一、政府信息公開行政案件司法審查的指導思想

　　《條例》的頒布實施，是我國一項重大的社會管理創新舉措，在促進行政公開法制建設、推動民主政治進程的同時，也對法院受理政府信息公開案件，進行司法審查帶來了重大影響。從立法方面看，《條例》明確規定保障公民、法人和其他組織依法獲取政府信息，對認為行政機關在政府信息公開工作中的具體行政行為侵犯其合法權益的，可依法申請行政復議或提起行政訴訟。社會公眾普遍認為此舉將知情權納入了救濟范圍，這一看法值得商榷。知情權以知的權利為基礎，屬于不以任何要素為限的一般性和普適性的信息獲取， 但《條例》中政府信息的實質獲取應以自身生產、生活、科研等特殊需要為限制性前提。從執法現狀看，行政機關及其工作人員較為普遍地對信息公開持抵觸情緒，很多人甚至沒有信息公開的意識；機關內部的信息公開機構不健全，有的還尚未建立；相應的配套制度也不完備，正在摸索過程中。從司法實踐看，由于《條例》的一些規定過于抽象、彈性較大，且政府信息公開工作中新情況、新問題層出不窮，如何正確理解和適用《條例》，成為行政審判面對的重大司法難題之一。司法救濟作為公民權利保護的最后一道屏障，應當更為能動地發揮其應有的功能和作用，在當前情況下，需要堅持積極、穩妥的指導思想，妥善處理好以下幾方面的關系：

　　（一）處理好必要性和可行性的關系，準確把握“三需要”的審查標準

　　現階段，政府信息公開呈現局部矛盾對抗性強的特點，主要表現為兩個方面：一是申請人與被申請人之間存在明顯的利益對抗。在現代社會，信息逐漸成為人們賴以生存和發展的重要資源，在社會生活中發揮著巨大作用，公民渴望得到更多的信息指導自己的生活，故而也要求信息資源的重要掌握者--政府及時全面地公開信息。同時大部分案件的當事人申請公開政府信息，都具有滿足知情權之外的間接目的，為提起其他訴訟尋求相關證據，或是借政府信息公開訴訟向行政機關施加一定的壓力，促使行政機關解決當事人的實體權益問題。行政機關本就不愿公開相關信息，如此一來更易產生抵觸情緒，從而設置信息壁壘，阻止申請人獲取相關政府信息。二是政府信息公開制度與現行的行政管理體制之間存在一定程度的對抗。這種對抗性表現為兩個方面，第一個方面是理念的對抗。現行的行政管理理念是為民做主理念、效率優先理念、結果評價理念。在這種理念支配下的行政管理體制基本屬于管理型政府模式，與政府信息公開制度所倡導的服務型政府模式不同。他不注重公眾參與，不注重過程公開，也不注重信息資源的分享。第二個方面是制度的對抗。《條例》確立了“以公開為原則、以不公開為例外”的政府信息公開制度，要求提高政府工作的透明度，明確規定了各級政府及其部門應當主動公開的政府信息范圍，并設置了最長不得超過30個工作日的依申請公開政府信息的期限。但是我國傳統行政管理長期處于一個封閉運行的狀態，事關民生的重大決策從動議到過程再到結果不公開的情況比較普遍，信息管理嚴重缺失。外加受到保密制度和檔案制度不規范的影響，很多信息目前仍屬不能公開的范圍。清理工作任務繁重，政策性強且技術難度大，與信息公開制度相配套的體制、機制建設尚有一個逐步完善、自律和自我適應的過程。

　　上述兩方面的矛盾實則為現階段政府信息公開必要性和可行性的關系問題，法院在司法審查過程中應注意平衡兩方利益，既保障當事人申請信息公開的特殊需要，同時又考慮到行政機關現有行政管理狀況。具體來說，體現在對“三需要”的審查標準上：一方面是否符合“三需要”是行政訴訟實體審理所要解決的問題，而非確定原告資格的條件。另一方面法院審查應做到寬嚴相濟，行政機關以“三需要”作為不公開抗辯事由的，必須說明理由充分；原告證明申請符合“三需要”的，只需作出合理說明。

