[案情]

原告康貽俊，男，1938年10月18日生，漢族，農(nóng)民，如東縣人，住如東縣袁莊鎮(zhèn)戴莊村七組。

被告如東縣袁莊鎮(zhèn)人民政府，所在地如東縣袁莊鎮(zhèn)。

法定代表人江華，鎮(zhèn)長。

原告康貽俊于2005年1月31日向被告如東縣袁莊鎮(zhèn)人民政府提出要求依法公示2002、2003、2004年的水費決算方案的申請，被告對原告的申請未作答復。

原告康貽俊訴稱，原告系被告所屬戴莊村村民，被告作為一級人民政府暗箱操作，拒不按上級文件規(guī)定公示經(jīng)審核的水費決算方案，嚴重剝奪了原告及其他村民的知情權(quán)。近年來，原告多次上訪有關(guān)部門，督促被告公示經(jīng)審核的水費決算方案，但未果。2005年1月30日，原告依法向被告提出要求公示水費決算方案的申請，但被告并未依法公示。請求法院判決責令被告實施公示2002、2003、2004年水費決算方案的具體行政行為。

被告如東縣袁莊鎮(zhèn)人民政府辯稱：康貽俊沒有行政訴訟原告的主體資格。水費方案的公示，不屬于法律規(guī)定的行政訴訟范圍，水費方案的公示也不直接涉及原告的實體權(quán)利，原告至2001年以來未交納過水費。原告要求公示2002、2003年水費也超過兩年的訴訟時效，被告沒有公示水費方案的法定義務(wù)，管理和收取水費是各鎮(zhèn)農(nóng)機管理服務(wù)站的職責，不是被告的法定職責。原告所訴不是事實，歷年來，袁莊鎮(zhèn)農(nóng)機管理服務(wù)站每年都將經(jīng)過嚴格審批的水費方案在各灌區(qū)進行公示，按規(guī)定收取和使用。請求法院駁回原告的訴訟請求。

一審法院根據(jù)有效證據(jù)及當事人質(zhì)證意見，認定以下事實，原告康貽俊為被告袁莊鎮(zhèn)人民政府所屬戴莊村村民，原為在該鎮(zhèn)15車口西灌區(qū)放水員，因與該車口電工徐某某發(fā)生矛盾，原告停止了放水員的工作，并因勞動報酬發(fā)生糾紛，原告以信訪的形式申請被告調(diào)查處理，被告即指派袁莊鎮(zhèn)法律服務(wù)所進行調(diào)處，袁莊鎮(zhèn)法律服務(wù)所在調(diào)查糾紛事實后，拿出給付原告放水工資的意見，原告認為工資太少而拒絕領(lǐng)取工資，調(diào)解意見未能落實。2002年6月8日，如東縣人民政府辦公室對各鎮(zhèn)人民政府下發(fā)東政辦發(fā)（2002）第78號文件，該文件在關(guān)于加強農(nóng)村機電排灌管理的意見中第3條第三項里規(guī)定：“經(jīng)縣審核同意的水費方案，各鎮(zhèn)必須在各灌區(qū)公示。”2002、2003、2004年原告所在的袁莊鎮(zhèn)15車口的農(nóng)灌水費標準在村務(wù)公開欄中進行了公示。

[審判]

一審法院認為，原告康貽俊為被告如東縣袁莊鎮(zhèn)人民政府所屬村的村民，其為交納農(nóng)灌水費的義務(wù)主體，是否公示水費，影響原告對水費管理使用的知情權(quán)，被告認為水費方案是否公示不侵犯原告實體權(quán)利的理由不能成立，康貽俊具有本案行政訴訟的原告主體資格。如東縣人民政府辦公室向被告下發(fā)的東政辦發(fā)（2002）第78號文件，縣政府辦公室是縣級人民政府的辦公機構(gòu)，其下發(fā)的文件系縣級人民政府作出的規(guī)范性文件。該文件對被告具有拘束力，該文件在第3條第三項中規(guī)定：“經(jīng)縣審核的水費方案，各鎮(zhèn)必須在各灌區(qū)公示。”因此，公示水費是被告的法定義務(wù)，因此，如東縣袁莊鎮(zhèn)人民政府是本案適格的被告。袁莊鎮(zhèn)農(nóng)機管理服務(wù)站是被告下設(shè)的獨立的事業(yè)法人，具體負責轄區(qū)內(nèi)農(nóng)灌水費的收取、使用和管理工作，于2002、2003、2004年在原告所在的村村務(wù)公開欄中公布了15車口的水費標準，被告已履行了公示農(nóng)灌水費的法定職責。原告所訴與事實不符，其要求被告履行公示2002、2003、2004水費決算方案法定職責的主張，本院不予支持。因此，根據(jù)《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第五十六條第（一）項的規(guī)定，判決駁回原告康貽俊要求被告如東縣袁莊鎮(zhèn)人民政府公示2002、2003、2004年水費決算方案的訴訟請求。

