近年來，由于城市二元化社會(huì)格局的形成，吸引著越來越多的農(nóng)村有知識(shí)、有文化的勞動(dòng)力棄田拋荒，進(jìn)城務(wù)工經(jīng)商，由此導(dǎo)致農(nóng)村土地使用紛爭(zhēng)不斷。2007年1月9日，江蘇省海安縣人民法院調(diào)解并執(zhí)結(jié)了一起典型的農(nóng)村土地使用權(quán)糾紛案，雖然圓滿結(jié)案，但卻留給我們諸多的思考。

1999年，海安縣某村進(jìn)行土地二輪承包，原告錢某與村經(jīng)濟(jì)合作社簽訂了土地承包合同，其中有一塊承包地面積為0.74畝，當(dāng)年錢某種了一茬小麥。次年，錢某以該地離家太遠(yuǎn)，加之其要外出打工為由找到村干部，聲明將不再耕種這塊地，并實(shí)際將該地拋荒。錢某拋荒后，村干部找到同組村民許某，經(jīng)協(xié)商許某同意耕種該0.74畝土地，所需繳納的相關(guān)費(fèi)用亦由許某承擔(dān)。但是村經(jīng)濟(jì)合作社未就此0.74畝土地的使用權(quán)進(jìn)行流轉(zhuǎn)。2006年，錢某突然要求許某退還土地，遭到許某的拒絕，錢某遂向海安縣人民法院提起訴訟。

原告錢某訴稱：土地二輪承包時(shí)，我的承包地中有一塊為0.74畝，我耕種不久后要外出打工，家中人手不夠，我便請(qǐng)村干部委托他人代耕，現(xiàn)在我要求被告退還土地，遭到被告的拒絕，為維護(hù)我的合法權(quán)益，請(qǐng)求人民法院依法判決。

被告許某辯稱：原告所訴不是事實(shí)。當(dāng)時(shí)原告找村干部聲稱因女兒出嫁，該地離家太遠(yuǎn)，加之其要外出打工，為此要將該塊土地拋荒，在此情況下村干部找到我，和我協(xié)商，將0.74畝土地折算成0.5畝轉(zhuǎn)給我耕種，我耕種之前也征求過原告的意見，原告說就是我將地送給別人他也不要，在此情況下，我才一直耕種到現(xiàn)在，并承擔(dān)了有關(guān)費(fèi)用。我不同意原告的訴訟請(qǐng)求。

海安縣人民法院受理后，針對(duì)此類案件的特點(diǎn)，承辦法官走訪了解了當(dāng)?shù)卮褰?jīng)濟(jì)合作社、當(dāng)?shù)卮迕?，并組織雙方調(diào)解，經(jīng)過數(shù)輪艱難的協(xié)商，雙方最終達(dá)成一致意見：被告許某返還原告錢某耕地0.74畝，原告錢某酌情補(bǔ)償被告許某人民幣200元。雙方在調(diào)解協(xié)議上簽字后，承辦法官組織召集雙方執(zhí)行完畢。

[評(píng)析]

本案觸及到兩個(gè)問題：一是棄耕拋荒的社會(huì)原因及解決對(duì)策；二是耕種拋荒地農(nóng)民的權(quán)益如何維護(hù)。

一、棄耕拋荒的社會(huì)原因及解決對(duì)策。

原因之一：城市二元化社會(huì)格局的形成，使城市在經(jīng)濟(jì)、文化、生活等方面有諸多的優(yōu)惠條件，吸引農(nóng)村有知識(shí)、有文化的勞動(dòng)力棄田拋荒，進(jìn)城務(wù)工經(jīng)商。在外出的勞動(dòng)力中，青壯年勞力占有很大的比重，他們有一定的文化基礎(chǔ)，接受新生事物的能力強(qiáng)，追求更高的經(jīng)濟(jì)收入，向往現(xiàn)代生活方式，希望在外面尋求更大的發(fā)展空間，不愿固守農(nóng)村社會(huì)，因而開始向城市社會(huì)遷徙繼而棄田拋荒。

原因之二：當(dāng)前農(nóng)副產(chǎn)品價(jià)格偏低，生產(chǎn)成本相對(duì)較高，使得一些農(nóng)民靠務(wù)農(nóng)發(fā)家致富的想法產(chǎn)生了動(dòng)搖。于是，攜家外出打工掙錢，甚至往經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)遷家的農(nóng)戶逐年增多。由于現(xiàn)行的土地承包責(zé)任制仍停留在較為松散的承包合同基礎(chǔ)上，沒有剛性的法律保障，所以一些農(nóng)戶在全家搬遷時(shí)，思想上未將妥善處理好承包地當(dāng)作一件必須解決的事情，往往是想走便走，從而導(dǎo)致土地拋荒，使得當(dāng)?shù)卮甯刹繜o計(jì)可施，為使土地不致閑置，只得找其他村民耕種。

