[案情]

 

原告：劉某。被告：阜寧縣公安局。

 

原告劉某系阜寧縣城市管理局環(huán)衛(wèi)所的職工。2010年3月28日，原告劉某與同單位的其他人以要求解決編制、工資等問題為由，至北京天安門地區(qū)上訪，縣駐京辦在得到北京市天安門公安分局通知后將他們接到阜寧，并進入縣法制教育學習班進行了法制學習。2010年4月9日，原告劉某等人再次至北京上訪，在中南海地區(qū)上訪時被北京市西城公安分局府右街派出所送至馬家樓接濟分流中心，劉某等人被予以訓誡。2010年4月20日，原告等人又一次至北京天安門地區(qū)進行上訪。2010年4月22日，被告以原告到天安門地區(qū)非法上訪，其行為已構(gòu)成擾亂公共場所秩序為由，作出阜公（治）行決字（2010）第283號公安行政處罰決定書，決定對原告行政拘留10日。原告不服，于2010年5月6日向鹽城市公安局申請行政復議，鹽城市公安局于2010年6月4日作出鹽公復決字（2010）8號行政復議決定書，維持阜寧縣公安局作出的對原告行政拘留10日的決定。2010年6月21日，原告向阜寧縣人民法院提起行政訴訟，要求撤銷被告對其作出的阜公（治）行決字（2010）第283號公安行政處罰決定，賠償其在拘留期間的損失。

 

原告劉某訴稱，被告以擾亂機關(guān)、團體、企業(yè)、事業(yè)單位秩序，致使工作、生產(chǎn)、營業(yè)、醫(yī)療、教學、科研不能正常進行，尚未造成嚴重損失為由，于2010年4月22日以阜公（治）行決字（2010）第283號公安行政處罰決定書，對我作出行政拘留10日的行政處罰，我向鹽城市公安局申請行政復議，鹽城市公安局在沒有跟我任何接觸的情況下，就作出了維持原決定的復議決定。我因編制、工資待遇等問題進行上訪理由正當，是合法的，而被告對我實施行政處罰時程序違法，被告對該案無管轄權(quán)，且在作出拘留處罰時未履行告知義務，同時被告作出的行政處罰無事實根據(jù)，使用法律也是錯誤的，故特具狀請求人民法院依法撤銷被告作出的阜公（治）行決字（2010）第283號公安行政處罰決定，并賠償我拘留期間的損失。

 

被告阜寧縣公安局辯稱，我局依法對該案進行了立案審批、調(diào)查、告知、處罰和送達，辦案程序是嚴格按照法律規(guī)定而進行的，不存在違法。原告在上訪過程中未等到行政機關(guān)對其信訪事項作出答復意見，也未經(jīng)過復查、復核程序，即與多人到不屬于信訪接待場所的天安門地區(qū)進行上訪，屬非法上訪，對于進京違法信訪人員依法處理以信訪人戶籍所在地或經(jīng)常居住地公安機關(guān)為主，我局是有管轄權(quán)的，原告的非法上訪行為違反了《中華人民共和國治安管理處罰法》以及處理進京上訪違法行為的相關(guān)規(guī)定，我局依法對原告實施行政處罰，事實清楚，程序合法，適用法律正確，處罰適當，請求人民法院依法維持我局作出的行政處罰決定。

 

[審判]

 

阜寧縣人民法院經(jīng)審理認為，被告阜寧縣公安局是實施治安管理的行政職能部門。原告以走訪的形式以要求返還編制為由進行上訪，在相關(guān)信訪機關(guān)未作出復查、復核決定即至國家重要地區(qū)北京天安門廣場、中南海地區(qū)進行上訪，被告阜寧縣公安局作為原告戶籍所在地（經(jīng)常居住地）的治安管理行政職能部門依據(jù)《中華人民共和國治安管理處罰法》的有關(guān)規(guī)定，認定原告的行為已構(gòu)成擾亂公共場所秩序，依法對原告作出行政拘留10日的治安行政處罰是正確的。根據(jù)最高人民法院《關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第五十六條第一款第四項的規(guī)定，判決駁回原告劉某的訴訟請求。

 

一審宣判后，原告不服，向江蘇省鹽城市中級人民法院提起上訴。鹽城市中級人民法院經(jīng)審理查明，確認了一審法院認定的事實。

 

鹽城市中級人民法院經(jīng)審理認為，公安部第88號令《公安機關(guān)辦理行政案件程序規(guī)定》第九條規(guī)定“行政案件由違法行為發(fā)生地的公安機關(guān)管轄。由違法行為人居住地公安機關(guān)管轄更為適宜的，可以由違法行為人居住地公安機關(guān)管轄”。故上訴人阜寧縣公安局作為上訴人劉某居住地的縣級以上人民政府公安機關(guān)對該案具有管轄權(quán)。《中華人民共和國治安管理處罰法》第二十三條第一款規(guī)定，有下列行為之一的，處警告或者二百元以下罰款；情節(jié)嚴重的，處五日以上十日以下拘留，可以并處五百元以下罰款：（二）擾亂車站、港口、碼頭、機場、商場、公園、展覽館或者其他公共場所秩序的。上訴人劉某等人，多次到北京天安門廣場、中南海等地非正常上訪，嚴重擾亂了公共場所的秩序，且經(jīng)公安機關(guān)法制教育、訓誡后仍到天安門地區(qū)非正常上訪，其行為符合《中華人民共和國治安管理處罰法》第二十三條第一款第（二）項的規(guī)定，故上訴人阜寧縣公安局依法對其處以10日的行政拘留并無不妥。上訴人劉某的主要上訴理由不能成立，本院不予支持。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第六十一條第（一）項之規(guī)定，判決駁回上訴，維持原判。

