【案情】

原告王某某。

被告新沂市棋盤鎮(zhèn)棋盤村村民委員會(huì)(以下簡稱棋盤村)。

1994年被告棋盤村將其十二組“官路南地”按每人0. 1畝承包給十二組大部分農(nóng)戶種植，并登記在每戶土地使用權(quán)證上。2002年10月18日，原、被告簽訂承包合同，約定由被告將十二組農(nóng)戶承包的部分土地即11.5畝土地經(jīng)營權(quán)租賃給原告經(jīng)營經(jīng)濟(jì)作物，被告做好土地流轉(zhuǎn)工作；被告收取的租金除上交部分外按十二組分地人口歸款到人；合同期限為2002年10月至2017年10月；租金為每年每畝150元，于每年6月20日前交清。合同簽訂后，原告在該土地上種植桃樹，后全部死亡，原告又種植了小麥等農(nóng)作物。原告于2004年7月25日、2005年6月27日分別向被告交納租金600元、1200元。被告在簽訂合同過程中未征得該地塊承包農(nóng)戶的同意，也未在合同簽訂后得到承包農(nóng)戶的追認(rèn)。2005年9月原告所租賃的土地被原承包該土地的農(nóng)戶收回種植。

原告王某某向新沂市人民法院起訴稱，2002年10月18日，其與被告棋盤村簽訂了該村11.5畝土地承包合同，合同期限從2002年10月至2017年10月，承包費(fèi)為每年每畝150元。合同簽訂后，原告對(duì)承包的土地投入大量的人力和物力，大大提高了土地的肥力。但2005年9月被告單方毀約，強(qiáng)行將土地收回，另行發(fā)包，侵犯了原告的合法權(quán)益。現(xiàn)起訴請(qǐng)求判令被告停止侵害，繼續(xù)履行與我簽訂的承包合同。

被告棋盤村辯稱，2002年10月18日我單位雖與原告簽訂了承包合同，但因該承包的土地是本村十二組農(nóng)戶的承包地，在未經(jīng)十二組村民同意或追認(rèn)的情況下我單位將該地塊租賃給原告經(jīng)營經(jīng)濟(jì)作物，收取的租金也未分發(fā)到每家農(nóng)戶，違反了法律強(qiáng)制性規(guī)定，故該承包合同是無效合同。且我單位在合同簽訂后并未強(qiáng)行收回土地，而是十二組承包戶將自己的土地收回進(jìn)行種植。請(qǐng)求駁回原告的訴訟請(qǐng)求。

【審判】

江蘇省新沂市人民法院經(jīng)審理認(rèn)為：2002年10月18日原告王某某與被告新沂市棋盤鎮(zhèn)棋盤村村民委員會(huì)簽訂的承包合同是無效合同。理由有：一、原、被告簽訂的合同所涉土地早在1994年就為被告所屬十二組部分農(nóng)戶承包耕種；二、從合同內(nèi)容看，原、被告簽訂的合同實(shí)為租賃合同，被告應(yīng)征得該土地承包農(nóng)戶同意或得到他們的授權(quán)，而被告在簽訂合同過程中并未征得承包農(nóng)戶的同意或取得授權(quán)，也未在合同簽訂后經(jīng)承包農(nóng)戶所追認(rèn)，同時(shí)該合同約定對(duì)原屬于村民家庭承包的基本農(nóng)田改種林木等經(jīng)濟(jì)作物，也違反了《中華人民共和國土地管理法》的規(guī)定；三、十二組承包該土地的農(nóng)戶取回自己承包的土地合情、合理、合法，理應(yīng)受法律的保護(hù)；四、原告稱被告對(duì)本案爭議的土地已收回重新發(fā)包且已按合同約定全部履行了合同義務(wù)并作了大量投入，并無相關(guān)證據(jù)予以證實(shí)。綜上，對(duì)原告要求被告繼續(xù)履行合同的主張，本院不予支持。至于因合同無效給原告造成的損失，原告可向被告另行主張權(quán)利。依照《中華人民共和國民事訴訟法》第六十四條、《最高人民法院關(guān)于民事訴訟證據(jù)的若干規(guī)定》第二條、《最高人民法院關(guān)于審理農(nóng)業(yè)承包合同糾紛案件若干問題的規(guī)定》第十四條、《中華人民共和國土地管理法》第三十六條之規(guī)定，判決：駁回原告王某某對(duì)被告新沂市棋盤鎮(zhèn)棋盤村村民委員會(huì)的訴訟請(qǐng)求。案件受理費(fèi)50元及其他訴訟費(fèi)300元，合計(jì)350元，由原告王某某負(fù)擔(dān)。