筆者認(rèn)為，有效解決農(nóng)村土地拋荒，最重要的是要有法律保障。一是國(guó)家應(yīng)盡快修改完善《土地管理法》和《農(nóng)村土地承包法》，以法律的剛性手段保障農(nóng)村耕地的合理利用；二是以法律或法規(guī)形式，進(jìn)一步明確承包人的法定責(zé)任及相關(guān)義務(wù)，要求農(nóng)戶全家外出或遷居時(shí)必須首先處理好承包地的轉(zhuǎn)包、移交或者承包合同的終止等問題；三是各級(jí)政府應(yīng)高度重視農(nóng)村土地拋荒問題，制定可靠的管理舉措積極防止土地拋荒及清理利用拋荒地；四是對(duì)拒不執(zhí)行承包合同及其管理使用法規(guī)的人，應(yīng)根據(jù)情節(jié)輕重堅(jiān)決予以懲處，嚴(yán)格治理隨意丟棄和拋荒承包地的現(xiàn)象。

二、耕種拋荒地農(nóng)民的合法權(quán)益如何維護(hù)。

我國(guó)實(shí)行農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)制度，依法保護(hù)農(nóng)村土地承包關(guān)系的長(zhǎng)期穩(wěn)定。國(guó)家依法保護(hù)承包方的合法權(quán)益，當(dāng)作為承包方的農(nóng)民與作為發(fā)包方的村委會(huì)或農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織簽訂承包合同后，農(nóng)民就依照《中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包法》的規(guī)定以及合同約定取得了有保障的土地使用權(quán)，在承包期內(nèi)發(fā)包方不得擅自終止承包合同。當(dāng)然，如果承包地農(nóng)民對(duì)土地實(shí)行拋荒，國(guó)家法律也規(guī)定了相應(yīng)的制裁措施，《中華人民共和國(guó)土地管理法》第37 條第3 款規(guī)定:“承包經(jīng)營(yíng)耕地的單位或者個(gè)人連續(xù)2 年棄耕拋荒的,原發(fā)包單位應(yīng)當(dāng)終止承包合同，收回發(fā)包的耕地。”1998 年國(guó)務(wù)院《基本農(nóng)田保護(hù)條例》也做了類似規(guī)定。根據(jù)本案情況來看，錢某將所承包的土地棄耕拋荒，不僅浪費(fèi)了土地資源，而且違反了我國(guó)關(guān)于耕地保護(hù)的有關(guān)法律規(guī)定，是一種錯(cuò)誤行為，且錢某拋荒行為早已超過2年，村經(jīng)濟(jì)合作社完全有法律依據(jù)和事實(shí)依據(jù)就該0.74畝土地終止承包并予以收回。

但在司法實(shí)踐中發(fā)現(xiàn)，正如本案發(fā)生的情況一樣，一些村經(jīng)濟(jì)合作社并未嚴(yán)格依照法律程序與拋荒地承包戶終止承包合同，而是將相關(guān)拋荒地協(xié)調(diào)給另一農(nóng)民耕種。如果土地沒有升值，一般也不會(huì)引發(fā)什么糾紛。從近年來的情況看，一些“轉(zhuǎn)手”的拋荒地涉及被征用、工業(yè)園區(qū)開發(fā)建設(shè)等因素有可能升值時(shí)，原拋荒地農(nóng)民出于利益趨動(dòng)，不講誠(chéng)信，向新耕種戶索要土地的糾紛案件就會(huì)發(fā)生，如果處置不當(dāng)，甚至?xí)l(fā)惡性事件，不利于和諧農(nóng)村建設(shè)。因此，對(duì)此類情況進(jìn)行法律規(guī)制十分必要。

然而，由于《中華人民共和國(guó)土地管理法》、《中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包法》就耕種拋荒地農(nóng)民的權(quán)益如何維護(hù)并未作出任何規(guī)定，筆者認(rèn)為可采取以下舉措：首先，在政策上向耕種拋荒地農(nóng)民傾斜，鼓勵(lì)農(nóng)民耕種、開墾拋荒地，耕種、開墾拋荒地達(dá)到一定的面積時(shí)，由當(dāng)?shù)卣蛘咄恋刂鞴懿块T予以適當(dāng)?shù)莫?jiǎng)勵(lì)；其次，在法律上予以完善，可在現(xiàn)行的《中華人民共和國(guó)土地管理法》加上一款：“承包農(nóng)民將耕地拋荒之后，經(jīng)發(fā)包方協(xié)調(diào)，耕種拋荒地的農(nóng)民實(shí)際耕種2年以上的，發(fā)包方應(yīng)優(yōu)先與耕種該塊拋荒地農(nóng)民簽訂承包合同”。