國(guó)土資源局在征用土地過(guò)程是否應(yīng)履行土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)明晰義務(wù)
作者：鄒山中 蒯銀華 發(fā)布時(shí)間：2007-06-15 瀏覽次數(shù)：6241
要點(diǎn)提示：本案是因失地農(nóng)民不服國(guó)土資源管理局征用土地過(guò)程中未明晰各項(xiàng)補(bǔ)償款而提起的訴訟。正確認(rèn)識(shí)土地征用合同的性質(zhì)及對(duì)其效力鑒別，恰當(dāng)判斷行政機(jī)關(guān)行政合同的作為義務(wù)，是處理本案的關(guān)鍵。本案雖然只經(jīng)過(guò)一審，但與此相關(guān)的審判共有四次，先后經(jīng)歷了基層法院、中級(jí)法院及省高院三級(jí)法院的裁判。
[案情]
原告訴訟代表人劉學(xué)萬(wàn)、孫士華、黃德才，洪澤縣高良澗鎮(zhèn)臨河村8組村民。
被告洪澤縣國(guó)土資源局。
第三人洪澤縣高良澗鎮(zhèn)臨河居民委員會(huì)。
該案形成前，
原告訴稱：2003年被告洪澤縣國(guó)土資源局征用了洪澤縣行政中心北側(cè)洪澤縣高良澗鎮(zhèn)臨河居委會(huì)七、八兩組土地84.054畝，其中八組土地83.404畝，對(duì)于征用土地的各項(xiàng)補(bǔ)償費(fèi)用，由被告國(guó)土資源局與臨河居委會(huì)于
被告辯稱：在本案中止訴訟階段，出現(xiàn)了兩個(gè)新的情況：1、洪澤縣人民政府（2005）39號(hào)決定，該文件認(rèn)定在征地過(guò)程中臨河居委會(huì)采取少報(bào)人均耕地的方法多騙取了征地補(bǔ)償費(fèi)用50.317萬(wàn)元，決定將該款全部追回，收歸縣財(cái)政。2、江蘇省淮安市中級(jí)人民法院（2005）淮行終字第13號(hào)行政判決書、江蘇省盱眙縣人民法院（2004）盱行初字第13號(hào)行政判決書、洪澤縣國(guó)土資源局（2003）年第003號(hào)征地補(bǔ)償安置方案公告等證據(jù)確立了洪澤縣國(guó)土資源局土地補(bǔ)償安置方案的法律效力。綜上，原告訴訟請(qǐng)求要求被告明晰的合同條款已被縣政府撤消，現(xiàn)被告已經(jīng)按協(xié)議足額支付征地費(fèi)用，目前存在著追回多付的征地款的問題。原告的兩個(gè)訴訟請(qǐng)求均無(wú)事實(shí)依據(jù)，請(qǐng)求人民法院駁回原告起訴。
第三人認(rèn)為，2003年3月洪澤縣國(guó)土局從臨河居委會(huì)第八居民小組征用土地83.404畝，當(dāng)時(shí)該組人口為389人，耕地面積164畝，人均耕地為0.42畝，為了提高征地補(bǔ)償費(fèi)用，答辯人向國(guó)土局申報(bào)時(shí)是按該組人均耕地不足0.1畝進(jìn)行申報(bào)的。在與國(guó)土局簽訂補(bǔ)償協(xié)議時(shí)，也是按照人均耕地不足0.1畝計(jì)算補(bǔ)償費(fèi)用，結(jié)合淮安市人民政府《淮安市統(tǒng)一征地實(shí)施辦法（試行）》（淮政發(fā)［2002］48號(hào)）的規(guī)定精神最終將土地補(bǔ)償安置費(fèi)用確定為260.5674元。如果按照人均耕地0.42畝的相關(guān)土地補(bǔ)償安置標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算，實(shí)際應(yīng)得要比上述數(shù)額少70余萬(wàn)元。如果按原告的實(shí)際人均耕地的情況，我們實(shí)際支付給原告的土地征用費(fèi)用已經(jīng)超過(guò)原告應(yīng)得的補(bǔ)償費(fèi)用，我們同意被告的答辯意見。請(qǐng)求人民法院駁回原告的訴訟請(qǐng)求。
