【案情】

 

申請人耿某。

 

被申請人某市煙草專賣局。

 

申請人之妻趙某系江蘇省某市某副食品商店業(yè)主，持有煙草專賣零售許可證。因從當?shù)責煵菖l(fā)企業(yè)所進貨源不足，申請人到山東省某市購買了1700余條卷煙，準備運回店里銷售，以賺取更多利潤。2013年1月28日，申請人駕駛裝有該批卷煙的轎車在回江蘇省某市的途中被查獲。經(jīng)現(xiàn)場檢查和詢問，申請人無煙草專賣品準運證且無法提供在當?shù)刭徺I煙草專賣品的有效證明，被申請人認為申請人涉嫌無煙草專賣品準運證運輸卷煙。該批卷煙后經(jīng)檢測均為真品，價值90余萬元，被申請人于2013年1月31日將此案移送公安機關。2013年2月26日，公安機關認為申請人之妻趙某持有煙草專賣零售許可證，不構成非法經(jīng)營罪，遂將案件退回。被申請人于2013年3月1日立案，于2013年3月28日郵寄送達《行政處罰事先告知書》和《聽證告知書》。2013年4月2日，申請人至被申請人處送交陳述材料1份。2013年4月11日，被申請人根據(jù)《中華人民共和國煙草專賣法》第三十一條、《中華人民共和國煙草專賣法實施條例》第五十五條第二項第1目的規(guī)定，作出沒收申請人無煙草專賣品準運證運輸?shù)木頍煹男姓幜P決定。申請人不服，申請行政復議。

 

申請人意見：1、被申請人適用法律法規(guī)不適當。申請人持有煙草專賣零售許可證，被申請人不應依據(jù)《煙草專賣法》第31條及《煙草專賣法實施條例》第55條按“無證運輸”進行沒收處罰，應適用《煙草專賣法實施條例》第60條和《江蘇省煙草專賣管理辦法》第31條按“未在當?shù)責煵菖l(fā)企業(yè)進貨”進行罰款處罰和收購。2、被申請人處罰過重。申請人沒有隱瞞事實、抗拒檢查、阻撓執(zhí)法等行為，而是主動配合查處并積極整改，且屬于初犯，購買卷煙的資金是通過房產(chǎn)抵押貸款得來的，申請人家庭十分困難，被申請人應當從輕處罰。3、被申請人程序違法。申請人在收到聽證告知書后三天內(nèi)即去申辯并口頭提出要求聽證，被申請人要求申請人書面提出答辯意見。法律沒有規(guī)定申請聽證必須要書面申請，被申請人剝奪了申請人的聽證、申辯權利。全部卷煙處罰過重。

 

被申請人意見：1、申請人的違法行為被發(fā)現(xiàn)時正處于運輸環(huán)節(jié)，其無煙草專賣品準運證又無法提供在當?shù)刭徺I煙草專賣品的有效證明，應屬無煙草專賣品準運證運輸卷煙。2、《行政處罰法》第二十七條對從輕或減輕處罰已有明確規(guī)定，申請人的違法行為情節(jié)嚴重，陳述的情況均不符合法定從輕或減輕處罰情節(jié)，根據(jù)《中華人民共和國煙草專賣法實施條例》第五十五條第二款的規(guī)定，應作沒收處罰。3、被申請人向申請人送達了《行政處罰事先告知書》和《聽證告知書》，并沒有剝奪申請人聽證、申辯的權利。申請人于2013年4月2日提出申辯，被申請人于當日即對其陳述內(nèi)容予以回應，但在法定時間內(nèi)未收到申請人要求聽證的申請，無論是口頭申請還是書面申請，且申請人提出書面申請并無困難。

 

1、被申請人適用法律依據(jù)是否正確？

 

2、被申請人處罰內(nèi)容是否適當？

 

3、被申請人的處罰程序是否合法，有無剝奪了申請人的聽證權利？

 