一審宣判后，原告王某某不服，向江蘇省徐州市中級(jí)人民法院提出上訴。其主要上訴理由有：一、涉案土地1994年是按人均0.1畝的數(shù)額由被上訴人棋盤村發(fā)包給上訴人所在的十二組農(nóng)戶進(jìn)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包的，但因該土地地塊過于狹長，每戶難以耕種，大量棄耕，并不按規(guī)定上交稅費(fèi)。1997年棋盤村遂收回此塊土地（包括涉案土地），另行發(fā)包給自行耕種的農(nóng)戶。上訴人原按人均0.1畝承包的土地在新一輪土地承包中再無該塊土地。十二組農(nóng)戶對(duì)該土地不再享有承包經(jīng)營權(quán)，上訴人與被上訴人棋盤村簽訂承包合同，無需該組農(nóng)戶同意、授權(quán)或追認(rèn)。二、即使被上訴人棋盤村沒有重新發(fā)包、出租權(quán)，作為承包合同相對(duì)人，上訴人對(duì)被上訴人作為農(nóng)村基層自治組織，土地所有權(quán)人，也是有充分理由相信其能代表十二組農(nóng)戶處置涉案土地的，十二組農(nóng)戶在長達(dá)8年時(shí)間內(nèi)未對(duì)被上訴人的行為提出任何異議，是默認(rèn)了被上訴人代理他們處置相應(yīng)權(quán)利的，該代理行為是有效的，故雙方所簽訂的承包合同是合法有效的，被上訴人應(yīng)繼續(xù)履行合同。

江蘇省徐州市中級(jí)人民法院經(jīng)審理認(rèn)為，王某某與棋盤村簽訂的農(nóng)村土地承包合同是否合法有效，前提之一便是棋盤村對(duì)涉案土地是否享有發(fā)包權(quán)。上訴人王某某稱棋盤村于1997年-1999年間，依當(dāng)時(shí)規(guī)定收回涉案土地，另行發(fā)包給其他農(nóng)戶承包，沒再按十二組組民人口均分，并經(jīng)2000年《農(nóng)村集體土地經(jīng)營權(quán)證書》予以追認(rèn)。對(duì)此，王某某并沒有提供有效證據(jù)加以證實(shí)，首先，其他組民持有2000年《農(nóng)村集體土地經(jīng)營權(quán)證書》，并不代表涉案土地也被棋盤村收回并重新發(fā)包；其次，上訴人作為本組組民，其同意棋盤村另行發(fā)包，但并不能代表十二組承包地的組民同意處置涉案土地，因此，對(duì)王某某所主張的事實(shí)不予確認(rèn)。就現(xiàn)有證據(jù)而言，王某某與棋盤村簽訂合同所涉土地在1994年就確定十二組部分農(nóng)戶承包耕種，棋盤村未征得承包農(nóng)戶的同意或取得授權(quán)，簽訂合同后又未經(jīng)農(nóng)戶追認(rèn)，因此，應(yīng)認(rèn)定王某某與棋盤村簽訂的農(nóng)村土地承包合同為無效合同。而且，該承包地亦由原承包該土地的農(nóng)戶實(shí)際收回耕種。至于王某某的投入或損失，由于其在一審中并未提出訴請(qǐng)，因此，在本案中不予審理。綜上，一審認(rèn)定事實(shí)清楚，舉證責(zé)任分配及適用法律并無不當(dāng)之處，依法應(yīng)予維持。據(jù)此，該院遂依照《中華人民共和國民事訴訟法》第一百五十三條第一款第（一）項(xiàng)之規(guī)定，于2006年5月9日作出（2005）徐民二終字第0126號(hào)民事判決：駁回上訴，維持原判決。

