[案例]

 

2007年7月30日，《紹興市國(guó)土資源局信訪事項(xiàng)調(diào)查意見(jiàn)書(shū)》告知原告，浙土字[A2005]第l0273號(hào)文征用原告石洪均等25人所在候村集體土地4．1624公頃。根據(jù)有關(guān)法律、法規(guī)的規(guī)定，征用土地方案經(jīng)依法批準(zhǔn)后，應(yīng)由被征用土地所在地的縣、市人民政府公告并組織實(shí)施。原告石洪均等25人未看到過(guò)公告。8月15日，原告石洪均等25人向被告紹興市人民政府提起行政復(fù)議申請(qǐng)，請(qǐng)求責(zé)令新昌縣人民政府公告并組織實(shí)施征用土地方案。2007年10月1－2日，紹興市人民政府作出紹市府復(fù)決字(2007)27號(hào)行政復(fù)議決定書(shū)，認(rèn)為：新昌縣人民政府在浙江省人民政府批準(zhǔn)浙江江南名茶市場(chǎng)建設(shè)用地項(xiàng)目后，已依法進(jìn)行了公告并已組織實(shí)施了土地征收方案，符合《中華人民共和國(guó)土地管理法》第四十六條的規(guī)定，根據(jù)《中華人民共和國(guó)行政復(fù)議法實(shí)施條例》第四十八條第一款之規(guī)定駁回石洪均、陳興江、俞正賢等人的行政復(fù)議申請(qǐng)。

 

原告石洪均等25人不服被告紹興市人民政府作出的行政復(fù)議決定，以紹興市人民政府為被告，于2007年10月17日向紹興市中級(jí)人民法院提起訴訟。

 

[審判]

 

原告石洪均等25人向被告紹興市人民政府提起復(fù)議申請(qǐng)的請(qǐng)求是責(zé)令新昌縣人民政府公告并組織實(shí)施土地征用方案。被告作出的紹市府復(fù)決字(2007)27號(hào)行政復(fù)議決定的內(nèi)容為新昌縣人民政府在浙江省人民政府批準(zhǔn)浙江江南名茶市場(chǎng)建設(shè)用地項(xiàng)目后，已依法進(jìn)行了公告并組織實(shí)施了土地征用方案，該復(fù)議決定的基礎(chǔ)性具體行政行為是新昌縣人民政府是否履行了公告并組織實(shí)施土地征用方案的義務(wù)。從行政復(fù)議決定的內(nèi)容來(lái)看，該復(fù)議決定確認(rèn)了新昌縣人民政府在復(fù)議程序中提出的已公告并組織實(shí)施土地征用方案的行政行為，故本案應(yīng)以新昌縣人民政府作為被告，現(xiàn)原告起訴復(fù)議機(jī)關(guān)紹興市人民政府為被告，屬訴訟主體不當(dāng)，且經(jīng)本院告知后拒絕變更被告。依照《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行(中華人民共和國(guó)行政訴訟法>若干問(wèn)題的解釋)第四十四條第一款第(三)項(xiàng)之規(guī)定，裁定駁回原告石洪均等25人的起訴。

 

[評(píng)析]

 

《行政復(fù)議法實(shí)施條例》第四十八條第一款規(guī)定：有下列情形之一，行政復(fù)議機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)決定駁回行政復(fù)議申請(qǐng)：（一）申請(qǐng)人認(rèn)為行政機(jī)關(guān)不履行法定職責(zé)申請(qǐng)行政復(fù)議，行政復(fù)議機(jī)關(guān)受理后發(fā)現(xiàn)該行政機(jī)關(guān)沒(méi)有相應(yīng)法定職責(zé)或者受理前已經(jīng)履行法定職責(zé)的；（二）受理行政復(fù)議申請(qǐng)后，發(fā)現(xiàn)該行政復(fù)議申請(qǐng)不符合行政復(fù)議法和本條例規(guī)定的受理?xiàng)l件的。本案中涉及到的復(fù)議申請(qǐng)屬于該條第一款規(guī)定的第（一）項(xiàng)規(guī)定情形。那么接下來(lái)引發(fā)的訴訟應(yīng)該以誰(shuí)為被告呢？針對(duì)這種情況，目前有兩種觀點(diǎn)。

