國家對生豬屠宰場的設置規劃有嚴格的規定，生豬屠宰資格的許可及撤銷，行政機關均需按照法律規定進行。然而，行政相對人基于對行政機關行政行為合法性與有效性的信賴而取得生豬屠宰資格，這種對行政機關的信賴應當受到保護。行政機關一旦撤銷其行為而對行政相對人造成損失，行政機關應當承擔責任，否則行政機關將逐漸失去公眾的信賴。

 

【案情】

 

原告：江都市武堅食品站（以下簡稱食品站）。

 

被告：揚州市江都區農業委員會（以下簡稱區農委）。

 

原告食品站訴稱，2008年8月原告與武堅鎮人民政府簽訂協議書，由原告在武堅鎮經營生豬屠宰場。為確保全鎮人民吃上安全衛生的豬肉，原告于2008年8月20日向武堅鎮人民政府請示設立機械化屠宰場，次日武堅鎮人民政府同意。2012年12月27日被告書面責成下屬單位武堅鎮第三產業辦公室向原告作出書面通告，要求原告徹底關閉屠宰場，并拒絕履行給原告屠宰的合格生豬肉進行檢驗簽章之義務，致原告停產停業至今。原告認為，根據《生豬屠宰管理條例》第23條的規定，被告及其下屬單位沒有資格對原告作出停產停業并責令關閉的行政行為，被告的這一行為是超越職權的行政行為，侵犯了原告的合法權益。因此，為維護原告的合法權益，特提起訴訟，請求法院：1、撤銷2012年12月11日被告作出的《緊急通知》中對原告進行停產停業并關閉的行政行為；2、判令被告履行對原告的合格產品進行檢驗簽章之義務。

 

被告區農委辯稱：第一，被告于2012年12月11日作出的《緊急通知》是依據國務院、農業部、揚州市人民政府、江都市人民政府等制定的相關法規、規章等規范性文件以及揚州市江都區人民政府召開的生豬屠宰場關閉工作推進會的會議精神而作出，要求相關的基層畜牧獸醫站對全區于2012年12月10日關閉整合的武堅、丁溝等七家生豬屠宰場停止檢疫印花。《緊急通知》中，未要求原告停產停業并關閉，并且《緊急通知》的對象是各基層畜牧獸醫站，并非本案原告。原告提供的《通告》中要求原告停產停業并關閉的是江都市武堅鎮第三產業辦公室，被告與其無隸屬關系。被告無生豬屠宰場管理職責，作出屠宰場停業關閉的行政決定與被告無關。

 

第二，根據《生豬屠宰管理條例》的規定，被告無肉品檢驗的職責和義務。關于肉品檢疫工作，被告依據江政發[2011]118號以及江政辦發[2011]136號文件中"嚴禁檢疫人員對非定點屠宰的生豬實施檢疫和出具檢疫證明，杜絕'點外宰殺、點內滾花'的不法行為"、"嚴禁檢疫人員對應關未關屠宰點的生豬實施檢疫和出具檢疫證明"的要求，對原告的豬肉不再進行檢疫和印花。  

 

綜上，原告的訴求與被告無關，請求法院駁回原告的訴訟請求。

 

法院經審理查明：2008年8月原告與武堅鎮人民政府簽訂協議書，由原告在武堅食品站的經營范圍內從事生豬屠宰等經營活動。揚州市江都工商行政管理局根據江都市生豬屠宰管理領導小組辦公室出具的"生豬定點屠宰場證明"為原告核準的許可經營項目包括"生豬屠宰、鮮豬肉銷售"，原告也投入了機械化生豬屠宰設備，并一直在經營。

 

2012年12月11日，被告區農委按照揚州市江都區《生豬屠宰場關閉整合工作方案》的文件精神和江都區人民政府召開的生豬屠宰場關閉工作推進會的要求，即"我區武堅等七家屠宰場將于2012年12月10日關閉"，區農委向所屬武堅等七家基層畜牧獸醫站發出《緊急通知》，要求武堅等七家基層畜牧獸醫站通知上述七家屠宰場從12月13日停止屠宰行為，停止檢疫。原告認為被告的《緊急通知》超越職權，侵犯了原告的合法權益，故訴至法院，要求撤銷被告作出的《緊急通知》中對原告進行停產停業并關閉的行政行為并且履行對原告的合格產品進行檢驗簽章的義務。

 

另查明，揚州市江都區范圍內的生豬屠宰場均未按照《生豬屠宰管理條例》的規定取得生豬定點屠宰證書和標志牌，工商部門對生豬屠宰場辦理的核準登記手續也是以江都市生豬屠宰管理領導小組辦公室出具的"生豬定點屠宰場證明"為依據。

