[案情]

2005年6月25日，某部門向被告某市質量技術監(jiān)督局（以下簡稱質監(jiān)局）舉報，舉報原告姜某違法裝運液化氣。被告質監(jiān)局即組織執(zhí)法人員，對原告姜某運送石油液化氣罐車進行檢查。經(jīng)查，運送石油液化氣的蘇MC1056汽車罐車駕駛員丁某無汽車準駕證、押運員原告姜某無汽車罐車押運員證。被告質監(jiān)局遂于同日作出質技監(jiān)封字[2005]第5806號《質量技術監(jiān)督登記（封存）決定書》，以原告姜某及享達燃氣公司（原告姜某系享達燃氣公司的業(yè)主） “購進液化石油氣使用的罐車駕駛員、押運員均無質量監(jiān)督部門核發(fā)的準駕證和押運證、涉嫌存在安全問題“為由，根據(jù)《技術監(jiān)督行政案件辦理程序的規(guī)定》（未引用條款），對裝運液化氣的罐車進行異地登記（封存），期限為1個月。該登記（封存）決定書同時規(guī)定，如不服決定，可在收到?jīng)Q定書之日起60日內申請復議，也可以于3個月內向人民法院提起行政訴訟。2005年7月31日被告將登記（封存）的液化氣罐車放行。2005年9月29日和9月31日，被告某市質監(jiān)局以“無準駕證及押運員證駕駛液化氣槽車”同一理由，分別暫扣原告姜某人民幣3000元和2000元，并出具了編號為0000028441和0000028449的《暫扣款（物）專用收據(jù)》。2006年3月10日，原告姜某以被告某市質監(jiān)局登記（封存）液化氣罐車系違法扣押原告合法財產(chǎn)的違法行為、扣押人民幣5000元無法律依據(jù)等理由訴至法院，要求確認被告扣押5000元人民幣的行為違法，同時要求返還被扣押的5000元。

[爭點]

1、原告的訴訟是否超過法定的起訴期限。

2、被告扣押財產(chǎn)的行政強制措施是否合法，是否侵犯原告的合法權利。

原告訴稱，被告以原告無押運員證、運送液化氣的罐車駕駛員無汽車準駕證為由，將原告的車輛扣押，并向原告收取5000元現(xiàn)金，其行為無法律法規(guī)依據(jù)，侵犯了原告的合法財產(chǎn)權。

被告辯稱，原告運送石油液化氣的汽車罐車駕駛員無汽車準駕證，作為押運員的原告無汽車罐車押運員證，其行為違反了《液化氣體汽車罐車安全監(jiān)察規(guī)程》的有關規(guī)定，被告對汽車罐車采取登記封存的行為是合法的；被告對汽車罐車采取登記封存措施依法向原告送達了登記封存決定書，該決定書作出和送達的時間均為2005年6月25日，并明確告知起訴期限為三個月，原告不服登記封存決定應在2005年9月25日前向法院起訴，其在2006年3月10日起訴已超過訴訟時效；被告在對原告的違法行為查處過程中，原告繳納了5000元作為處理本案的暫扣款，且系其自愿行為，不屬于獨立的行政行為，更不是一個獨立的行政強制行為，依法不能獨立提起訴訟；被告登記封存行為是合法的，法院應裁定駁回原告的起訴。

[審判]

某市人民法院經(jīng)審理認為，本案被告于2005年6月25日作出的登記（封存）決定規(guī)定的起訴期限為三個月，原告于2006年3月10日向法院起訴已超過期限，但被告于2005年9月29日和9月31日分別暫扣原告3000元和2000元人民幣的強制措施，原告于2006年3月10日起訴，沒有超過兩年的起訴期限。被告在沒有作出處理決定的情況下，向原告收取5000元人民幣暫扣款，其行為不符合采取行政強制措施的條件，屬于無權限的越權行為，據(jù)此，被告向原告收取5000元暫扣款的行為，依法應確認違法。

在一審法院作出宣判前，經(jīng)法院協(xié)調，被告某市質監(jiān)局將暫扣款返還給原告，原告自愿向法院申請撤回起訴。據(jù)此，某市人民法院依照《中華人民共和國行政訴訟法》第五十一條的規(guī)定，裁定準許原告姜某撤回起訴，訴訟費用450元由被告某市質監(jiān)局負擔。

某市人民法院在向原被告送達準予撤訴裁定書的同時，及時向被告某質監(jiān)局發(fā)出司法建議。法院的司法建議認為：行政機關作出的具體行政行為應當有法律、法規(guī)依據(jù)。被告對原告液化石油氣罐車登記（封存）決定，適用《技術監(jiān)督行政案件辦理程序的規(guī)定》沒有到具體的條、款，應當認為決定書適用法律錯誤；根據(jù)《中華人民共和國行政處罰法》和《技術監(jiān)督行政案件辦理程序的規(guī)定》，對符合登記保存（封存）的證據(jù)，可以先行登記保存，并應當在七日內及時作出處理決定。被告于2005年6月25日作出登記（封存）決定，并未在7日內作出處理決定，直到7月31日才將液化氣罐車放行，被告登記（封存）的程序違法；被告在沒有依法作出處理決定前，暫扣原告5000元無法律規(guī)范性依據(jù)。