【評(píng)析】

　　穩(wěn)定和完善土地承包關(guān)系，是黨的農(nóng)村政策的基石，是《農(nóng)村土地承包法》所保障的主要內(nèi)容，也是保護(hù)農(nóng)民權(quán)益、促進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展、保持農(nóng)村穩(wěn)定的制度基礎(chǔ)。在穩(wěn)定家庭承包經(jīng)營制度的基礎(chǔ)上，允許土地使用權(quán)進(jìn)行合理流轉(zhuǎn)，在承包期內(nèi)，農(nóng)戶對(duì)承包的土地有自主的使用權(quán)、收益權(quán)和流轉(zhuǎn)權(quán)，有權(quán)依法自主決定承包地是否流轉(zhuǎn)和流轉(zhuǎn)的形式。這是農(nóng)民擁有長期而有保障的土地使用權(quán)的具體體現(xiàn)，任何組織和個(gè)人不得強(qiáng)迫農(nóng)戶流轉(zhuǎn)土地，也不得阻礙農(nóng)戶依法流轉(zhuǎn)土地。由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府或村級(jí)組織出面租賃農(nóng)戶的承包地再進(jìn)行轉(zhuǎn)租或發(fā)包的“反租倒包”，不符合家庭承包經(jīng)營制度。

　　雖然在明確所有權(quán)、穩(wěn)定承包權(quán)、放活使用權(quán)的前提下，土地流轉(zhuǎn)可以解決人地矛盾、促進(jìn)農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移和農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整。但農(nóng)戶承包地使用權(quán)流轉(zhuǎn)也應(yīng)在堅(jiān)持長期穩(wěn)定家庭承包經(jīng)營制度的前提下，按照依法、自愿、有償?shù)脑瓌t規(guī)范進(jìn)行。具體應(yīng)堅(jiān)持如下的基本原則：一是流轉(zhuǎn)要符合有關(guān)法律法規(guī)和中央的政策。農(nóng)戶的土地承包經(jīng)營權(quán)是國家賦予農(nóng)民的基本權(quán)利，在承包期內(nèi)任何組織和個(gè)人都不能剝奪，村、組集體經(jīng)濟(jì)組織無權(quán)單方面解除土地承包合同，嚴(yán)禁收回農(nóng)戶的承包地搞招標(biāo)承包。二是平等協(xié)商，自愿有償。承包地是否流轉(zhuǎn)應(yīng)由農(nóng)戶自主決定，這是土地流轉(zhuǎn)最基本的條件，任何單位和個(gè)人不得強(qiáng)迫或阻礙農(nóng)民依法自愿進(jìn)行流轉(zhuǎn)。土地流轉(zhuǎn)的轉(zhuǎn)包費(fèi)、轉(zhuǎn)讓費(fèi)和租金等，應(yīng)由農(nóng)戶與受讓方或承租方協(xié)商確定，任何單位和個(gè)人不得擅自截留、扣繳。三是不得改變土地的權(quán)屬關(guān)系和用途。流轉(zhuǎn)后的土地只能用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的開發(fā)利用。四是流轉(zhuǎn)的期限不得超過農(nóng)戶承包土地的剩余承包期。五是受讓人必須具有經(jīng)營農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的能力，不得使土地撂荒。六是同等條件下本組織成員享有優(yōu)先權(quán)。