【審理】

 

復議機關經(jīng)審理后認為，被申請人作為煙草專賣行政主管部門，依法具有管理本行政區(qū)域內(nèi)煙草專賣工作的法定職權。申請人既無煙草專賣品準運證又無法提供在當?shù)刭忂M上述卷煙的有效證明，自行將價值90余萬元的卷煙跨省運輸?shù)男袨椋`反了《煙草專賣法》第二十二條、《煙草專賣法實施條例》第三十五條第二款的規(guī)定，且情節(jié)嚴重，應予沒收處罰。被申請人在作出行政處罰決定之前，已履行了行政處罰事先告知和聽證告知等程序。因此，被申請人根據(jù)《煙草專賣法》第三十一條、《煙草專賣法實施條例》第五十五條第二項第1目的規(guī)定，作出沒收申請人無煙草專賣品準運證運輸?shù)木頍煹男姓幜P決定事實清楚，證據(jù)確鑿，適用依據(jù)正確，程序合法，內(nèi)容適當，依法應予維持。復議機關根據(jù)《中華人民共和國行政復議法》第二十八條第一款第（一）項規(guī)定，決定維持被申請人作出的《行政處罰決定書》。

 

【評析】

 

針對本案的反映的三個爭議焦點問題，評析人認為：

 

一、被申請人適用法律依據(jù)正確。

 

由于吸煙有害人體健康，而國家對煙草生產(chǎn)實行高稅政策，這又關系國家財政收入，所以對煙草必須建立嚴格的管理制度。《煙草專賣法》及其實施條例對我國實行煙草專賣制度已作出明確規(guī)定，即國家對煙草專賣品實行壟斷經(jīng)營和統(tǒng)一管理，包括煙葉種植調撥計劃管理、卷煙生產(chǎn)計劃管理、煙草專用機械生產(chǎn)計劃管理、各種煙草專賣許可證管理、煙草專賣品準運證管理、煙草專賣品價格管理，等等。

 

對作為連接煙草行業(yè)產(chǎn)、供、銷的鈕帶和橋梁的運輸?shù)墓芾硎钦麄€煙草專賣管理工作的一個重要組成部分，具有舉足輕重的地位和作用，《煙草專賣法實施條例》更是將煙草專賣品的運輸管理單列為一章。煙草專賣品的運輸管理除了具備一般商品運輸管理的特點外，還具有統(tǒng)一性、法律性和強制性，即煙草專賣品的運輸和生產(chǎn)、銷售、進出口一樣都實行專賣管理，煙草專賣品的運輸、郵寄、異地攜帶等管理辦法只能由國務院煙草專賣行政主管部門統(tǒng)一規(guī)定，并在全國統(tǒng)一執(zhí)行，任何單位和個人都必須遵守，否則就要承擔法律責任，受到強制制裁。《煙草專賣法實施條例》規(guī)定，跨省運輸除國產(chǎn)煙草專用機械、煙用絲束、濾嘴棒以及分切的進口卷煙紙以外的其他國產(chǎn)煙草專賣品，必須憑國務院煙草專賣行政主管部門或者省級煙草專賣行政主管部門簽發(fā)的煙草專賣品準運證方可辦理托運或者自運。同時規(guī)定，無煙草專賣品準運證又無法提供在當?shù)刭徺I煙草專賣品的有效證明的即為無證運輸。

 

本案中，申請人以盈利為目的跨省運輸價值超過5萬元的煙草專賣品，且無法提供煙草專賣品準運證和在當?shù)刭徺I煙草專賣品的有效證明，因此適用《煙草專賣法》及《煙草專賣法實施條例》中有關運輸?shù)臈l款進行處罰并無不當。申請人認為其持有煙草專賣零售許可證，其無證運輸?shù)男袨閼次丛诋數(shù)責煵菖l(fā)企業(yè)進貨進行處理，事實上是混淆了煙草專賣許可證管理與煙草專賣品準運證管理的界限。因為無證運輸行為侵犯的客體是煙草專賣品準運證制度，而未在當?shù)責煵菖l(fā)企業(yè)進貨的行為侵犯的客體是煙草專賣許可證制度，這是兩種不同性質的專賣管理制度，不能混為一談。

