【案情】
　　2002年4月，某市居民石某某未經(jīng)城市建設(shè)規(guī)劃部門(mén)批準(zhǔn)，在其住宅院內(nèi)建造附屬用房?jī)砷g，建筑面積21.7平方米。石某某與鄰居王某某原先關(guān)系曖昧，后因瑣事發(fā)生矛盾，王某某遂于2003年5月向該市建設(shè)局舉報(bào)石某某未經(jīng)批準(zhǔn)建造附屬用房。市建設(shè)局經(jīng)調(diào)查取證，認(rèn)定該附屬用房系違法建筑，于同年7月8日作出限期拆除的行政處罰決定，次日將處罰決定書(shū)送達(dá)給被處罰人石某某。
　　石某某不服行政處罰決定，于7月30日向某市人民法院提起行政訴訟。以其對(duì)主房及宅院用地在1998年已依法取得了土地使用權(quán)證書(shū)，所建造的附屬用房并不影響城市建設(shè)規(guī)劃為由，請(qǐng)求人民法院依法撤銷(xiāo)市建設(shè)局對(duì)其所作的行政處罰決定。市建設(shè)局則以石某某起訴時(shí)已超過(guò)《中華人民共和國(guó)城市規(guī)劃法》第四十二條規(guī)定的訴訟期限，請(qǐng)求人民法院依法駁回石某某起訴。某市人民法院經(jīng)公開(kāi)開(kāi)庭審理查明，石某某起訴超過(guò)法定期限且無(wú)正當(dāng)理由，于同年8月30日裁定駁回石某某起訴。
　　駁回起訴裁定送達(dá)后，石某某未上訴，但于同年9月6日向某市人民政府申請(qǐng)復(fù)議。某市人民政府于同年11月4日作出復(fù)議決定，維持市建設(shè)局對(duì)石某某所作的行政處罰決定。石某某對(duì)復(fù)議決定不服，因復(fù)議決定系維持原具體行政行為，故以作出原具體行政行為的市建設(shè)局為被告，于11月13日再次向某市人民法院提起行政訴訟。
　　【爭(zhēng)議】
　　原告石某某此次起訴的事實(shí)和理由與上次起訴而被人民法院裁定駁回的事實(shí)和理由同一，顯屬重復(fù)起訴。因此，就原告石某某此次起訴，人民法院應(yīng)否受理，有兩種不同意見(jiàn)。
　　第一種意見(jiàn)認(rèn)為，根據(jù)“一事不再理”原則，行政相對(duì)人對(duì)同一具體行政行為重復(fù)起訴的，人民法院應(yīng)當(dāng)裁定不予受理。已經(jīng)受理的，亦無(wú)需進(jìn)行實(shí)體審理，而直接裁定駁回起訴。
　　第二種意見(jiàn)認(rèn)為，原告石某某對(duì)復(fù)議決定不服，在法定起訴期限內(nèi)提起訴訟，人民法院應(yīng)當(dāng)受理。
　　【評(píng)析】
　　筆者傾向于第二種意見(jiàn)。其主要理由如下：
　　一、對(duì)重復(fù)起訴不予受理的目的是為了防止起訴人濫用訴權(quán)
　　重復(fù)起訴通常包括行政相對(duì)人已經(jīng)向人民法院提起行政訴訟，人民法院受理后，再次向人民法院起訴；在人民法院準(zhǔn)予撤訴后或者經(jīng)人民法院裁判后，以同一事實(shí)和理由再次向人民法院起訴；針對(duì)同一事實(shí)和理由分別向不同的人民法院提起訴訟等等。這些濫用訴權(quán)的情形，不但極有可能導(dǎo)致就同一事實(shí)作出不同的裁判，有損人民法院審判工作的嚴(yán)肅性；而且將嚴(yán)重影響行政效率，浪費(fèi)司法資源。為此，《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉若干問(wèn)題的解釋》規(guī)定，起訴人重復(fù)起訴的，裁定不予受理，已經(jīng)受理的，裁定駁回起訴是十分必要的。
　　人民法院就重復(fù)起訴情形裁定不予受理或者裁定駁回起訴，是對(duì)起訴人濫用訴權(quán)的否定，通常情況下不會(huì)影響行政相對(duì)人的合法權(quán)益。然而，對(duì)某些特定情形下的重復(fù)起訴，如果不賦予行政相對(duì)人提起行政訴訟的權(quán)利，則有悖于《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》保護(hù)公民、法人和其他組織合法權(quán)益的立法宗旨。例如：被告行政機(jī)關(guān)向原告承諾改變具體行政行為，原告信以為真向人民法院申請(qǐng)撤訴，但在人民法院作出準(zhǔn)予原告撤訴后，被告行政機(jī)關(guān)食言，拒絕改變具體行政行為，原告不得已再次就原具體行政行為向人民法院提起訴訟。那么，人民法院是否受理呢？