[審判]
洪澤縣人民法院審理認(rèn)為，行政合同具有單方性，一般來(lái)說(shuō)在締結(jié)行政合同時(shí)行政機(jī)關(guān)處于主導(dǎo)地位，合同的主要內(nèi)容均由行政機(jī)關(guān)預(yù)先制定，進(jìn)一步說(shuō)行政合同的邀約是由行政機(jī)關(guān)發(fā)出的，而行政合同的相對(duì)方只是行政合同的承諾方，承諾方對(duì)行政合同的主要內(nèi)容無(wú)權(quán)變更，簽于這一性質(zhì)可見被告在邀約時(shí)即便人均耕地有誤，但這一責(zé)任也應(yīng)由被告自行承擔(dān)，因?yàn)楸桓婕仁茄s人，更是土地管理部門，他們對(duì)本轄區(qū)內(nèi)土地情況應(yīng)比原告更為了解，被告提出的合同價(jià)款應(yīng)認(rèn)定是其真實(shí)意思的表示，為此支付的征地費(fèi)用不低于法定標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)予保護(hù)。而被告未將土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)進(jìn)行明晰，不符合有關(guān)法律規(guī)定，也無(wú)法保障失地農(nóng)民依標(biāo)準(zhǔn)取得各項(xiàng)補(bǔ)償費(fèi)用。依據(jù)《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第五十四條第一款第（三）項(xiàng)、《中華人民共和國(guó)行若干問題解釋》第五十六條第一款第（四）項(xiàng)的規(guī)定，判決如下：
一、被告洪澤縣國(guó)土資源局于判決生效之日起，一個(gè)月內(nèi)將合同中的征地條款按法律進(jìn)行明晰。
二、簽于被告已實(shí)際履行駁回原告的第二個(gè)訴訟請(qǐng)求。
案件受理費(fèi)500元，其它訴訟費(fèi)500元，合計(jì)1000元由原、被告各承擔(dān)500元。
[評(píng)析]
土地征用補(bǔ)償，其實(shí)質(zhì)是對(duì)失地農(nóng)民的生存權(quán)的補(bǔ)償。因?yàn)檎鞯厥罐r(nóng)民失去了其賴于生存的土地，對(duì)于失地農(nóng)民的影響是巨大的，處理不好將不利于社會(huì)的穩(wěn)定。本案主要涉及到兩個(gè)焦點(diǎn)：一是合同效力問題，即洪澤縣國(guó)土資源局與臨河居委會(huì)簽定的土地征用補(bǔ)償合同是否有效；二是行政不作為問題，即洪澤縣國(guó)土資源局土地征用過(guò)程是否存在不作為。
一、 關(guān)于土地征用補(bǔ)償合同效力認(rèn)定問題。
土地征用補(bǔ)償合同實(shí)質(zhì)是行政合同，兼有行政和民事契約的特征。行政特征是指合同主體的一方是行政主體，行政機(jī)關(guān)與被征地村組和農(nóng)民的地位明顯不對(duì)等。契約特征是指土地征用合同仍是一種合同，以行政主體和相對(duì)人的合意為前提。目前為學(xué)界所普遍接受的觀點(diǎn)是，行政法與民法各有特殊性，不能任意援用民法規(guī)定，但民法中表現(xiàn)為一般法理，且行政法對(duì)該問題未作特殊規(guī)定的，則可以援用。在行政合同中中援用民法規(guī)定，筆者認(rèn)為主要是要約、承諾及合同效力等民法原理。