 

【審判】

 

江蘇省揚州市江都區人民法院于2013年10月8日以（2013）揚江行初字第0013號行政判決書判決：

 

一、確認被告揚州市江都區農業委員會于2012年12月11日作出《緊急通知》的行政行為違法。

 

二、駁回原告江都市武堅食品站要求被告履行對原告的合格產品進行檢驗簽章義務的訴訟請求。

 

法院生效裁判認為：被告作為國家行政機關，作出的《緊急通知》雖然是向所屬基層畜牧獸醫站下發，但其內容針對的是武堅等七家屠宰場，《緊急通知》中停止屠宰、停止檢疫等內容，顯然對原告的權益會產生影響。因此，被告作出《緊急通知》的行為是可訴的。

 

雖然原告未按規定取得生豬定點屠宰證書和標志牌，但是揚州市江都區范圍內生豬屠宰場均未取得生豬定點屠宰證書和標志牌，工商部門對生豬屠宰場辦理核準登記手續也是以江都市生豬屠宰管理領導小組辦公室出具的"生豬定點屠宰場證明"作為依據，商務部門亦為原告屠宰的產品提供肉品檢驗印章。況且，江都區范圍內的其他在經營的生豬屠宰場均是這樣辦理的，多年以來一直是這樣的做法。本著信賴保護原則，應認為原告具備了生豬定點屠宰資格。根據《行政許可法》第六十九條第一款的規定，作出行政許可決定的行政機關或者其上級行政機關，根據利害關系人的請求或者依據職權，可以撤銷行政許可。生豬定點屠宰場的設立作為一項行政許可，撤銷該行政許可應由作出行政許可決定的行政機關決定。本案中，根據《生豬屠宰管理條例》的規定，縣級以上地方人民政府商務主管部門負責生豬屠宰活動的監督管理，若認為原告屠宰場不再具備條例規定條件的，應按條例的規定，責令其限期整改；逾期仍達不到條例規定條件的，由設區的市級人民政府取消其生豬定點屠宰場資格。鑒于本案原告是依照原江都市生豬屠宰管理領導小組辦公室即江都市人民政府的名義出具的證明確定的定點生豬屠宰場，取消其定點屠宰資格，仍應由江都區人民政府決定。并且，工商部門對原告核準的經營范圍仍未變更，因此，被告要求原告停止生豬屠宰的行政行為超越了法定職權。

 

對于被告對原告的生豬停止檢疫的行政行為，本院認為，根據《動物檢疫管理辦法》的規定，縣級以上地方人民政府獸醫主管部門主管本區域內的動物檢疫工作，被告負有對原告屠宰場生豬等進行檢疫的職責。如果被告認為原告行為違反了該辦法的相關規定，可以依法予以處罰，而被告在原告經依法核準的經營范圍未變更且被告亦未發現原告有其他違反相關規定的情況下，作出對其停止檢疫的行政行為，顯然被告的行政行為對原告的權益產生了影響，其程序不當。同時，本院認為，按照省、市生豬屠宰管理實行"統一規劃、合理布局、保護環境、適度集中"的原則，根據江都市江政發[2011]118號政府文件"分批關閉、整合區域內所有屠宰場"的精神，確定包括原告在內的七家生豬定點屠宰場關閉，即不再從事生豬屠宰業務，區政府安排專項資金，將按規定給予一定的補貼。故原告的生豬屠宰業務不可能再恢復，撤銷被告作出的《緊急通知》的行政行為已無必要。

 

【評析】

 

本案是一起因政府關閉生豬屠宰場而引發的糾紛，爭議的核心問題：一是被告向其下屬單位作出《緊急通知》的行為是否是具體行政行為；二是對于許可時就不符合法定條件的企業，行政機關能否直接撤銷許可；三是應由哪個機關行使該撤銷權。

 

一、具體行政行為的認定

 

具體行政行為是指由行政主體依法針對特定的相對人所作的具體的、單方的，能對相對人實體權利、義務產生直接影響的具體行政行為。

 

具體行政行為的構成分為四個要素：一是主體要素，即該行為一般由行政機關實施，但是，由法律、法規授權的組織或者行政機關委托的組織也可能實施；二是對象要素，即該行為是對特定的公民、法人或者其他組織作出的；三是成立要素，即該行為是行使行政權力所為的單方行為；四是內容要素，即該行為是作出有關特定公民、法人或者其他組織的權利義務的外部性行為。

 

具體結合本案，《緊急通知》雖然是被告區農委向其下屬基層畜牧獸醫站作出，然而其內容是要求包括原告在內的七家屠宰場停止屠宰，并要求畜牧獸醫站停止檢疫，對原告的權利義務產生了重大影響，結合具體行政行為的構成要素及特征，可以認定被告作出該《緊急通知》的行為是具體行政行為，并且是可訴的。