　　（二）處理好成本和收益的關系，營造高效和諧的良好氛圍

　　首先，對于應當主動公開和當事人有權獲知且能夠公開的政府信息，法院支持并監督行政機關依法公開，保障當事人獲取信息的權利。與信息公開較為成熟的一些西方國家相比，我國進入行政訴訟的政府信息類型略顯龐雜，從行政行為的具體結果到行政行為的過程信息，從歷史遺留問題到環境保護，從公司檔案到高考試卷。其中一個根本原因在于，我國的政府信息公開尚處于初級階段，很多應屬主動公開范圍的政府信息卻被束之高閣，不得已才進入司法審查范圍。這不僅給相對人增添了訴訟成本，還對法院的工作量和法官的綜合素質提出了更高要求，更使得行政機關在處理大量行政公務的同時疲于應對眾多且繁雜的信息公開申請。依此而言，政府部門的積極、主動作為，特別是在政府信息主動公開方面的嘗試和努力，將應當主動公開的和當事人有權獲知且能夠公開的政府信息，以適當方式主動公開，或許比被動地接受大量信息公開申請、等待司法訴訟的推動要來得更為及時徹底、更為高效便民。

　　其次，法院應鼓勵行政機關以盡可能便捷、便宜的方式公開政府信息。在政府信息公開過程中，無論是申請一方的當事人，還是公開一方的行政機關，均需減少成本，追求收益的最大化，這也符合建設節約型社會的要求。我們來看一則案例：原告黃某訴被告某國土資源廳政府信息公開一案，原告要求被告公開三份批準文件及相應的“一書四方案”，被告收到《申請表》后，通過郵寄方式向原告公開了三份批準文件，并通知原告所在地的J市國土資源局向原告公開其制作的征地報批材料中的“一書四方案”。本案中原告申請公開的“一書四方案”是指《土地管理法實施條例》中規定的“建設用地項目呈報說明書、農用地轉用方案、補充耕地方案、征用土地方案、供地方案”，材料眾多，某國土資源廳按照就近、便利的原則通知J市國土資源局向原告公開，并無不當，且這種做法值得提倡。但某國土資源廳應將此舉告知當事人，并對J市國土資源局公開信息的真實性、完整性承擔法律責任。

　　（三）處理好公正司法和能動司法的關系，推動政府信息公開制度日趨完善

　　行政審判是依法行政的監督機制、評價機制和促進機制。法院行政審判在堅持公正司法，切實維護人民群眾合法權益的前提下，應充分發揮行政審判的獨特優勢，堅持能動司法，進一步拓展行政審判職能，對行政審判中發現的問題，通過發送司法建議、向政府發送專項報告、與行政機關舉行培訓座談等多種形式促進和支持行政機關依法行政。同時還應積極探索服務行政法治建設的新機制、新舉措，推動政府信息公開制度的日益完善，推動陽光政府、法治政府、服務型政府的構建。受我國傳統行政訴訟“重權力監督、輕權利救濟”目標定位和價值取向的影響，我國采取嚴格的合法性審查作為行政訴訟的審理對象，旨在通過對行政權的監督來保障個體合法權益。但在政府信息公開訴訟中，優先保障實質性權利的實現，或者說將權利救濟和權力監督放到同等重要的位置，可能更有利于糾紛的實質性解決。如當事人申請行政機關公開某項政府信息，行政機關未予公開，當事人訴至法院，在訴訟期間，行政機關向當事人公開了此項信息，當事人申請撤訴，法院應予準許。但若當事人不愿意申請撤訴，法院不能一味做協調工作，或是對當事人施加壓力促成撤訴，不然行政機關的政府信息公開很可能演變成依法院責令公開。

　　二、政府信息公開行政案件司法審查的基本原則

　　（一）對政府信息公開行政行為的合法性審查原則

　　《行政訴訟法》第五條規定：“人民法院審理行政案件，對具體行政行為是否合法進行審查。”這是行政訴訟制度中最重要的一條紅線和脈絡，也是《行政訴訟法》的重要原則和基本指導思想。從審查的范圍和廣度上看，依照合法性審查原則，法院只能審查行政機關的具體行政行為而不包括與之對應的抽象行政行為；從審查的深度或程度上看，只審查具體行政行為合法與否的問題，而不審查合理與否的問題。在政府信息公開案件中，應圍繞被訴政府信息公開行政行為所依據的事實、適用的法律進行全面的合法性審查。這里需注意的是，政府信息公開行政訴訟的標的是行政機關公開或者不公開政府信息這一具體行政行為的合法性，至于信息本身的合法性并不是法院要審查的內容。同時還應注意與其他司法審查事項相區別：一是與政府信息所涉及行政行為的合法性審查相區別，例如不能因為政府信息所涉行政行為不屬于行政訴訟受案范圍，就對政府信息公開訴訟不予受理；二是與對信息公開申請是否符合法定條件的審查相區別，申請人的申請是否符合法定條件，與其是否具有原告主體資格無必然聯系；三是與相關政府信息是否應當公開的審查相區別，政府信息是否應予公開僅是案件事實審查的一部分內容，與被訴政府信息公開行政行為的合法性并無必然聯系。