要使行政合同有效，則簽定主體須有權(quán)限；合同系雙方真實(shí)合意的結(jié)果；合同內(nèi)容不違反法律或者公共利益，如一方以欺詐、脅迫的手段訂立合同，損害國(guó)家利益的行政合同則應(yīng)認(rèn)定為無(wú)效合同。因欺詐而行政合同無(wú)效的特點(diǎn)是：1、欺詐一方有欺詐的故意，目的在于使對(duì)方陷入錯(cuò)誤認(rèn)識(shí)而進(jìn)行合同行為；2、欺詐一方有欺詐的行為，包括積極地捏造虛假情況、歪曲真實(shí)情況和消極地隱瞞真實(shí)情況。3、受欺詐一方因欺詐行為而陷入了錯(cuò)誤認(rèn)識(shí)，并基于這種錯(cuò)誤認(rèn)識(shí)而進(jìn)行了合同行為，即欺詐行為與受欺詐而為的合同行為之間存在因果關(guān)系。本案中，洪澤縣國(guó)土資源局與臨河居委會(huì)簽定的土地征用補(bǔ)償合同合法有效：一是合同的主體合法，洪澤縣國(guó)土資源局代表洪澤縣人民政府征地有權(quán)簽定合同，合同另一方是被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織及本案第三人。二是合同雙方當(dāng)事人意思表示自由，不存在欺詐。被告洪澤縣國(guó)土資源局認(rèn)為第三人臨河居民委員會(huì)采取少報(bào)人均耕地的方法騙取了征地補(bǔ)償費(fèi)用 50.317萬(wàn)元,第三人有欺詐的故意，也實(shí)施了欺詐的行為，應(yīng)認(rèn)定該合約是無(wú)效的。筆者認(rèn)為，根據(jù)合同法的有關(guān)規(guī)定，合同中的欺詐關(guān)鍵在于是否有欺詐的故意，本案中，對(duì)于臨河居委會(huì)虛報(bào)人均耕地一事，縣政府（2005）39號(hào)文件中認(rèn)定第三人人均耕地0.35畝、洪澤縣高良澗鎮(zhèn)認(rèn)定為第三人人均耕地0.375畝，第三人則認(rèn)為是人均耕地0.42畝，第三人人均耕地究竟是多少畝沒有一個(gè)準(zhǔn)確的數(shù)字，而洪澤縣國(guó)土資源管理局作為土地的管理登記部門，應(yīng)該清楚第三人人均耕地究竟是多少，但庭審中被告提供證據(jù)證明不了第三人人均耕地是多少，因此也就不能證明構(gòu)成欺詐的標(biāo)準(zhǔn)是什么，自然也無(wú)法認(rèn)定什么行為構(gòu)成欺詐。另外，構(gòu)成欺詐中的行政合同無(wú)效還必須要有行政機(jī)關(guān)由于欺詐的故意而陷入錯(cuò)誤的意思表示，并且為此作出了一定的行為。本案中，洪澤縣國(guó)土資源管理局作為土地管理部門理應(yīng)知道第三人人均耕地?cái)?shù)量，如果其知道了真實(shí)情況還作出一定的行為，則可以認(rèn)為其并未受到欺詐，而是真實(shí)自愿地表達(dá)了自己的意思表示，其作出的補(bǔ)償行為并不是因?yàn)橐馑枷萑肫墼p而作出的。三是合同中約定的補(bǔ)償數(shù)目并不違反法律規(guī)定，給國(guó)家沒有造成損失。本案，被告與第三人簽定的行政合同中約定的土地征用補(bǔ)償款并未超過(guò)《土地管理法》第47條第2款及第6款的規(guī)定，未造成國(guó)家權(quán)益的損失。被告與第三人達(dá)成的土地征用補(bǔ)償合同對(duì)于是否根據(jù)人均0.1畝地上下標(biāo)準(zhǔn)不同補(bǔ)償未達(dá)成一致意見，但對(duì)總的補(bǔ)償款是達(dá)成了一致意見,該總額未超過(guò)法律規(guī)定限定的標(biāo)準(zhǔn)，因此不能得出第三人欺詐多騙取了國(guó)家補(bǔ)償款50.317萬(wàn)這一事實(shí)，被告認(rèn)定的第三人侵害了國(guó)家利益的說(shuō)法也就不成立。據(jù)此，本案土地征用補(bǔ)償合同是合法有效的，合同雙方應(yīng)當(dāng)認(rèn)真履行合同約定的義務(wù)。