[評析]

本案的訴訟雖以原告撤回起訴而告結案，但被告某市質監(jiān)局在行政執(zhí)法中存在的諸多問題值得重視。現(xiàn)筆者就以下幾點談談個人淺見。

一、關于原告的訴訟是否超過起訴期限的問題。

本案被告于2005年6月25日對原告使用的液化氣罐車作出登記（封存）決定，其交待的起訴期限是三個月。登記（封存）作為行政機關的具體行政行為，其性質屬于保全性強制措施。行政機關在制作此類決定書時，是否需要交待訴權以及如何交待訴權，法律、法規(guī)或其他規(guī)范性文件，鮮見有規(guī)定。筆者認為，登記（封存）既然屬于具體行政行為，對當事人的權利可能產(chǎn)生影響，行政機關在制作此類法律文書時就應當交待訴權。正確的交待方式是，不僅要交待申請復議權及期限，同時還要交待不服提起行政訴訟的權利和期限。交待復議權的期限《中華人民共和國行政復議法》有明確規(guī)定，只能是六十日。交待提起行政訴訟的期限實踐中有分歧意見，有人認為是15日。筆者認為，除非法律、法規(guī)明確規(guī)定為15日或其他期限，公民、法人或其他組織不服具體行政行為向法院起訴的應適用一般訴訟時效的規(guī)定，即三個月。行政機關在行政法律文書中向當事人交待起訴期限也應是三個月。本案被告作出的登記（封存）決定書，不僅交待了申請復議權，同時又交待訴訟權利，交待的期限分別六十日和三個月，因而被告在決定書中對訴權的交待是正確的。據(jù)此，被告在2005年6月25日制作并向原告送達登記（封存）決定書，原告于2006年3月10日才向法院起訴，顯然超過了三個月起訴期限，被告對此的抗辯理由是正確的。

關于被告向原告分別收取3000元和2000元暫扣款行為的訴訟時效。筆者認為被告暫扣款的行為是其作出的獨立的行政行為，其性質屬于限制財產(chǎn)權的行政強制措施。由于被告在收取原告暫扣款時未告知原告訴權和起訴期限，應當適用《最高人民法院關于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第四十一條的規(guī)定。該條第一款規(guī)定：行政機關作出具體行政行為時，未告知公民、法人或者其他組織訴權或者起訴期限的，起訴期限從公民、法人或者其他組織知道或者應當知道訴權或者起訴期限之日起計算，但從知道或者應當知道具體行政行為內容之日起最長不得超過2年。本案被告沒有舉證證明原告知道訴權或者起訴期限的時間，其起訴期限應為2年。被告分別于2005年9月29日和9月31日向原告收取3000元和2000元暫扣款，原告于2006年3月10日向法院起訴，沒有超過2年的起訴期限。應當注意的是，適用《最高人民法院關于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第四十一條第一款是不需以行政機關負有向當事人交待訴權和起訴期限義務為前提條件的。也就是說，無論法律法規(guī)是否明確規(guī)定行政機關需交代訴權和起訴期限，也無論是行政處罰行為還是行政強制措施或其他事實行為，只要行政機關作出的具體行政行為未交待訴權或起訴期限，均應適用前引用司法解釋第四十一條第一款的規(guī)定。

二、關于被告作出的登記（封存）決定書的合法性問題。

行政機關具體行政行為應當有法律、法規(guī)依據(jù)。同時合法的行政強制措施應當具備四項條件：一是實施行政強制措施的行政機關具有實施該措施的權力；二是發(fā)生了法律、法規(guī)規(guī)定的可以實施該措施的行為；三是未超出法定的范圍和期限；四是實施該措施符合法定程序的要求。本案原告訴被告登記（封存）決定雖然超過了起訴期限，但從依法行政的要求出發(fā)，不難看出該登記（封存）決定存在以下幾個問題：

