[案情]

原告：王勝玲

被告：徐州市泰山房地產(chǎn)開發(fā)有限公司（簡稱開發(fā)公司）、徐州市房產(chǎn)管理局（簡稱房管局）

原告王勝玲系徐州市原夾河前街12#-1-105室直管公房的承租人，房屋建筑面積為49.28平方米，使用面積32平方米，結(jié)構(gòu)為磚木三類型，該房屋出租人系徐州市泉山區(qū)房地產(chǎn)管理處。王勝玲與徐州市泉山區(qū)房地產(chǎn)管理處于1998年11月24日起建立公有住房租賃關(guān)系。后經(jīng)徐州市泉山區(qū)房地產(chǎn)管理處同意，王勝玲用該房經(jīng)營悅來小吃部，雙方重新簽訂房屋租賃合同，月租金由30元變更為400.10元，王勝玲分別于2000年8月17日、2000年12月27日取得了衛(wèi)生許可證、個體工商戶營業(yè)執(zhí)照。該合同經(jīng)過工商部門及監(jiān)理機關(guān)鑒證審批。租賃期間為2001年6月1日至2003年5月31日，（注：2006年9月12日，徐州市泉山區(qū)房地產(chǎn)管理處為王勝玲出具的證明確認(rèn)，該房屋王勝玲享有永久使用權(quán)，租約系每兩年續(xù)簽一次。）在王勝玲承租期間，經(jīng)泉山區(qū)房地產(chǎn)管理處同意，王勝玲將其承租房屋轉(zhuǎn)租給李榮經(jīng)營，租金為每月1600元。

2001年10月12日，徐州房管局（甲方）與開發(fā)公司（乙方）就包括王勝玲承租房在內(nèi)的夾河前街一帶房屋拆遷簽訂《徐州市直管公房拆遷產(chǎn)權(quán)退賠協(xié)議書》，而未與承租人王勝玲達成協(xié)議。2002年1月，被告開發(fā)公司將王勝玲承租的房屋拆除，被告開發(fā)公司按每平方米1100元向被告房管局支付了部分補償款。對承租人王勝玲未進行補償安置。2003年10月至2004年2月5日期間，原告王勝玲多次就房屋拆遷問題要求徐州市建設(shè)局進行行政裁決無果的情況下。于2004年3月22日，向徐州市泉山法院提起行政訴訟，該院于2004年6月18日作出（2004）泉行初字第364號行政判決書，判決：徐州市建設(shè)局于判決生效后30日內(nèi)，對王勝玲于2004年2月5日提出的行政裁決申請作出具體行政行為。2004年7月6日，徐州市建設(shè)局以申請裁決前該房屋已滅失，裁決失去依據(jù)，且申請裁決時已經(jīng)超過了規(guī)定的申請期限為由，作出行政裁決不予受理通知書。2004年8月6日，原告王勝玲以開發(fā)公司為被告，向徐州市泉山區(qū)法院提起民事訴訟，要求被告開發(fā)公司對被拆除房屋進行安置。本院以拆遷時雙方未達成拆遷安置協(xié)議，原告主張安置補償?shù)臋?quán)利應(yīng)當(dāng)申請行政仲裁為由，裁定駁回王勝玲的起訴。2006年初，王勝玲就（2004）泉行初字第364號行政判決書向徐州市中級人民法院提出申訴，徐州市中級人民法院經(jīng)復(fù)查于2006年4月18日作出（2006）徐行審監(jiān)字第3號通知書，該通知書認(rèn)為，“王勝玲合法承租的本市夾河前街12號-1-105室房屋，與拆遷單位未能就房屋拆遷安置補償達成一致意見時，拆遷單位即強行對房屋進行拆除，侵犯王勝玲合法的民事權(quán)益，王勝玲可以依法就該強行拆遷行為向管轄地的人民法院提起民事訴訟。”2006年8月29日，王勝玲向泉山區(qū)法院提起本次訴訟，請求判令上述兩被告簽訂的《拆遷產(chǎn)權(quán)退賠協(xié)議書》中涉及原告房產(chǎn)的貨幣安置的部分無效，由原告對夾河前街12－1－105室進行產(chǎn)權(quán)買斷；被告開發(fā)公司就地或易地賠償原告與夾河前街12－1－105室營業(yè)房同地段、同面積營業(yè)房一處或賠償原告500000元；被告開發(fā)公司賠償原告經(jīng)營損失86400元，并承擔(dān)本案的訴訟費用。