　　（二）對相關政府信息的準確性審查原則

　　信息公開的價值在于增加行政的透明度,保障公眾的知情權和參與權。及時、準確地公開政府信息是實現這一價值的基本條件，也是打造誠信政府的基本要求。實踐中，一些行政機關傾向于隱匿對其不利的政府信息，選擇性地公開部分信息，甚至提供一些虛假的政府信息，因此行政機關是否準確提供政府信息，同樣應當是事實審查的重點內容。真實、完整當是準確的應有之義，在司法審查中應當注意以下幾點：一是《條例》中的“準確”不是指行政機關制作或者獲取的信息必須與客觀事實相一致，而是指行政機關應當舉證證明其提供給申請人的信息與其制作或者獲取的信息相吻合。至于其掌握的信息與客觀事實是否吻合，不是政府信息公開訴訟所要解決的問題。二是行政機關發布政府信息涉及其他行政機關的，其是否已按照《條例》第七條的規定與有關行政機關進行了溝通、確認，從而保證行政機關發布的政府信息準確一致。

　　（三）對政府信息不公開理由的單方審查原則

　　行政訴訟中的事實審查，應當以公開審查為原則。《關于行政訴訟證據若干問題的規定》要求證據應當在法庭上出示，并經庭審質證。涉及國家秘密、商業秘密和個人隱私或者法律規定的其他應當保密的證據，不得在開庭時公開質證。但政府信息公開行政案件具有一定的特殊性，公開行為不僅關系到原告的知情權益，同時也可能關系到國家利益、公共利益和他人合法權益。因此在特定情況下，必須對知情權進行一定程度的限制，規定豁免公開的信息范圍。《條例》規定，行政機關不得公開涉及國家秘密、商業秘密和個人隱私的政府信息，也不得公開那些公開后可能危及國家安全、公共安全、經濟安全和社會穩定的政府信息。但現實中，有些行政機關常濫用這種限制，借此為由達到不公開信息的目的。我國現行法律法規沒有規定設立獨立的專業認定機構，因此在訴訟中法院需對被告拒絕公開的理由進行審查。然而由于信息本身的特殊性，如果在確定是否可以公開前在法庭上出示和公開質證，就可能使不能公開的信息事實上得以公開，使訴訟的進行失去了實際意義。為此，原則上應當采用有別于一般行政訴訟的單方審查方式，由法院對被告不予公開的事實依據和法律依據進行審查，使此類信息在定性之前不為申請公開者所知悉。這種審查程序在目前立法上并未具體規定，僅在最高人民法院《關于審理政府信息公開行政案件若干問題的規定》第六條中規定了“人民法院審理政府信息公開行政案件，應當視情采取適當的審理方式，以避免泄露涉及國家秘密、商業秘密、個人隱私或者法律規定的其他應當保密的政府信息”，因此這一審查方式還有待在審判實踐中進一步探索完善。

　　（四）對裁量公開中利益權衡的適當性審查原則

　　《條例》第八條規定，行政機關公開政府信息，不得危及國家安全、公共安全、經濟安全和社會穩定。第十四條第四款規定，行政機關認為不公開可能對公共利益造成重大影響的涉及商業秘密、個人隱私的政府信息，可以予以公開。前者體現的是公眾獲取政府信息權益與公共利益之間的權衡，后者體現的是商業秘密和個人隱私等私人利益與公共利益之間的權衡。行政機關在利益權衡方面擁有自由裁量權，司法審查作為一種外部監督形式，在權力分工的背景下，必然要體現自我克制和對行政權的適當尊重。但這并不能夠成為行政自由裁量權排除司法控制的理由。正如美國大法官威廉·道格拉斯認為“自由裁量權沒有任何實際限制的現代政府的力量將變成一頭怪物。絕對的裁量就像腐敗一樣，標志著自由終結的開始。” 我國《行政訴訟法》盡管規定了合法性審查原則，但并非排除人民法院對行政機關對于事實問題的認定進行司法審查。 最高人民法院趙大光庭長在談到行政糾紛的實質性解決時，也提出開展行政審判工作要定位于行政糾紛的實質性解決，不僅要解決合法性問題，而且要關注和解決合理性問題。因此法院在審理政府信息公開行政案件時，既可以審查行政自由裁量權的行使，也可以對行政機關利益權衡的適當性進行審查。總而言之，司法審查應當準確把握立法的目的，既要防止行政機關以保護商業秘密、個人隱私，或是危及公共利益為由，不公開政府信息；又要防止行政機關以保護公共利益為由，公開個人信息，損害隱私權益、經濟利益或者競爭優勢。