[要點提示]：國有土地使用權(quán)出讓合同屬行政合同，應(yīng)該適用行政法調(diào)整，在行政合同履行過程中，如果私人利益與公共利益發(fā)生沖突，行政機關(guān)可以依據(jù)公益優(yōu)先原則，對行政相對人作出行政處罰。

[案情]

原告：上海中東實業(yè)投資股份有限公司（以下簡稱中東公司）。

被告：響水縣國土資源局（以下簡稱響水縣國土局）。

1999年9月21日，被告響水縣國土局與原告中東公司簽訂《國有土地使用權(quán)出讓合同》，出讓響水縣陳家港鎮(zhèn)北部灘涂的4000畝國有土地使用權(quán)，出讓期限為30年，出讓用途為生態(tài)農(nóng)業(yè)，出讓金每平方米為3.92元，總額為1045.3333萬元。合同約定：中東公司在簽訂此合同后60日內(nèi)，支付土地使用權(quán)出讓金40萬元，以后每年3月30日前支付土地使用出讓金40萬元，并且按40萬元加付當年的人民銀行規(guī)定的最長年限定期存款利息，30年內(nèi)支付完畢。每年逾期30日內(nèi)仍未全部支付的，響水縣國土局有權(quán)解除合同。合同還約定：中東公司必須在此合同生效之日起兩年內(nèi)開工建設(shè)，且投資額達到2000萬元，不投資建設(shè)的，響水縣國土局有權(quán)無償收回土地使用權(quán)。達不到投資額的，逾期每日按缺額部分的萬分之三支付違約金。

合同簽訂后，中東公司僅繳納土地出讓金人民幣181.152萬元，既未按照合同約定繳納余款，也未按照合同進行實質(zhì)性的投資開發(fā)。　

隨后，中東公司將其中的2373.22畝、429.82畝土地分別變更登記在其他公司名下，中東公司登記國有土地面積僅為1196.96畝。

2006年11月12日,被告響水縣國土局作出《土地行政處罰告知書》、《聽證告知書》，隨后在《光明日報》上公告送達。

2007年4月10日，被告響水縣國土局依據(jù)《中華人民共和國城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》第17條，對原告中東公司作出響國土資罰字[2007]02號《土地行政處罰決定書》，無償收回原告中東公司位于響水縣陳家港鎮(zhèn)范圍內(nèi)1196.96畝國有土地使用權(quán)。

2007年4月16日，原告收到土地行政處罰決定書后不服，向鹽城市國土資源局申請行政復議。鹽城市國土資源局作出維持行政處罰的行政決定。同年7月21日，原告中東公司向本院提起行政訴訟，要求撤銷被告響水縣國土局作出的《土地行政處罰決定書》。

原告中東公司訴稱：被告響水縣國土局于2007年4月10日作出的行政處罰決定，事實不清，適用依據(jù)錯誤，依法應(yīng)予撤銷。我公司已在該土地上植樹開發(fā)，被告響水縣國土局認定原告未開發(fā)利用該土地，屬事實不清。該土地位于陳家港鎮(zhèn)北部灘涂上，是農(nóng)業(yè)用地，不屬于城鎮(zhèn)國有土地，不適用《中華人民共和國城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》，被告響水縣國土局適用法律依據(jù)錯誤。故請求法院判決撤銷被告作出的《土地行政處罰決定書》。

被告響水縣國土局辯稱：我局作出的《土地行政處罰決定書》事實清楚，證據(jù)充分，適用法律正確。原告僅投入少量資金在該土地上植樹，未進行實質(zhì)性開發(fā)，認定的事實清楚。該土地雖然位于陳家港鎮(zhèn)北部灘涂上，但屬于建制鎮(zhèn)范圍內(nèi)的國有土地，理應(yīng)適用《中華人民共和國城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》，我局適用的法律依據(jù)正確。故請求法院判決維持行政處罰決定。

[審判]