被告開發(fā)公司辯稱，2004年原告就以拆遷安置糾紛為由起訴到泉山區(qū)法院，被依法駁回了起訴。此次立案案由仍是房屋拆遷安置糾紛，原告起訴違反一事不再審的原則，同時未達成拆遷協(xié)議的糾紛也不屬于法院的受案范圍；原告并非被拆遷房屋的所有人，且被拆遷房屋系營業(yè)用房，應(yīng)當(dāng)有證據(jù)加以證明；當(dāng)時徐州市政府的拆遷政策是貨幣安置，我公司和被告房管局之間根據(jù)市政府的拆遷政策精神簽訂了《徐州市直管公房拆遷產(chǎn)權(quán)退賠協(xié)議書》，所以原告要求我公司對其實施安置沒有依據(jù)。請求法院依法駁回原告的訴訟請求。

被告管理局辯稱，涉案房產(chǎn)拆遷采取的是貨幣補償形式，根據(jù)拆遷法律法規(guī)的相關(guān)規(guī)定，在拆遷中原告不存在優(yōu)先購買權(quán)。請求法院依法駁回原告的訴訟請求。

[審判]

徐州市泉山法院經(jīng)審理認(rèn)為：1、關(guān)于本案案由如何確定的問題。根據(jù)最高人民法院《關(guān)于印發(fā)〈民事案件案由規(guī)定（試行）〉的通知》，房屋拆遷合同糾紛屬合同糾紛案由，而被告開發(fā)公司與原告王勝玲就房屋拆遷安置事宜并未達成任何拆遷協(xié)議的情況下，將原告承租的公有非住宅房屋強制拆除，所以不存在拆遷合同這一確立案由的前提。盡管該起糾紛的誘因系因拆遷而引發(fā)，但原告的權(quán)利所受損害并非被告開發(fā)公司未履行合同上的義務(wù)，而系被告開發(fā)公司違法強制拆遷行為所引起，因此該案案由不宜定為拆遷合同糾紛。被告開發(fā)公司在未于原告達成拆遷安置協(xié)議的情況下，完全可以按照國務(wù)院《城市房屋拆遷管理條例》第十六條：“拆遷人與被拆遷人或者拆遷人、被拆遷人與房屋承租人達不成房屋拆遷補償安置協(xié)議的，經(jīng)當(dāng)事人申請，由房屋拆遷管理部門裁決••••••”的規(guī)定向房屋拆遷管理部門申請仲裁，通過行政仲裁的方式，維護其合法權(quán)益。然其在未與原告達成協(xié)議的情況下沒有法定或約定的依據(jù)即對原告合法承租的房屋進行拆除，被告開發(fā)公司的這種行為已經(jīng)超出了《城市房屋拆遷管理條例》的調(diào)整范圍，構(gòu)成對公民合法權(quán)益的侵犯。根據(jù)徐州市中級人民法院（2006）徐行審監(jiān)字第3號通知書精神并結(jié)合最高人民法院《關(guān)于印發(fā)〈民事案件案由規(guī)定（試行）〉的通知》，在原告王勝玲基于合法的承租，從而預(yù)期獲取的利益受到損害的情況下，而訴訟至本院，雙方的爭議應(yīng)屬侵權(quán)類糾紛。原告已向行政機關(guān)提起仲裁，在房屋滅失無法進行仲裁的實際情況面前，原告可以以財產(chǎn)損害為由進行訴訟，以維護其合法權(quán)利。2、被告開發(fā)公司是否應(yīng)給予原告王勝玲賠償及賠償?shù)姆绞健?biāo)準(zhǔn)應(yīng)如何確定。根據(jù)我國法律規(guī)定，財產(chǎn)所有權(quán)具備四項權(quán)能，即占有、使用、收益、處分。對于本案訴爭的被拆遷房屋，原告王勝玲雖不是房屋所有權(quán)人，但根據(jù)原告王勝玲與泉山區(qū)房地產(chǎn)管理處所簽訂的租約及租賃協(xié)議，以及泉山區(qū)房地產(chǎn)管理處為其出具的證明能夠證實，其租金標(biāo)準(zhǔn)并非市場價值的體現(xiàn)，而是基于當(dāng)?shù)卣咭?guī)定的租金標(biāo)準(zhǔn)而設(shè)定，其租期盡管是每兩年一簽，但卻是長期穩(wěn)定的。