1、對原告的液化氣罐車進行登記封存不符合法定條件。正如被告在行政答辯狀所稱的，根據(jù)《液化氣體汽車罐車安全監(jiān)察規(guī)程》（以下簡稱《監(jiān)察規(guī)程》）的有關規(guī)定，汽車罐車押運員必須經(jīng)培訓和考核合格，由省級勞動部門頒發(fā)《汽車罐車押動員證》；汽車罐車駕駛員必須先取得公安機關頒發(fā)的《機動車駕駛執(zhí)照》，再經(jīng)汽車罐車安全駕駛使用培訓、考核合格，由省級勞動部門頒發(fā)《汽車罐車準駕證》，才有駕駛液化氣體汽車罐車的資格。筆者認為，該《監(jiān)察規(guī)程》并沒有規(guī)定對無《汽車罐車押運員證》和無《汽車罐車準駕駛》押運、駕駛液化氣氣罐車的處理規(guī)定（事實上行政機關制定的技術性規(guī)程一般也不應對有關違法行為作出處理規(guī)定）。因此，被告不能適用《監(jiān)察規(guī)程》對原告的汽車罐車作出登記（封存）的處理決定，何況被告在決定書中根本沒有引用《監(jiān)察規(guī)程》的規(guī)定。

被告在登記（封存）決定書中，適用的依據(jù)是《技術監(jiān)督行政案件辦理程序的規(guī)定》。根據(jù)該規(guī)定第二十一條的規(guī)定，技術監(jiān)督行政部門為了調查取證，在證據(jù)可能滅失或以后難以取得的情況下，經(jīng)行政機關負責人批準，可以先行登記保存，也可以依據(jù)標準化、質量等法律、行政法規(guī)進行封存。《中華人民共和國行政處罰法》第三十七條第二款也有類似的規(guī)定。在這里，對證據(jù)進行登記保存的條件是證據(jù)可能滅失或者以后難以取得。顯然，本案被告登記（封存）的汽車罐車不存在滅失或以后難以取得的可能，因此，被告對原告的液化氣罐車實施登記（封存）不符合法定條件。

2、登記（封存）的期限1個月，沒有法律依據(jù)；沒有依法作出處理，程序違法。根據(jù)《技術監(jiān)督行政案件辦理程序的規(guī)定》第二十一條第二款和《中華人民共和國行政處罰法》第三十七條第二款的規(guī)定，行政機關對證據(jù)采取登記保存的，應當在七日內及時作出處理決定。本案被告在決定書中對汽車罐車作出登記（封存）的期限1個月，沒有提供任何法律、法規(guī)或其他規(guī)范性文件依據(jù)，違反了《中華人民共和國行政處罰法》及《技術監(jiān)督行政案件辦理程序的規(guī)定》關于登記保存證據(jù)期限的規(guī)定。

任何一個行政程序都必須在一定時間內完成，如果行政機關可以不受時間限制，那么行政機關將無工作效率可言；如果行政機關可以無限期地拖延，公民、法人和其他組織的合法權益就無法得到保護。本案被告在作出登記（封存）決定書后沒有在規(guī)定期限七日內作出處理決定。被告辯稱，原告繳納的5000元是作為處理本案的暫扣款。事實情況是，被告在收取暫扣款后直至原告向法院起訴，也未作出處理決定。因此被告的行為，構成違反法定時限的程序違法。

3、被告適用法律規(guī)范依據(jù)沒有到具體條款，屬適用法律規(guī)范錯誤。行政機關的任何行政行為都應當有法律、法規(guī)或其他規(guī)范性文件依據(jù)，行政機關在制作法律文書時應當適用合法有效的法律規(guī)范，既要適用法律規(guī)范的定性條款，也要適用罰則（處理）條款，而且要適用到具體的款、項、目。如果行政機關沒有適用任何法律規(guī)范，或者沒有適用到具體條、款、項、目，或適用條款錯誤（包括適用性質錯誤、適用條文錯誤、適用失效的法律規(guī)定等），都屬于適用法律錯誤。本案被告作出的登記（封存）決定書，只適用了國家技術監(jiān)督局發(fā)布的《技術監(jiān)督行政案件辦理程序的規(guī)定》，沒有適用具體條款，而且被告在法庭上又未正確舉出證據(jù)證明其所適用的具體法條，故應當認定被告適用法律規(guī)范錯誤。

三、關于被告向原告收取5000元暫扣款的合法性問題。

被告向原告收取5000元暫扣款行為的性質屬限制財產(chǎn)權的行政強制措施。在案件審理期間，被告沒有提供收取原告5000元暫扣款的法律、法規(guī)或其他規(guī)范性文件依據(jù)，根據(jù)合法的行政強制措施應當具備的條件，被告的暫扣行為沒有法律、法規(guī)依據(jù)，屬于無權限的越權行為。即便原告的行為違法，應當受到罰款的行政處罰，根據(jù)《中華人民共和國行政處罰法》的規(guī)定，被告應當先調查取證，依法作出并向當事人送達行政處罰決定書，在原告自覺履行的情況下，被告方可收繳罰款。而且，被告及執(zhí)法人員不得自行收繳罰款。因此，本案被告執(zhí)法人員在沒有作出行政處罰決定前，自行收受原告暫扣款的行為同時違反了法定程序。