 

二、被申請人處罰內(nèi)容適當。

 

隨著現(xiàn)代社會經(jīng)濟和科技的發(fā)展，社會關系日益復雜，社會管理職能和范圍不斷調整，而法律法規(guī)的規(guī)定具有滯后性，行政執(zhí)法部門必須根據(jù)客觀實際情況和法律精神及自己的理性判斷加以靈活處理，這就要求行政機關必須要有一定的自由裁量權。正是出于這樣的考慮，《行政處罰法》規(guī)定行政機關實施行政處罰時必須要考慮的基本因素是違法行為的事實、性質、情節(jié)以及社會危害程度，并對應當依法從輕或者減輕行政處罰的情形作出規(guī)定。從輕處罰是在法定處罰種類和幅度內(nèi)對行為人適用較輕種類或者較小幅度的處罰，減輕處罰是在法定的最輕處罰種類和最小處罰幅度以下給予處罰。根據(jù)現(xiàn)行法律、法規(guī)的規(guī)定，自由裁量權可分為對行政處罰的幅度、處罰方式的選擇、違法事實性質的認定、情節(jié)輕重的認定和決定是否執(zhí)行等的自由裁量權。

 

《煙草專賣法》根據(jù)無證運輸行為的情節(jié)輕重規(guī)定了處以罰款、按照國家規(guī)定的價格收購或沒收等處理措施，《煙草專賣法實施條例》作了進一步的明確規(guī)定。對于非法運輸?shù)臒煵輰Ｙu品價值超過5萬元或者運輸卷煙數(shù)量超過100件(每1萬支為1件)的，只能作出沒收違法運輸?shù)臒煵輰Ｙu品和違法所得的處罰，行政機關對處罰方式和幅度沒有自由裁量的余地，并不存在從輕處罰的情形。

 

本案中，申請人非法運輸?shù)木頍焹r值超過5萬元，屬于《煙草專賣法實施條例》規(guī)定的情節(jié)嚴重情形，依法應予沒收。雖然申請人是初犯，家庭經(jīng)濟困難，并主動配合查處，沒有隱瞞事實、抗拒檢查、阻撓執(zhí)法等加重情節(jié)，但這并非法律、法規(guī)規(guī)定的應予減輕處罰的情節(jié)。故被申請人依據(jù)《煙草專賣法》和《煙草專賣法實施條例》規(guī)定作出沒收申請人無煙草專賣品準運證運輸?shù)木頍煹男姓幜P內(nèi)容適當。

 

三、被申請人依法履行了行政處罰事先告知和聽證告知等義務，程序合法。

 

《行政處罰法》賦予了當事人的知情權、陳述權和申辯權，聽證制度正是當事人行使申辯權和提出意見的方式之一，通過公開、合理的程序形式，將行政決定建立在合法適當?shù)幕A上，保證行政處罰的合法性和公正性，避免違法或不當?shù)男姓Q定給相對人帶來不利或不公正的后果，督促行政機關依法實施行政處罰。

 