　　本案爭議的焦點(diǎn)是王某某與棋盤村所簽訂的農(nóng)業(yè)承包合同是否合法有效，即棋盤村對(duì)涉案土地是否享有發(fā)包權(quán)或是否取得原承包農(nóng)戶的授權(quán)代理農(nóng)戶進(jìn)行土地轉(zhuǎn)包、租賃。首先，本案涉案土地是在1994年由棋盤村以家庭承包經(jīng)營的方式發(fā)包給該村十二組部分農(nóng)戶進(jìn)行耕種，并登記在縣級(jí)人民政府頒發(fā)給農(nóng)戶的《農(nóng)村集體土地經(jīng)營權(quán)證書》上，對(duì)涉土地承包經(jīng)營權(quán)進(jìn)行了確權(quán)，該事實(shí)，雙方當(dāng)事人均無異議。王某某稱涉案土地在1999年已被棋盤村收回，其應(yīng)向法庭提供《農(nóng)村土地承包法》明確規(guī)定的發(fā)包方收回承包地的惟一條件即承包農(nóng)戶自愿放棄承包地或承包方全家遷入設(shè)區(qū)的市轉(zhuǎn)為城市戶口的有效證據(jù)。僅憑王某某持有的2000年農(nóng)村集體土地經(jīng)營權(quán)證書上無涉案土地，是得不出涉案土地已被棋盤村收回的結(jié)論。故棋盤村自1994年對(duì)涉案土地發(fā)包后并沒有收回該爭議的土地。其次，棋盤村與王某某簽訂土地承包合同是否符合表見代理法律規(guī)定。我國合同法第49條規(guī)定：“行為人沒有代理權(quán)，超越代理權(quán)或代理權(quán)終止后以被代理人名義訂立合同，相對(duì)人有理由相信行為人有代理權(quán)的，該代理行為有效。”系指對(duì)無權(quán)代理人所為的民事行為，善意且無過錯(cuò)的第三人基于某種事由能夠確信其有代理權(quán)，即可使被代理人承擔(dān)有權(quán)代理法律后果的無權(quán)代理。也就是說，表見代理本來沒有代理權(quán)，表面上卻是以令人確信其有代理權(quán)立法意義在于維護(hù)交易安全，保護(hù)善意第三人的合法民事權(quán)益。本案中，棋盤村作為土地所有權(quán)人，能否有權(quán)代理農(nóng)戶處分其承包經(jīng)營權(quán)。我國農(nóng)村土地承包法明確規(guī)定了土地流轉(zhuǎn)的主體是承包農(nóng)戶，發(fā)包方只有經(jīng)承包方同意或授權(quán)，方可代理農(nóng)戶進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)。王某某作為十二組組民，其同意或授權(quán)棋盤村對(duì)涉案土地進(jìn)行流轉(zhuǎn)，但其不能代表十二組全體農(nóng)戶同意或授權(quán)棋盤村進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)，且也應(yīng)知道其他農(nóng)戶是否同意或授權(quán)棋盤村對(duì)涉案土地進(jìn)行流轉(zhuǎn)，對(duì)其“有理由”應(yīng)提供充分的證據(jù)加以證實(shí)，經(jīng)過兩級(jí)法院審理，王某某并未提供相應(yīng)證據(jù)，只能承擔(dān)舉證不能的法律后果，故棋盤村與王某某簽訂合同的行為構(gòu)不成表見代理，不能產(chǎn)生表見代理的法律后果即合同有效。綜上，王某某與棋盤村簽訂的承包合同是無效合同，本案判決駁回王某某要求繼續(xù)履行合同的訴訟請(qǐng)求是正確的。

　　本案能夠反映我國農(nóng)村土地承包的現(xiàn)狀，即土地承包、經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的主體不合法、不規(guī)范，承包、流轉(zhuǎn)、解除合同的程序不合法，甚至出現(xiàn)本案中一塊土地多個(gè)合同的怪現(xiàn)象，容易侵犯農(nóng)民的合法權(quán)益。村委會(huì)作為集體財(cái)產(chǎn)的所有人和管理人，處于強(qiáng)者地位，在土地承包、流轉(zhuǎn)、解除合同的過程中不依法辦事，不注重程序，甚至違反民主議事原則和承包人自愿原則，以少數(shù)人的意志侵害土地承包人利益，從而導(dǎo)致引發(fā)糾紛。在土地流轉(zhuǎn)過程中，存在本案中發(fā)包方替代承包人違法進(jìn)行承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的情況，某些村集體經(jīng)濟(jì)組織違反承包人自愿原則，強(qiáng)制承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)，將流轉(zhuǎn)造成即成事實(shí)以取得不當(dāng)利益。針對(duì)上述問題，我們認(rèn)為，審判人員應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照《土地承包法》等法律法規(guī)的規(guī)定審查土地承包、流轉(zhuǎn)的主體、程序以及合同約定的權(quán)利義務(wù)，尤其是對(duì)解除承包合同收回土地的案件，更要審查其條件和程序是否合法，如果發(fā)包方不依法行事而侵害農(nóng)民利益的，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)決予以制止。能夠停止侵害、返還土地的，應(yīng)當(dāng)返還土地；發(fā)包方雖有過錯(cuò)，但是土地的經(jīng)營方已經(jīng)做了大量的投資，返還土地不利于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的，應(yīng)當(dāng)讓發(fā)包方承擔(dān)相應(yīng)的民事責(zé)任，為農(nóng)民調(diào)整相應(yīng)的土地，并補(bǔ)償農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)損失。