【案情】

 

原告Z食品有限公司

 

被告某區質量技術監督局

 

2012年6月23日，被告在執法檢查中，發現原告使用的食品用塑料包裝系某市H塑料包裝廠生產，原告提供的某市H塑料包裝廠工業產品生產許可證（傳真件）系偽造，該廠未取得食品用塑料包裝的工業產品生產許可證。被告經調查取證，確認原告從2011年1月至2012年5月，共使用未取得生產許可證的列入目錄產品食品用塑料包裝袋5702964只，貨值956147元，擬對原告處罰款19萬元。被告于2012年8月2日向原告送達質技監告字[2012]第24號行政處罰告知書，告知作出處罰決定的事實、理由及依據，并告知原告依法享有的陳述、申辯、聽證權利。原告于2012年8月3日提出聽證申請，被告于2012年8月17日組織聽證。2012年8月30日，被告作出將對原告處罰款10萬元的質技監告字[2012]第24-1號行政處罰告知書，并于當天向原告送達。原告于2012年8月31日再次申請聽證，被告于2012年9月13日第二次組織聽證。2012年9月25日，被告作出質技監罰字[2012]第24號行政處罰決定，并于同年9月27日向原告送達。原告不服該處罰決定，申請行政復議。某市質量技術監督局于2013年1月5日，作出技監復決字[2012]第1號行政復議決定書，維持被告作出的行政處罰決定。原告不服復議決定，向法院提起行政訴訟。

 

【判決】

 

法院認為，被告作出的質技監罰字[2012]第24號行政處罰決定，證據確鑿，適用法律、法規正確，符合法定程序。原告的訴訟請求無事實和法律依據，不予支持。依照《最高人民法院關于執行<中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的解釋》第五十六條第（四）項的規定，判決駁回原告Z食品有限公司的訴訟請求。

 

【評析】

 

本案的爭議焦點主要有二點：一是原告在食品生產經營中使用的某市H塑料包裝廠生產的塑料制品是否是列入生產許可證制度管理的產品；二是被告作出的質技監罰字[2012]第24號行政處罰決定是否合法。

 

關于爭議焦點一，原告在食品生產經營中使用的某市H塑料包裝廠生產的塑料制品是列入生產許可證制度管理的產品目錄的產品。根據《中華人民共和國食品安全法》的規定：用于食品的包裝材料、容器、洗滌劑、消毒劑和用于食品生產經營的工具、設備稱食品相關產品，食品生產經營者使用食品添加劑、食品相關產品應遵守該法；食品生產者采購食品原料、食品添加劑、食品相關產品，應當查驗供貨者的許可證和產品合格證明文件。國家對重要工業產品實行生產許可證制度，《中華人民共和國工業產品生產許可證管理條例》第三條規定：“國家實行生產許可證制度的工業產品目錄（以下簡稱目錄）由國務院工業產品生產許可證主管部門會同國務院有關部門制定，并征求消費者協會和相關產品行業協會的意見，報國務院批準后向社會公布。工業產品的質量安全通過消費者自我判斷、企業自律和市場競爭能夠有效保證的，不實行生產許可證制度。工業產品的質量安全通過認證認可制度能夠有效保證的，不實行生產許可證制度。國務院工業產品生產許可證主管部門會同國務院有關部門適時對目錄進行評價、調整和逐步縮減，報國務院批準后向社會公布。”《中華人民共和國工業產品生產許可證管理條例實施辦法》第五條第一款規定“國家質量監督檢驗檢疫總局（以下簡稱國家質檢總局）負責全國工業產品生產許可證統一管理工作，對實行生產許可證制度管理的產品，統一產品目錄，統一審查要求，統一證書標志，統一監督管理。”2006年7月，國家質檢總局為實施食品用包裝、容器、工具等制品的市場準入制度，根據《中華人民共和國工業產品生產許可證管理條例》等法律、法規印發了《食品用包裝、容器、工具等制品生產許可通則》和《食品用塑料包裝、容器、工具等制品生產許可審查細則》，《通則》規定國家質量監督檢驗檢疫總局，統一管理食品用包裝、容器、工具等制品生產許可工作，《審查細則》將3類（6個產品單元）39個產品列入發證范圍。2006年9月，國家質檢總局又發布《關于對食品用塑料包裝、容器、工具等制品實施市場準入制度的公告》（2006年第133號）公布3類（6個產品單元）39個產品為第一批實施市場準入制度的產品，要求生產企業申請辦理生產許可證。國家質檢總局2007年12月5日（2007年第174號）、2010年8月25日（2010年第90號）《關于公布實行生產許可證制度管理的產品目錄的公告》均將“直接接觸食品的材料等食品相關產品”列入目錄。國發[2012]52號《國務院關于第六批取消和調整行政審批項目的決定》將“直接接觸食品的材料等食品相關產品生產許可證核發”的實施機關由質檢總局下放至省級人民政府質量技術監督部門，并認定該審批項目的設定依據為《中華人民共和國工業產品生產許可證管理條例》（國務院令第440號），雖該決定發布于被訴行政處罰決定之后，不能直接作為被訴行政處罰決定合法的依據，但可以印證食品相關產品被列入實行生產許可證制度管理的產品目錄的事實。至于原告提出其使用的食品包裝袋為非零售包裝袋的問題，“商品零售包裝袋（僅對食品用塑料包裝袋）”是國家質檢總局《食品用塑料包裝、容器、工具等制品生產許可審查細則》、《關于對食品用塑料包裝、容器、工具等制品實施市場準入制度的公告》（2006年第133號）規定的實行市場準入制度的相關制品目錄的產品分類、產品單元下的產品品種之一，與實行生產許可證制度管理的產品目錄的食品相關產品為種屬關系，即食品相關產品包含但并不限于“商品零售包裝袋（僅對食品用塑料包裝袋）”等39個產品。因此，原告認為其使用的食品用塑料制品為非零售包裝袋，不在39個產品范圍之內，因而無須取得生產許可證的主張，理由不足，不予采信。綜上，國家質檢總局有權制定并公布國家實行生產許可證制度的工業產品目錄，本案中原告所使用的食品用塑料制品作為食品相關產品已由國家質檢總局列入生產許可證制度管理的產品目錄并已向社會公布。