 

[評析]

 

一、背景情況介紹

 

“劉某案”，即民告官的案件，在目前是一種普遍現(xiàn)象，而作為上訪者為權(quán)益而上訪最終被公安機關(guān)行政拘留又是社會上的特殊現(xiàn)象，在社會和法律界引起了較大的反應。當前針對進京上訪的案件屢見不鮮，而國家、各省、市、自治區(qū)、直轄市均有相應的政策、法規(guī)和對應措施，這些都是行政法學研究的“行政”“范疇”始終函待解決的問題。在此基礎上，公安機關(guān)作為行政、治安的執(zhí)法單位，所實施的法律、法規(guī)授權(quán)的管理行為也可被界定為可訴行政行為，并因法律、法規(guī)授權(quán)組織的身份具有了被告資格。

 

二、確立裁判要旨的理由

 

對本案中，公安機關(guān)實施的具體行政行為審查的焦點問題是證據(jù)問題和程序問題，即法院要審查被訴行為是否構(gòu)成《中華人民共和國行政訴訟法》第五十四條規(guī)定的“主要證據(jù)不足”、程序違法、適用法律錯誤。

 

1、被告以原告在上訪過程中未等到行政機關(guān)對其信訪事項作出答復意見，也未經(jīng)過復查、復核程序，即與多人到不屬于信訪接待場所的天安門地區(qū)進行上訪，屬非法上訪。對于進京違法信訪人員依法處理以信訪人戶籍所在地或經(jīng)常居住地公安機關(guān)為主，被告具有管轄權(quán)，原告的非法上訪行為違反了《中華人民共和國治安管理處罰法》以及處理進京上訪違法行為的相關(guān)規(guī)定為由，對原告實施行政處罰，其證據(jù)是否充分。原告于2010年3月28日同單位的其他人以要求解決編制、工資等問題為由，至北京天安門地區(qū)上訪。2010年4月9日，原告劉某等人再次至北京上訪，在中南海地區(qū)上訪時被北京市西城公安分局府右街派出所送至馬家樓接濟分流中心，并被予以訓誡。2010年4月20日，原告等人又一次至北京天安門地區(qū)進行上訪。在此情況下，被告對原告作出阜公（治）行決字（2010）第283號公安行政處罰決定書，決定對原告行政拘留10日。其證據(jù)是確鑿充分的，事實是清楚的。

 

2、被告依據(jù)《中華人民共和國治安管理處罰法》的規(guī)定，所作出的行政處罰程序是否合法。原告的戶籍所在地及工作單位均在被告管轄地，而按照國家關(guān)于信訪方面的規(guī)定，至北京上訪只能在國家信訪總局上訪，原告在未得到有關(guān)部門的信訪復核、復議決定前，進而向上一級上訪是違反信訪條例的規(guī)定的。同時，司法審查應當從嚴，以嚴格執(zhí)法為原則，寬嚴相濟為必要。公安機關(guān)是以維護社會穩(wěn)定，打擊犯罪為職責，那么如何維護穩(wěn)定，如何使社會形成和諧的氛圍，是值得深思的問題。提高執(zhí)法的質(zhì)量和水平，以及如何去提高，而不與國家的法律、法規(guī)及構(gòu)建和諧的執(zhí)法環(huán)境相沖突，這不是司法審查的對象和內(nèi)容，公安機關(guān)依據(jù)相關(guān)規(guī)定作出的具體行政行為事實是否清楚，證據(jù)是否充分，程序是否違法則是司法審查的內(nèi)容。因此，審查公安機關(guān)所作出的具體行政行為，只需對其主體資格，行使權(quán)力的程序和事實認定進行審查，進而體現(xiàn)法律的尊嚴，體現(xiàn)對法律的尊重。

 

三、適用裁判要旨應當注意的問題

 

對程序的司法審查應當遵循公平、公正、公開的原則。程序合法是每個法律、法規(guī)及國家政策規(guī)定的一款重要要求，行政程序的構(gòu)成一般有以下六個要素：一是過程，指行政程序的整體性和連貫性；二是公開，指每個環(huán)節(jié)都應當是透明，人人皆知的；三是方式；四是形式；五是時限，即時間的要求；六是順序，步驟的實施不能前后顛倒。由此，審查公安機關(guān)的處罰行為在程序上是否合法應考慮以下因素：（1）對原告的處罰行為是否履行了告知義務；（2）立案審批、調(diào)查、處罰及送達是否符合法律規(guī)定；（3）告知的時間是否合法；（4）對處罰措施的實施是否闡明了理由，并告知了救濟手段。