因此，王勝玲與直管非住宅公有房屋的管理單位建立的直管非住宅公有房屋租賃，是基于國家的政策而帶有社會福利性質(zhì)的租賃。王勝玲對其承租的房屋享有占有、使用、收益權(quán)，并享有相應(yīng)的處分權(quán)。對這類房屋的拆遷，承租人不僅享有國家法律、法規(guī)、規(guī)章保護的權(quán)利，同時還應(yīng)享受國家政策上的優(yōu)惠。國務(wù)院《城市房屋拆遷管理條例》第十三條第二款明確規(guī)定：“拆遷租賃房屋的，拆遷人應(yīng)當(dāng)與被拆遷人、房屋承租人訂立拆遷補償安置協(xié)議。”第二十七條第二款規(guī)定：“被拆遷人與房屋承租人對解除租賃協(xié)議達不成協(xié)議的，拆遷人應(yīng)當(dāng)對被拆遷人實行房屋產(chǎn)權(quán)調(diào)換。產(chǎn)權(quán)調(diào)換的房屋由原房屋承租人承租，被拆遷人應(yīng)當(dāng)與原房屋承租人重新訂立房屋租賃合同。”該條規(guī)定對被拆遷人的權(quán)利作了相應(yīng)的限制，對承租人的利益明確予以保護。根據(jù)上述規(guī)定，對存在租賃關(guān)系的房屋進行拆遷需要三方達成拆遷補償安置協(xié)議，原告顯系拆遷補償安置協(xié)議簽訂的主體。被告房管局與被告開發(fā)公司簽訂《徐州市直管公房拆遷產(chǎn)權(quán)退賠協(xié)議書》違反了上述規(guī)定，根據(jù)合同相對性原則，兩被告簽訂的《拆遷產(chǎn)權(quán)退賠協(xié)議書》的賠償方式及賠償標(biāo)準(zhǔn)對原告并不產(chǎn)生約束力。被告開發(fā)公司僅憑與本案另一被告達成的“直管公房產(chǎn)權(quán)退賠協(xié)議書”就將原告王勝玲承租房屋強行拆除，直接損害了原告王勝玲對其承租房屋所享有的占有、使用、收益及相應(yīng)的處分權(quán)。既然侵權(quán)的事實已經(jīng)成立，那么，作為直接侵權(quán)人的被告開發(fā)公司應(yīng)對其侵權(quán)行為應(yīng)承擔(dān)賠償責(zé)任。《中華人國共和國民法通則》第一百三十四條，對于侵權(quán)人對他人所造成的損害，所應(yīng)承擔(dān)民事責(zé)任的方式以列舉式的形式予以明確，這包括返還財產(chǎn)、恢復(fù)原狀、賠償損失等內(nèi)容。原告王勝玲提供的衛(wèi)生許可證、個體工商戶營業(yè)執(zhí)照等證件的頒發(fā)時間均在被告開發(fā)公司實施拆遷之前，且原告與被告房管局簽訂的房屋租賃合同中載明該房為營業(yè)用房。綜合分析以上證據(jù)，能夠證實原告王勝玲承租的房屋的性質(zhì)為營業(yè)用房。考慮原告王勝玲原承租房屋地處市中心地區(qū)，有較高的商業(yè)價值，被拆除的房屋在客觀上也無法返還原物及恢復(fù)原狀的客觀實際，原告的損失，可以參照拆遷時同地段的房產(chǎn)市場價值，扣除被告開發(fā)公司支付給公有房的管理單位房管局的價款，其剩余部分可視為原告租賃公有房屋因被告的違法拆遷所產(chǎn)生的損失。參照徐拆辦（1996）第12號《關(guān)于調(diào)整、補充拆遷安置補償標(biāo)準(zhǔn)的報告》規(guī)定“營業(yè)房的補償標(biāo)準(zhǔn)為按建筑面積每平方補償不低于2000元，最高不超過6000元”，結(jié)合徐州市房價持續(xù)不斷上漲，被告開發(fā)公司的侵權(quán)行為發(fā)生在2001年，原告承租的公有房的建筑面積為49.28平方米，被告開發(fā)公司已按每平方1100元支付給公有房的管理單位房管局的客觀實際，綜合衡量上述因素，本院酌定被告開發(fā)公司按每平方5000元賠償原告損失為宜。

