通過信訪反映民情社意，對國家機關和工作人員提出批評、建議。二是權利救濟，將信訪作為正常司法救濟的補充。但由于信訪部門并不具有解決事項的實體權力，實際上無法完成權利救濟這一職能，有學者主張把公民權利救濟功能從信訪制度分離，以確定司法救濟的權威性[1]。如果排除信訪制度的救濟功能，那么收集民意是其主要功能，信訪機構則更多的是一種秘書型機構；而如果強調保留信訪制度的救濟功能，尊重與實現民意是其存在的根本目的，那么信訪機構就成為要解決實際問題的職能型機構。而且在現實生活中，人們通過表達民意來解決問題、獲得救濟才是信訪終極目標。如果在信訪中合法權利不能獲得救濟，正當要求不能得到滿足，那么信訪就失去了其存在的現實意義。因此，明確我國信訪制度的政治參與功能和權利救濟功能是信訪改革的應然方向。

(二)   機構設置龐雜，缺乏系統性

現行的信訪機構龐雜繁多，歸口不一。從中央到地方，各級黨委、人大、政府、法院和檢察院及相關職能部門都設有信訪機構。從憲政的角度分析，造成這種現象的原因在于：信訪是公民行使其基本權利的方式之一，各國家機關均有職責予以保障，但同樣依據憲法和法律，各國家機關職責范圍不同且互不隸屬，因此信訪機構設置必然分散且協調能力不足。通過信訪形式，對國家機關及國家工作人員提出批評、建議、申訴、控告和檢舉，是憲法賦予公民的基本權利。任何國家機關都有義務予以尊重和保障。因此，各國家機關設立信訪機構，負責受理公民對本機關工作的批評、建議、申訴、控告和檢舉，具有合法性和必要性[2]。有學者基于此，提出構建大信訪格局的建議，認為應當建立一個集中處理各類信訪事項的信訪機構，從而改變目前這種機構臃腫、職權分散、效率低下的局面。但是這種一攬子包辦的改革方案本身也違反了憲政體制的劃分和國家權力的分工，同樣也會造成效率低下，執行力弱化。

(三)  信訪制度在程序上存在重大缺失。

體現在以下幾點：一是立案具有隨意性和偶然性。理論上來說，信訪機構，對每一件來信來訪事項，都應做到事事有著落、件件有回音。但實踐中由于制度未對立案條件做出剛性規定，在大量的信訪事項遠遠超出了信訪機構承載能力的情況下，只能選擇少量事項立案查處，而這個選擇主要依靠領導批示。只有那些線索清楚、影響較大的信訪事項才可能立案，偶然性和運氣占了很大成分。運氣好者，得到領導的批示信訪問題就能迎刃而解；運氣差者耗費幾年甚至十幾年的時間信訪件只是在各個部門間不斷”旅行”[3]。

二是辦理信訪案件的時限不明確。英國有句古老的法律諺語：”遲到的正義就是非正義”，強調的就是及時公正處理案件對當事人的重要意義。目前各信訪機構處理信訪事項并沒有統一嚴格的時限要求。以行政信訪為例：《信訪條例》雖然規定了行政機關對于交辦的信訪案件的處理時限（60天，遇特殊情況經本級行政機關負責人批準可延長30天），但事實上這個時限經常被打破。甚至當事人的信訪件在信訪機構就會停留很長時間才被移交至有權處理的單位，因此有些信訪人寄出去的信件如石沉大海也是可以理解的。

三是缺乏科學的信訪終結機制?！缎旁L條例》雖然規定：”信訪人對復核意見不服，仍然以同一事實和理由提出投訴請求的，各級人民政府信訪機構和其他行政機關不再受理。”但實踐中終結機制的法律地位尚不夠明確，終結措施、手段不具備可操作性，終結標準不明確。當事人極易就同一事實和理由反復不停的找各級機關尋求解決，這也是纏訪、重復信訪數量居高不下的重要原因。

(四)    信訪制度被過分政治化

過分強調其政治作用是我國對待信訪的基本特點，即使制定了《信訪條例》，信訪在實踐中仍然被不適當地政治化。信訪由最初的以聽取人民意見和建議為主，發展到監督權力、救濟權利，在目前又新增了維護社會穩定的重要功能。信訪的功能不斷擴大，特別是其政治功能的擴大，已經遠遠超出了其本身的承受能力。

長期以來，信訪制度在民主權利與安定秩序之間存在著某種微妙的張力。一方面，國家一直強調要打破官僚主義的阻礙，不能對正常的上訪群眾搞攔、堵、卡、截，而是要保證信訪渠道的暢通，充分保障群眾的民主權利；另一方面，國家又一再要求把各種問題解決在基層，要盡量減少越級上訪、集體上訪和重復上訪。許多省市縣都把減少各種類型的上訪數量作為衡量官員”保一方平安”的一個政績指標，甚至為考核官員”一票否決”的內容[4]。同時由于進京上訪的人不斷增加，影響到了首都的政治穩定和社會秩序，所以中央建立了”各級信訪工作領導責任制和責任追究制”，強化各級領導的責任，要求各級黨委、政府”一把手”負總責，分管領導負主要責任，直管領導負直接責任，對社會穩定和正常工作秩序造成嚴重影響的，追究相關領導的責任。這樣就迫使地方黨政想盡一切辦法壓制民眾進京上訪，北京安元鼎保安公司私設”黑監獄”關押、拘禁上訪群眾就是很好的例證。