 

    二、信賴保護原則的定性

 

所謂信賴保護原則，是指行政管理相對人對行政權力的正當合理信賴應當予以保護，行政機關不得擅自改變已生效的行政行為，確需改變行政行為的，對于由此給相對人造成的損失應當給予補償。

 

主要內容包括四個方面：其一、行政行為一經作出，非有法定事由和非經法定程序不得隨意撤銷、廢止或改變，即行政行為具有確定力和公定力。其二、行政機關對行政相對人作出授益行政行為后，即使發現有違法情形，只要這種違法情形不是相對人的過錯（行賄或提供虛假資料、信息等）造成的，行政機關亦不得撤銷或改變，除非不撤銷或改變此種違法行政行為會嚴重損害國家、社會公共利益。其三、行政行為作出后，如事后據以作出該行政行為的法律、法規、規章修改或廢止，或者據以作出該行政行為的客觀情況發生重大變化，為了公共利益的需要，行政機關可以撤銷、廢止或者改變已作出的行政行為。但只有通過利益衡量，認定撤銷、廢止或改變已作出的行政行為所獲得的利益確實大于行政相對人將因此損失的利益時，才能撤銷、廢止或者改變相應行政行為。其四、行政機關撤銷或改變違法作出的行政行為，如這種情形不是因相對人的過錯造成的，要對相對人因此受到的損失予以賠償。行政機關因公共利益需要撤銷、廢止或者改變其合法作出的行政行為，如這種撤銷、廢止或改變導致相對人的損失，要對相對人的損失予以補償。

 

本案中，1997年的《生豬屠宰管理條例》賦予了縣級人民政府審查確定定點屠宰場并頒發定點屠宰標志牌的權力，然而2008年8月1日新施行的《生豬屠宰管理條例》將該職權統一收歸設區的市級人民政府，即縣級人民政府沒有了此項權力。由于生豬定點屠宰場的利潤豐厚和管理的混亂，新《生豬屠宰管理條例》施行后，包括江都區在內的全國各地眾多小屠宰場并未關閉，相當多的縣級人民政府并未認真貫徹執行該條例，依舊行使著該項審批職權，該案原告的屠宰場即是在此背景下成立的。雖然從嚴格的法律規定上來看，原告屠宰場的成立也是違反法律法規的，然而根據信賴保護原則，原告屠宰場的設立并非存在主觀惡意，因此原告基于對政府的信賴而取得的權益應視為"合法的"，如果遇有必須撤銷行政許可的情形，行政機關在撤銷許可時，也必須對原告受到的損失進行相應的補償。

 

三、違法行政許可的撤銷主體問題

 

關于撤銷原告武堅食品站生豬定點屠宰資格的主體，一種觀點認為必須由揚州市人民政府行使，因為《生豬屠宰管理條例》已經規定應由設區的市級人民政府取消其生豬定點屠宰場資格；另一種觀點認為，揚州市江都區人民政府也可以撤銷該許可，因為其是作出該許可的機關。

 

筆者同意第二種觀點。根據《行政許可法》第六十九條第一款第（二）項的規定，作出行政許可決定的行政機關或者其上級行政機關，根據利害關系人的請求或者依據職權，可以撤銷行政許可：超越法定職權做出準予行政許可決定的。本案中，原告取得的許可是原江都市人民政府作出的，而根據新施行的《生豬屠宰管理條例》，作出該許可時原江都市人民政府已無該項審批權，無論是確定生豬定點屠宰場還是撤銷該許可均應由設區的市級人民政府（揚州市人民政府）批準，即原江都市人民政府超越法定職權作出該許可。因此，江都市人民政府可以作為作出行政許可決定的行政機關來撤銷原告的行政許可。《行政許可法》第六十九條第一款第（二）項撤銷的原則上是基于行政機關的違法行為而為行政相對人設立的許可，是糾正自己錯誤的行政行為；而《生豬屠宰管理條例》作為實體法，撤銷的許可是因為行政相對人的行為違法。因而，本案中揚州市江都區人民政府（原江都市人民政府）可以依法撤銷該行政許可，法院駁回了原告江都市武堅食品站要求被告履行對原告的合格產品進行檢驗簽章義務的訴訟請求。

 

本案涉及到生豬定點屠宰場的規劃布局，案件的審理將對江都區乃至揚州市生豬屠宰場的關閉整合產生重要影響，關系到全市"放心肉"工程的實施，利益沖突較大。該案的審理充分發揮了行政審判的職能：保護公民、法人和其他組織的合法權益，維護和監督行政機關依法行使行政職權。