二、土地征用補(bǔ)償合同中行政機(jī)關(guān)的作為義務(wù)
土地征用補(bǔ)償合同是合法有效的，那么被告洪澤縣國(guó)土資源管理局應(yīng)當(dāng)承擔(dān)什么的義務(wù)，是否應(yīng)當(dāng)對(duì)土地補(bǔ)償款的發(fā)放進(jìn)行明晰，如其不明晰是否構(gòu)成了行政不作為？這就涉及到了行政不作為問題。
行政不作為的界定標(biāo)準(zhǔn)有實(shí)體說(shuō)和程序說(shuō)兩種。通說(shuō)是實(shí)體說(shuō)，即以實(shí)質(zhì)的不作為為標(biāo)準(zhǔn)，行政機(jī)關(guān)必須負(fù)有法定作為義務(wù)，并且有作為的可能性，而在程序上有所不為，或者明確拒絕，實(shí)質(zhì)上不履行了其應(yīng)當(dāng)履行的法定義務(wù)。根據(jù)實(shí)質(zhì)不作為的觀點(diǎn)，法定不作為的義務(wù)有幾種：（1）法律法規(guī)明文規(guī)定的職責(zé)；（2）先行行政行為設(shè)定的義務(wù)。《行政訴訟法》第54條第3項(xiàng)規(guī)定，“被告不履行或拖延履行法定職責(zé)的，判定其在一定期限內(nèi)履行。”該法條對(duì)行政不作為區(qū)分了兩種情形，即拒絕履行和拖延履行兩種，該法條采用的是實(shí)質(zhì)不作為說(shuō)的觀點(diǎn)，不履行行為包括作出了一定的履行行為，但并未按照其行政職責(zé)的要求履行的情形；拖延履行包括了行政機(jī)關(guān)實(shí)際上未履行，而且主觀態(tài)度上也存本不打算履行的意思，表現(xiàn)在外表形式上就是拖延履行，拖延履行最終在限定的時(shí)間內(nèi)未履行其義務(wù)。當(dāng)前，因征地失去土地農(nóng)民生存權(quán)救濟(jì)的內(nèi)容發(fā)生了重大的變化，對(duì)失地農(nóng)民的生活安置，以前是補(bǔ)償其勞動(dòng)權(quán)，以落實(shí)失地農(nóng)民的實(shí)際工作為內(nèi)容，即個(gè)體農(nóng)民通過(guò)國(guó)家分配、安排的勞動(dòng)機(jī)會(huì)，獲得勞動(dòng)的報(bào)酬，從而從社會(huì)中分配到一定的財(cái)物，以此維持和發(fā)展個(gè)人和家庭的生活。隨著計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的打破，由國(guó)家提供就業(yè)崗位已不可能，因此在實(shí)際對(duì)失地農(nóng)民的生活中，從土地補(bǔ)償費(fèi)用中抽出大部以及安置補(bǔ)助費(fèi)用全部歸于失地農(nóng)民，給予的是失地農(nóng)民的直接的貨幣補(bǔ)助，即一次性買斷失地農(nóng)民的后續(xù)發(fā)展的權(quán)利，失地農(nóng)民在土地征用補(bǔ)償合同中，實(shí)際上是最大權(quán)利的享有者。當(dāng)前土地征用實(shí)際操作過(guò)程中出現(xiàn)了一些問題，土地補(bǔ)償合同由村組代表農(nóng)民進(jìn)行簽定，雖說(shuō)也有村民代表見證，但不能有效地維護(hù)村民的合法權(quán)益，因此行政機(jī)關(guān)在這一過(guò)程中尤其要尊重和保護(hù)失地農(nóng)民的合法權(quán)益。