《行政處罰法》第四十二條規(guī)定了行政機關在作出責令停產(chǎn)停業(yè)、吊銷許可證或者執(zhí)照、較大數(shù)額罰款等行政處罰決定之前應當告知當事人聽證權，而對于沒收較大數(shù)額財產(chǎn)應否適用聽證程序，并沒有作出明確規(guī)定。但綜觀該條的立法本意可知行政機關在作出可能對行政相對人財產(chǎn)權益產(chǎn)生重大影響的行政處罰時，均應當告知其有聽證的權利，以有效保護受處罰人的財產(chǎn)權利和利益。從性質上來看，較大數(shù)額罰款與沒收較大數(shù)額財產(chǎn)均是對當事人的財產(chǎn)權有重大影響的處罰。且相關司法解釋已有規(guī)定，最高人民法院《關于沒收財產(chǎn)是否應當進行聽證及經(jīng)營藥品行為等有關法律問題的答復》中規(guī)定行政機關作出沒收較大數(shù)額財產(chǎn)的行政處罰決定前，未告知當事人有權要求舉行聽證或者未按規(guī)定舉行聽證的，應當根據(jù)《行政處罰法》的有關規(guī)定，確認該行政處罰決定違反法定程序。工業(yè)和信息化部《煙草專賣行政處罰程序規(guī)定》第四十四條第一款第（二）項也作出了規(guī)定，即煙草專賣行政主管部門在作出沒收較大數(shù)額的違法所得或者違法煙草專賣品行政處罰決定之前，應當告知當事人有要求舉行聽證的權利。

 

行政機關在告知當事人聽證權利時應當采用書面形式，對此均無爭議。但當事人申請聽證時是否要采用書面形式，《行政處罰法》未作規(guī)定。《江蘇省行政處罰聽證程序規(guī)則（試行）》規(guī)定當事人要求聽證的，應當在收到聽證告知書之日起3日內(nèi)，向組織聽證的行政機關書面提出聽證要求，采用郵寄方式提出聽證要求的，以寄出的郵戳日期為準。當事人書面提出聽證要求確有困難的，也可以口頭提出，由組織聽證的行政機關記入筆錄。之所以作出這樣的規(guī)定，就是為了保障申請的嚴肅性，便于行政機關充分了解申請聽證是否為當事人的真實意思表示、申請聽證的主要理由，可以在當事人是否提出過聽證申請以及申請的具體時間發(fā)生爭議時有據(jù)可查，從而有效地減少不必要的爭議。當然，如果當事人因文盲、殘疾等特殊情況確實不能提交書面聽證要求的，也可以口頭提出，由行政機關記入筆錄，并由當事人簽字或者以其他方式進行確認。

 

在行政復議中由被申請人承擔舉證責任，但并不是說申請人就沒有提供必要證據(jù)的義務，如申請人要提供符合申請條件的相應證據(jù)、具體行政行為存在的證據(jù)、提出賠償時要提供具體行政行為造成損害的事實證據(jù)等。如果申請人認為被申請人不作為，要提供其在行政程序中曾經(jīng)提出申請的證據(jù)，除非是被申請人應當依職權主動履行法定職責的，或者是因被申請人受理申請的登記制度不完善等正當事由不能提供相關證據(jù)材料并能夠作出合理說明的。《行政復議法實施條例》第二十一條第（一）項規(guī)定，有下列情形之一的，申請人應當提供證明材料：認為被申請人不履行法定職責的，提供曾經(jīng)要求被申請人履行法定職責而被申請人未履行的證明材料。

 

本案中，被申請人在作出行政處罰決定之前，依法向申請人送達了《行政處罰事先告知書》和《聽證告知書》，不僅告知了作出行政處罰決定的事實、理由及依據(jù)，同時也告知了申請人陳述權、申辯權、聽證權。申請人在規(guī)定期限內(nèi)向被申請人提交了陳述申辯材料，而未提出書面聽證申請，也無法提供口頭聽證申請的證明材料。因此，申請人認為被申請人剝奪其聽證權利的復議理由沒有事實依據(jù)。

 

行政處罰法設立聽證制度，不僅在于為當事人提供一個陳述主張的機會，更是為行政機關作出公正的裁決提供程序性保障，有利于增強行政處罰的透明度和公信力，化解相對人的不滿情緒，減少執(zhí)行阻力，降低行政復議、行政訴訟的發(fā)生，從而節(jié)約行政成本、提高行政效率。