　　行政訴訟對(duì)具體行政行為進(jìn)行的審查基于原告的訴訟請(qǐng)求而開(kāi)始，也同樣基于原告撤回訴訟請(qǐng)求的成立而終結(jié)。所以，一般來(lái)說(shuō)，撤訴是原告放棄或者處分自己訴訟權(quán)利的行為，亦是導(dǎo)致具體訴訟法律關(guān)系消滅的訴訟活動(dòng)，根據(jù)“一事不再理”原則，原告不得就準(zhǔn)予撤訴的案件再行起訴。但是，由于行政機(jī)關(guān)承諾改變具體行政行為，原告撤訴后，行政機(jī)關(guān)又拒絕改變具體行政行為，原告是不得已再次起訴，而非濫用訴權(quán)，人民法院如果不予受理，就難以有效地監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行政。鑒于此，《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉若干問(wèn)題的解釋》規(guī)定：已撤回起訴，無(wú)正當(dāng)理由再行起訴的，裁定不予受理，已經(jīng)受理的，裁定駁回起訴。換言之，已撤回起訴，有正當(dāng)理由再行起訴的，人民法院還是應(yīng)當(dāng)受理。由此可見(jiàn)，重復(fù)起訴，并非一律不予受理。
　　二、法律明確賦予行政相對(duì)人的訴訟權(quán)利不容司法剝奪
　　起訴權(quán)是行政相對(duì)人尋求司法救濟(jì)的第一道門(mén)檻，訴權(quán)得不到依法保護(hù)，人民群眾告狀無(wú)門(mén)，司法就無(wú)從為民。《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉若干問(wèn)題的解釋》雖然規(guī)定，起訴人重復(fù)起訴的，裁定不予受理，已經(jīng)受理的，裁定駁回起訴。但《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第三十八條第二款規(guī)定：“申請(qǐng)人不服復(fù)議決定的，可以在收到復(fù)議決定書(shū)之日起十五日內(nèi)向人民法院提起訴訟。復(fù)議機(jī)關(guān)逾期不作決定的，申請(qǐng)人可以在復(fù)議期滿(mǎn)之日起十五日內(nèi)向人民法院提起訴訟。法律另有規(guī)定的除外”。《中華人民共和國(guó)城市規(guī)劃法》第四十二條亦規(guī)定：當(dāng)事人“對(duì)復(fù)議決定不服的，可以在接到復(fù)議決定之日起十五日內(nèi)，向人民法院起訴”。上述法律都明確賦予行政相對(duì)人不服復(fù)議決定向人民法院提起訴訟的權(quán)利。根據(jù)上位法的法律效力高于下位法的法律效力的法律適用原則，《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》和《中華人民共和國(guó)城市規(guī)劃法》的法律效力高于《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉若干問(wèn)題的解釋》。所以，司法解釋的相關(guān)規(guī)定不能與法律的相關(guān)規(guī)定相抗衡，法律明確賦予行政相對(duì)人的訴訟權(quán)利不容司法剝奪。本案原告石某某對(duì)復(fù)議決定不服，在法定起訴期限內(nèi)提起訴訟，人民法院應(yīng)當(dāng)受理。
　　三、導(dǎo)致原告重復(fù)起訴的主要原因是法律之間的規(guī)定不協(xié)調(diào)
　　毋庸諱言，再次受理原告石某某的起訴確有某些難以逾越的障礙。一是生效裁判的羈束。人民法院作出的裁判生效后即具有最終效力，不但對(duì)當(dāng)事人和人民法院具有拘束力，而且對(duì)整個(gè)社會(huì)都具有拘束力，非經(jīng)法定程序不得變更。本案某市人民法院已于8月30日裁定駁回石某某起訴，在兩個(gè)月后再次受理石某某以同一事實(shí)和理由提起的訴訟，顯與生效裁定的羈束力相悖。二是邏輯思維的約束。形式邏輯的基本規(guī)律要求人們的思想要有確定性和無(wú)矛盾性。遵守形式邏輯的基本規(guī)律是正確思維的必要條件。本案石某某7月30日起訴時(shí)，人民法院即以超過(guò)起訴期限為由，裁定駁回石某某起訴；對(duì)石某某在三個(gè)月后再次以同一事實(shí)和理由提起的訴訟，認(rèn)為不超過(guò)起訴期限而予以受理，顯然自相矛盾。因此，人民法院是否再次受理原告石某某的起訴，處于尷尬的兩難境地。