 

關于爭議焦點二，被告作出的質技監罰字[2012]第24號行政處罰決定合法。根據《中華人民共和國工業產品生產許可證管理條例》第六條第一款、《中華人民共和國工業產品生產許可證管理條例實施辦法》第七條第三款、第一百條的規定，被告是某市區的工業產品生產許可證主管部門，具有對所轄行政區域內工業產品生產許可證管理并對違法行為實施處罰的行政職權。被告經調查取證，在作出處罰決定前依法告知了原告享有的陳述、申辯和聽證權利，并二次組織聽證后，作出被訴具體行政行為，程序合法。《中華人民共和國工業產品生產許可證管理條例》第五條規定“任何企業未取得生產許可證不得生產列入目錄的產品。任何單位和個人不得銷售或者在經營活動中使用未取得生產許可證的列入目錄的產品。”原告在經營活動中使用未取得生產許可證的列入目錄的產品有現場檢查筆錄、采購金額明細、進貨、庫存、成品明細表、調查筆錄、聽證筆錄等證據證明，雖然處罰決定書將原告所使用的食品用塑料制品均表述為“食品用塑料包裝袋”，而實際部分產品為“墊巾”、“薄片”等，存在一定瑕疵，但不影響對直接接觸食品的材料等食品相關產品的認定，被訴訟具體行政行為證據確鑿。《中華人民共和國工業產品生產許可證管理條例》第四十八條規定“銷售或者在經營活動中使用未取得生產許可證的列入目錄產品的，責令改正，處5萬元以上20萬元以下的罰款；有違法所得的，沒收違法所得；構成犯罪的，依法追究刑事責任。”原告在經營活動中使用未取得生產許可證的列入目錄產品，依法應受行政處罰。被告考慮原告積極配合調查，如實陳述違法事實、提供相關資料的情節，根據《中華人民共和國工業產品生產許可證管理條例》第四十八條的規定，作出對原告處罰款100000元的行政處罰，適用法律正確。原告將未取得生產許可證的列入目錄產品5702964個用于食品生產、經營活動，持續時間長、數量大，妨害了工業產品生產許可證管理秩序，對食品安全構成嚴重威脅，因此，對原告關于其行為沒有危害后果，應根據《行政處罰法》第二十七條第二款規定，不予行政處罰的主張，不予采納。