行政機(jī)關(guān)在征用土地的過(guò)程中，實(shí)際損害的兩種權(quán)益，一種是村組的集體所有土地的所有權(quán)，一種是失地農(nóng)民的土地使用權(quán)，對(duì)于前者，村組作為合同的簽定者一般是會(huì)盡力保護(hù)自己的合法權(quán)益的，對(duì)于后者其權(quán)益有可能受到損害。判斷行政機(jī)關(guān)是否構(gòu)成了行政不作為，具有一定的條件：一是其是否具有作為的義務(wù)，即是否必須履行法定職責(zé)或先行行為設(shè)定的義務(wù)。行政機(jī)關(guān)作為的義務(wù)以是否具有必要性為條件，必須是為保護(hù)一定權(quán)利主體的利益而進(jìn)行的，如要求其必須進(jìn)行某行為，而其不作出則可能構(gòu)成了行政不作為。本案中，土地征用補(bǔ)償合同中，行政機(jī)關(guān)足額及時(shí)發(fā)放土地征用補(bǔ)償款是其法定職責(zé)。行政機(jī)關(guān)在土地征用中損害了原告等失地農(nóng)民的合法權(quán)益，則其依法保護(hù)失地農(nóng)民利益則是先行行為設(shè)定的義務(wù)。至于如何保護(hù)，對(duì)于土地征用補(bǔ)償款的明晰義務(wù)則具有了必要性，根據(jù)實(shí)際情況進(jìn)行判斷，明晰原告土地補(bǔ)償款，可以減少村組截留資金的機(jī)會(huì)，也為失地農(nóng)民向村組主張權(quán)益提供了依據(jù)，本案的糾紛起源就是被告洪澤縣國(guó)土資源局沒有明晰原告等人的征地補(bǔ)償款，導(dǎo)致了原告無(wú)法正確地向第三人主張自己的權(quán)利。對(duì)原告土地補(bǔ)償款洪澤縣國(guó)土資源局是否承擔(dān)明晰義務(wù)，曾存在兩種觀點(diǎn)，一是洪澤縣國(guó)土資源局是否明晰失地農(nóng)民合法權(quán)益與失地農(nóng)民無(wú)關(guān)，因?yàn)楹贤南嚓P(guān)性特征，決定了其與失地原告等人不存在直接的法律上的關(guān)系；第二種觀點(diǎn)認(rèn)為，洪澤縣國(guó)土資源局在進(jìn)行征地過(guò)程中，其負(fù)有的作為義務(wù)是對(duì)事的義務(wù)，即必須對(duì)因征地失去土地的農(nóng)民應(yīng)分得的土地補(bǔ)償款進(jìn)行明晰，至于其是對(duì)村組進(jìn)行明晰，還是對(duì)失地農(nóng)民進(jìn)行明晰，在所不問，但必須以讓大眾知曉的方式進(jìn)行明晰，如進(jìn)行張貼公告的方式進(jìn)行等。筆者認(rèn)為，應(yīng)采用第二種觀點(diǎn)，洪澤縣國(guó)土資源管理局對(duì)失地農(nóng)民的土地補(bǔ)償款進(jìn)行明晰是由其征地之事引起，其就負(fù)有了妥善解決此事的義務(wù)，根據(jù)行政機(jī)關(guān)依法辦事原則，在作出一定的行為之前，必須要有充分合理的理由，否則違反了行政行為作出前證據(jù)充分原則，因此行政機(jī)關(guān)計(jì)算總的土地補(bǔ)償款的基礎(chǔ)是對(duì)各失地農(nóng)民的補(bǔ)償款進(jìn)行明晰，這樣做的目的就既可能保護(hù)了失地農(nóng)民的合法權(quán)益，又可能保護(hù)了國(guó)家的利益。據(jù)此，本案中，在洪澤縣國(guó)土資源局與洪澤縣高良澗鎮(zhèn)臨河居委會(huì)簽定的土地補(bǔ)償合同條款有效的情況下，責(zé)令洪澤縣國(guó)土資源局作出明晰的義務(wù)，并無(wú)不妥。