　　法律規(guī)定復(fù)議和訴訟為選擇程序時(shí)，誠(chéng)然，行政相對(duì)人可以先向上一級(jí)行政機(jī)關(guān)或者法律、法規(guī)規(guī)定的行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)復(fù)議，對(duì)復(fù)議決定不服的，再向人民法院起訴，也可以直接向人民法院起訴。但就提起訴訟作為行政相對(duì)人尋求救濟(jì)的終極手段而言，只有提起訴訟的期限大于或者等于申請(qǐng)復(fù)議的期限時(shí)，才能使復(fù)議和訴訟順利銜接，形成良性互動(dòng)；才能避免產(chǎn)生因超過(guò)起訴期限被裁定不予受理或裁定駁回起訴后再申請(qǐng)復(fù)議，進(jìn)而再次提起訴訟的情形。
　　其實(shí)，我國(guó)所有法律如果具體到某一部法律規(guī)定看，提起訴訟的期限都大于或者等于申請(qǐng)復(fù)議的期限。就本案涉及到的法律規(guī)定而言，《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》規(guī)定的一般起訴期限為三個(gè)月，申請(qǐng)復(fù)議的期限為兩個(gè)月；《中華人民共和國(guó)行政復(fù)議法》規(guī)定的一般申請(qǐng)復(fù)議期限亦為兩個(gè)月；《中華人民共和國(guó)城市規(guī)劃法》規(guī)定的起訴或復(fù)議期限均為十五日。
　　之所以出現(xiàn)申請(qǐng)復(fù)議的期限大于提起訴訟的期限是因?yàn)榉芍g的規(guī)定不協(xié)調(diào)。《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第三十九條規(guī)定：“公民、法人或者其他組織直接向人民法院提起訴訟的，應(yīng)當(dāng)在知道作出具體行政行為之日起三個(gè)月內(nèi)提出。法律另有規(guī)定的除外”。即其他法律所規(guī)定的提起訴訟的期限無(wú)論是超過(guò)三個(gè)月還是少于三個(gè)月，起訴期限應(yīng)適用該特別規(guī)定。而《中華人民共和國(guó)行政復(fù)議法》第九條規(guī)定：“公民、法人或者其他組織認(rèn)為具體行政行為侵犯其合法權(quán)益的，可以自知道該具體行政行為之日起六十日內(nèi)提出行政復(fù)議申請(qǐng)；但是法律規(guī)定的申請(qǐng)期限超過(guò)六十日的除外”。也就是說(shuō)，其他法律所規(guī)定的申請(qǐng)復(fù)議期限超過(guò)六十日的，申請(qǐng)復(fù)議期限應(yīng)適用該特別規(guī)定；其他法律所規(guī)定的申請(qǐng)復(fù)議期限少于六十日的，申請(qǐng)復(fù)議期限仍為六十日。所以，一旦其他法律所規(guī)定的起訴期限少于六十日，即使該法律規(guī)定的申請(qǐng)復(fù)議期限等于或少于起訴期限，都會(huì)出現(xiàn)申請(qǐng)復(fù)議的期限大于起訴期限的情形。
　　綜上所述，筆者認(rèn)為，重復(fù)起訴應(yīng)否受理，關(guān)鍵要考察是否屬于起訴人濫用訴權(quán)，對(duì)因法律規(guī)定不協(xié)調(diào)而導(dǎo)致的重復(fù)起訴應(yīng)予受理。筆者同時(shí)建議，立法機(jī)關(guān)將《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第三十九條的內(nèi)容修改為：“公民、法人或者其他組織直接向人民法院提起訴訟的，應(yīng)當(dāng)在知道作出具體行政行為之日起三個(gè)月內(nèi)提出。但是法律規(guī)定的起訴期限超過(guò)三個(gè)月的除外”。使其與《中華人民共和國(guó)行政復(fù)議法》的相關(guān)規(guī)定協(xié)調(diào)一致。

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　（責(zé)任編輯：王政勇）

文章出處：興化市人民法院
文章作者：卞文斌