 

1、應(yīng)該以作出原具體行政行為的行政機(jī)關(guān)為被告。理由是行政復(fù)議機(jī)關(guān)駁回行政相對(duì)人的復(fù)議申請(qǐng)，就是對(duì)原行政行為的一種確認(rèn)，復(fù)議決定未改變?cè)姓袨椤Ｅc此觀點(diǎn)相反的觀點(diǎn)認(rèn)為，因?yàn)轳g回復(fù)議申請(qǐng)的情形并不僅限于《行政復(fù)議法實(shí)施條例》第四十八條第一款之規(guī)定。在復(fù)議機(jī)關(guān)受理復(fù)議申請(qǐng)后，發(fā)現(xiàn)不屬于受理范圍而作出駁回復(fù)議申請(qǐng)，這是對(duì)復(fù)議機(jī)關(guān)自身錯(cuò)誤受理的一種及時(shí)糾正。行政復(fù)議機(jī)關(guān)作出駁回復(fù)議申請(qǐng)決定時(shí)并未對(duì)原行政行為進(jìn)行實(shí)體審查，該決定是在認(rèn)定申請(qǐng)人的行政復(fù)議申請(qǐng)不符合法定受理?xiàng)l件的前提下，對(duì)申請(qǐng)人提出行政復(fù)議申請(qǐng)的程序性請(qǐng)求的駁回，所以說(shuō)并非對(duì)原行政行為的一種確認(rèn)，也就不能依照《行政訴訟法》第二十五條第二款的規(guī)定，直接以原行政行為為對(duì)象提起行政訴訟。

 

2、以復(fù)議機(jī)關(guān)為被告。該觀點(diǎn)認(rèn)為，行政相對(duì)人認(rèn)為行政機(jī)關(guān)不履行法定職責(zé)違法而向行政復(fù)議機(jī)關(guān)申請(qǐng)行政復(fù)議時(shí)，行政復(fù)議機(jī)關(guān)是在認(rèn)定行政相對(duì)人主張?jiān)姓袨樽鞒龅男姓C(jī)關(guān)不履行法定職責(zé)的理由不能成立的前提下作出駁回行政復(fù)議申請(qǐng)決定。在此情況下，由于并不存在一個(gè)已經(jīng)作出的原行政行為，因此，既不存在以原行政行為為起訴對(duì)象的問(wèn)題，也不存在選擇駁回行政復(fù)議申請(qǐng)決定或者原行政行為之一為起訴對(duì)象的問(wèn)題。筆者不贊同該觀點(diǎn)。行政相對(duì)人申請(qǐng)?jiān)姓C(jī)關(guān)未履行法定職責(zé)理由不能成立時(shí)，仍是存在一個(gè)原行政行為的，只是一行政不作為行為。在該情況下，還是可以選擇是起訴原行政行為或者復(fù)議行為的。

 

綜上，筆者認(rèn)為，根據(jù)《行政復(fù)議法實(shí)施條例》第四十八條規(guī)定，駁回行政復(fù)議申請(qǐng)決定是針對(duì)已經(jīng)受理的復(fù)議申請(qǐng)所作，是對(duì)受理復(fù)議申請(qǐng)的否定，從程序上看，駁回復(fù)議申請(qǐng)決定和不予受理復(fù)議裁決的實(shí)質(zhì)是基本一致的，而行政復(fù)議法第十九條規(guī)定，行政復(fù)議機(jī)關(guān)不予受理或受理后不作答復(fù)的，可依法向人民法院提起行政訴訟。因此該案中選擇誰(shuí)作為被告應(yīng)該讓行政相對(duì)人自由選擇。行政相對(duì)人選擇紹興市政府作為被告，不存在主體不適格的問(wèn)題。