[評析]

該案在訴訟程序和實體處理方面有下列問題值得探討。

一、康貽俊的原告主體資格是否適格，人民法院能否作為行政案件受理。

根據(jù)《中華人民共和國行政訴訟法》第二條的規(guī)定“公民、法人或其他組織認為行政機關(guān)和行政機關(guān)工作人員的具體行政認為侵犯其合法權(quán)益，有權(quán)依本法向人民法院提起行政訴訟”。具體行政行為包括作為和不作為。侵犯合法權(quán)益，一般的案件是侵犯人身權(quán)和財產(chǎn)權(quán)，公民訴政府不作為，認為侵犯知情權(quán)的案件，在司法實踐中并不多見，因此，該案在實踐中就存在兩種不同的觀點。一種觀點認為，該案康貽俊不具有原告主體資格，原告的實體權(quán)益沒有受到侵害，人民法院不應(yīng)受理，已受理的，人民法院應(yīng)裁定駁回起訴。其理由：知情權(quán)并不是公民的人身權(quán)，也不是公民的財產(chǎn)權(quán)，在現(xiàn)行的民法理論中找不到對公民知情權(quán)的保護。因此，康貽俊要求保護知情權(quán)，不符合《中華人民共和國行政訴訟法》第二條的規(guī)定，人民法院應(yīng)裁定駁回起訴。另一種觀點認為，知情權(quán)是公民的人身權(quán)利，康貽俊具有原告主體資格，人民法院應(yīng)當受理。其理由：知情權(quán)系公民的人身權(quán)利，現(xiàn)行行政法理論要求行政管理應(yīng)當以人為本，充分保護行政管理相對人的合法權(quán)益，應(yīng)當逐步擴大人民法院行政案件受案范圍，加強司法權(quán)對行政權(quán)的監(jiān)督，知情權(quán)案件的受理符合這一趨勢的要求，該案應(yīng)當受理，筆者也是同意這一觀點。

二、如東縣袁莊鎮(zhèn)人民政府是否是適格的被告。

一種觀點認為，應(yīng)列如東縣袁莊鎮(zhèn)農(nóng)機管理服務(wù)站為被告。持這種觀點的人認為，袁莊鎮(zhèn)農(nóng)機管理服務(wù)站是農(nóng)村灌溉水費的收取、支出、管理的主體，是獨立的事業(yè)法人，系法律、法規(guī)授權(quán)的組織，應(yīng)當列如東縣袁莊鎮(zhèn)農(nóng)機管理服務(wù)站為被告。還有一種觀點認為，列如東縣袁莊鎮(zhèn)人民政府為被告。其理由：袁莊鎮(zhèn)農(nóng)機管理服務(wù)站是事業(yè)法人，沒有行政管理職權(quán)，其上級機關(guān)的鎮(zhèn)人民政府才是適格的被告。本案中，原告康貽俊向袁莊鎮(zhèn)人民政府申請要求公示2002、2003、2004年水費決算方案，原告起訴要求袁莊鎮(zhèn)人民政府履行公示水費的法定職責，因此，應(yīng)列袁莊鎮(zhèn)人民政府為被告，筆者也是同意這一觀點。

三、公示水費方案是否是鎮(zhèn)人民政府的法定職責。

一種觀點認為，公示水費不是鎮(zhèn)人民政府的法定職責。其理由：水費的收取、支出是平等主體之間的買賣行為，村民交納水費，農(nóng)機管理服務(wù)站提供農(nóng)灌水服務(wù)，這是一種買賣合同，不是鎮(zhèn)政府的法定職責。還有一種觀點認為，是鎮(zhèn)人民政府的法定職責。其理由：上一級人民政府規(guī)定下一級人民政府應(yīng)履行的職責是法定職責。該案中，如東縣人民政府的東政辦發(fā)（2002）78號文件規(guī)定“經(jīng)縣審核同意的水費方案，各鎮(zhèn)必須在各灌區(qū)公示”。因此，水費方案是如東縣人民政府規(guī)定袁莊鎮(zhèn)人民政府的法定職責，筆者也是同意這一觀點。