二、 制度外的原因

(一)     地方公共權力的高度一體化

我們知道，從權力的層級和角度,我國的國家公共權力劃分為中央公共權力、地方公共權力。鄉鎮公共權力作為最基層的公共權力，接觸的是最廣泛的社會成員，因此產生的社會關系也是最直接、最瑣碎的，它與公民的權益最休戚相關。但是在整個政府體系中，它又處于政府機構的最末梢，是政治體制改革的盲區，再加上鄉鎮一級的各個權力主體處于”熟人社會”之中，權力關系和人際關系、血緣關系交織在一起。這種盤根錯節的復雜關系，就極易導致法律意義上的權力主體間的上下級之間、機構之間的相互牽制和制約機制被弱化，甚至形同虛設。就如北大教授陳瑞華所說，中國的公共權力在中央一級還有一定的制約機制，一旦到了地方，公權力越是呈現高度的一體化格局[5]。這種公共權力的高度一體化格局，導致在基層社會因為基層干部的政策不當而產生大量的矛盾和沖突，同時，這些矛盾和沖突也無法在基層訴諸權力機關加以化解。這樣，公民為了捍衛自己的權益，就被迫通過信訪方式尋求上級公共權力機關的關注和解決。在現實中，我國公民信訪事務的絕大多數都與基層公民的利益受到地方社會公共權力的侵害有關。所以，地方公共權力高度一體化是信訪問題生成的體制性原因，具有根本性[6]。

（二）利益表達機制的匱乏

利益表達和利益博弈是維系和諧社會利益均衡格局的兩大制度性基石，充分、有效的利益表達則是進行利益博弈的前提條件。古人說：”防民之口，甚于防川，川壅而潰，傷人必多，民亦如之?！比绻褚獾貌坏叫梗粩喾e聚起來，必定會像江河決堤，各種利益沖突和矛盾會肆意的襲來。而從我國目前的利益表達現狀來看，我們還沒有建立起一個完善的利益表達機制，尤其是弱勢群體與政府之間的對話平臺缺失。許多上訪者也表示，如果有其他渠道能讓上級領導聽到他們的聲音，他們也不會走上艱辛的上訪之路。

首先，我國的人民代表大會制度存在一定弊端，最突出的一點體現在人民代表的代表性上。代表的范圍不夠廣泛，同時各個階層的代表分布不夠平衡，弱勢群體代表較少，而且我國的人民代表并非專職化代表，這樣就導致人民代表與選民之間的聯系并不緊密，我國的人民代表大會溝通通道沒有能夠切實履行其所擔負的”主動脈”的信息傳送職責。因此大量政治信息被迫涌入信訪通道。

其次，由于大部分上訪者文化水平不高，對于先進的網絡媒體平臺不甚了解，因而對這種利益表達方式不大采用。而且，由于大眾媒體的產業化和商業化，其受經濟利益驅動，并不能真正意義上幫助所有社會弱勢群體，導致弱勢群體的話語權邊緣化。而且，一些主流媒體還受到黨和政府的直接掌控和經濟扶植，更進一步限制了弱勢群體的利益表達渠道。

所以，我們應當建立健全各種符合民意的利益表達機制，讓民意從各個渠道宣泄出去，而不至于堵塞在信訪這一條通道上。

（三）行政救濟制度的不完善

無可諱言，自行政訴訟法和行政復議法相繼頒布以來，我國的行政救濟一直面臨著某種困境。這種困境主要表現在：收案數嚴重不足，撤訴率高得出奇，且相當一部分是非正常撤訴。此外，行政救濟還有立案難、審理難、敗訴高、執行難等種種問題。與行政訴訟救濟和行政復議救濟的緩慢推進構成鮮明反差的是，信訪浪潮始終居高不下。

面對這樣的局面，我們不得不承認信訪制度的確有著行政訴訟和行政復議所不及的優勢。一是信訪救濟的經濟成本較低。政府受理信訪案件不僅不收費，而且還會給上訪者一定的路費補貼。而行政訴訟的成本較高，不考慮司法腐敗所增加的額外成本外，如果當事人要提起訴訟，則必須根據自己希望賠償的數額預先支付訴訟費用，如果再加上律師費，那將是一個不菲的數目。二是在目前司法不獨立、司法腐敗嚴重的背景下，信訪救濟更有利于沖破地方關系網，增強裁定的相對獨立性。三是信訪救濟的局限性小，門檻低，受案范圍廣，救濟力度強。

[1]于建嶸.中國信訪制度批判[J].中國改革, 2005, (2).

[2]易虹 萬紹文.憲政視野下的信訪制度及其改革[J].甘肅社會科學,2007(6).

[3]楊團團.我國信訪制度改革路徑探析[D].中國政法大學,2009.

[4]應星.作為特殊行政救濟的信訪救濟[J].法學研究，2004(3).

[5]郭國松.審視信訪[J].中國選舉與治理網,2003:11-13.

[6]別紅暄.憲政視閾下當前我國信訪困境研究[J].唯實,2009(7).