響水縣人民法院經(jīng)審理認為，《中華人民共和國土地管理法》第三條規(guī)定，“十分珍惜，合理利用土地和切實保護耕地是我國的基本國策。各級人民政府應(yīng)當采取措施，全面規(guī)劃嚴格管理、保護、開發(fā)土地資源。制止非法占用土地行為”。本案中，原告中東公司與被告響水縣國土局訂立了國有土地使用權(quán)出讓合同后，在長達8年多的時間內(nèi)，未進行實質(zhì)性開發(fā)建設(shè)，不利于土地的保護和開發(fā)。《中華人民共和國城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》第十七條規(guī)定，“土地使用者應(yīng)當按照土地使用權(quán)出讓合同的規(guī)定和城市規(guī)劃的要求，開發(fā)、利用、經(jīng)營土地。未按照合同規(guī)定的期限和條件開發(fā)、利用土地的，市、縣人民政府土地管理部門應(yīng)當予以糾正，并根據(jù)情節(jié)可以給予警告、罰款直至無償收回土地使用權(quán)的處罰”。本案中，原告與被告簽訂的《國有土地使用權(quán)出讓合同》第12條規(guī)定，“乙方（中東公司）根據(jù)本合同利用土地，必須在本合同生效之日起，二年內(nèi)開工建設(shè)，且投資額（不包括出讓金）達到2000萬元人民幣。不投資建設(shè)的，甲方（響水縣國土局）有權(quán)無償收回土地使用權(quán)”。原告既未繳清土地出讓金，又未按照合同規(guī)定對土地進行實質(zhì)性投資開發(fā)。被告響水縣國土局作出的行政處罰合法有效。

江蘇省響水縣人民法院依照最高人民法院《關(guān)于執(zhí)行＜中華人民共和國行政訴訟法＞若干問題的解釋＝第五十七條第一款之規(guī)定，判決：確認響水縣國土資源局于2007年4月10日作出的響國土資罰字[2007]02號土地行政處罰決定有效。

一審審判后，原告中東公司不服，向江蘇省鹽城市中級人民法院提起上訴。二審法院作出了駁回上訴，維持原判的終審判決。

[評析]

本案有以下幾個焦點問題：

一、涉案土地是否屬于城鎮(zhèn)國有土地。

《中華人民共和國物權(quán)法》第四十八條規(guī)定：“森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源，屬于國家所有……”《中華人民共和國土地管理法實施條例》第二條第（六）項規(guī)定：“下列土地屬于全民所有即國家所有：……（六）依法不屬于集體所有的林地、草地、荒地、灘涂及其他……”本案中，涉案土地是陳家港鎮(zhèn)北部的灘涂，因此屬于全民所有土地。《中華人民共和國城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》第二條第二款規(guī)定：“前款所稱城鎮(zhèn)國有土地是指市、縣城、建制鎮(zhèn)、工礦區(qū)范圍內(nèi)屬于全民所有的土地”。本案中，雖然該土地屬于陳家港鎮(zhèn)北部郊區(qū)的農(nóng)業(yè)用地，但它是陳家港鎮(zhèn)范圍內(nèi)屬于全民所有的土地，因此，涉案土地屬于城鎮(zhèn)國有土地，土地使用權(quán)的出讓和轉(zhuǎn)讓應(yīng)當遵守《中華人民共和國城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》的相關(guān)規(guī)定。

二、國有土地使用權(quán)出讓合同應(yīng)由合同法調(diào)整還是行政法調(diào)整。

行政合同，是指行政主體以實施行政管理為目的，與行政相對人就有關(guān)事項協(xié)商一致而達成的協(xié)議。國有土地使用權(quán)出讓合同是國家為了更好的管理、開發(fā)、利用國有土地，與土地使用者協(xié)商一致而達成的協(xié)議，是行政合同的一種。《中華人民共和國城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》第十一條規(guī)定：“土地使用權(quán)出讓合同應(yīng)當按照平等、自愿、有償?shù)脑瓌t，由市、縣人民政府土地管理部門與土地使用者簽定”。按照該條款的理解，土地使用權(quán)出讓合同似乎屬于主體平等的民事合同，實際上不然。土地使用權(quán)出讓合同雖然帶有某些民法上的特性，但這只是現(xiàn)代行政法中合意、協(xié)商等行政民主精神的體現(xiàn)，它本質(zhì)上仍屬于公權(quán)力主導的行政合同，適用行政法調(diào)整。行政合同應(yīng)當遵循公益優(yōu)先原則。公益優(yōu)先原則是指在行政合同履行過程中，如果私人利益與公共利益發(fā)生沖突，則行政機關(guān)為了維護公共利益，可以依據(jù)行政優(yōu)益權(quán)變更或者解除行政合同。行政機關(guān)對行政相對人履行行政合同有監(jiān)督權(quán)，在必要的時候有權(quán)對不履行、不適當履行行政合同義務(wù)的行政相對人采取強制或者制裁措施。具體到本案中，原告中東公司認為其雖未按照約定開發(fā)土地，但其行為應(yīng)當按照《國有土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓合同》條款追究違約責任，而不應(yīng)當采取行政處罰，這實際上混同了行政合同和民事合同。被告響水縣國土局既是行政合同的當事人，也是行政合同的監(jiān)督人，對原告中東公司在長達8年的時間內(nèi)未對土地進行開發(fā)的行為采取行政處罰是合法的。