對于原告要求被告開發(fā)公司賠償營業(yè)損失的問題。在被告開發(fā)公司承擔(dān)侵權(quán)的賠償責(zé)任后，原告的該項訴訟請求系對損失的重復(fù)計算，綜上所述，徐州市泉山法院依據(jù)《中華人民共和國民法通則》第一百一十七條、第一百三十四條、參照國務(wù)院《城市房屋拆遷管理條例》第十三條第二款之規(guī)定判決：一、本判決生效后十五日內(nèi)，被告徐州市泰山房地產(chǎn)開發(fā)有限公司賠償原告王勝玲損失246400元（49.28平方米×5000元/平方米）。二、駁回原告王勝玲的其他訴訟請求。案件受理費6610元、其他訴訟費2060元，合計8670元，由被告徐州市泰山房地產(chǎn)開發(fā)有限公司負(fù)擔(dān)。

被告開發(fā)公司不服一審判決，向徐州市中級人民法院提起上訴，二審期間，經(jīng)法院主持調(diào)解，雙方當(dāng)事人達成協(xié)議：被告開發(fā)公司支付原告王勝玲房屋補償款246000元；一審訴訟費由開發(fā)公司承擔(dān)8000元，原告承擔(dān)670元，二審費用由被告開發(fā)公司承擔(dān)。

[評析]

本案引起值得思索探討的問題集中在以下兩個方面：一、在拆遷人、被拆遷人與房屋承租人未達成房屋拆遷安置補償協(xié)議的情況下，房屋承租人訴至人民法院，如何正確界定人民法院的司法管轄權(quán)？

正確理解最高人民法院法釋（2005）9號的批復(fù)精神系解決本問題的關(guān)鍵。對該批復(fù)的理解及“補償安置爭議”的理解不能僅限于文義解釋，更不能作擴張解釋和縮限解釋，而應(yīng)當(dāng)把（2005）9號批復(fù)與國務(wù)院2001年制定的《城市房屋拆遷管理條例》（以下簡稱01年《條例》）相聯(lián)系，運用體系解釋的方法，方能正確界定人民法院的司法管轄權(quán)。根據(jù)01年的《條例》，城市房屋拆遷流程大致是：提出拆遷申請?審批和發(fā)放拆遷許可證?發(fā)布拆遷公告?簽訂拆遷補償安置協(xié)議或作出補償安置裁決?實施房屋拆遷。審判實踐中，往往存在著兩種情形：

    （1）當(dāng)事人達成拆遷補償安置協(xié)議后反悔的情形。對于當(dāng)事人達成拆遷補償安置協(xié)議后反悔的違約行為，01年《條例》第十五條規(guī)定了兩種救濟途徑：提起民事訴訟或申請仲裁。

（2）拆遷人、被拆遷人（或房屋承租人）達不成房屋拆遷安置補償協(xié)議的情形。01年《條例》第十六條規(guī)定，應(yīng)先向拆遷主管部門申請仲裁，對仲裁不服可以提起行政訴訟。

故（2005）年9號批復(fù)只是重申了（01）年《條例》的規(guī)定，使拆遷安置糾紛解決的法律救濟途徑更加明確。實踐中存在許多對（2005）年9號批復(fù)的不理解和誤解，認(rèn)為拆遷補償沒有了司法救濟，行政裁決前置剝奪了公民的民事訴訟權(quán)完全系無稽之談。因為拆遷人與被拆遷人（或房屋承租人）的權(quán)利義務(wù)在未達成拆遷補償協(xié)議之前仍處于不確定的狀態(tài)，拆遷人和被拆遷人（或房屋承租人）之間不存在合同關(guān)系，這種不確定的狀態(tài)只能由許可拆遷的房屋拆遷管理部門確定，由于法院的中立性和被動性，法院不能通過判決強制為當(dāng)事人設(shè)定一定的權(quán)利義務(wù)，而且拆遷人拆遷的權(quán)力及被拆遷人搬遷的義務(wù)都是由房屋拆遷管理部門的行政許可行為設(shè)立的，對這類爭議有行政機關(guān)先行處理也是適宜的。

結(jié)合本案，徐州市泉山法院對原告王勝玲于2004年8月6日提起的要求被告開發(fā)公司按照拆遷政策對其被拆除房屋進行拆遷補償安置的民事訴訟，認(rèn)為應(yīng)當(dāng)先申請徐州市房屋拆遷管理部門仲裁，對仲裁不服可以提起行政訴訟，其提起民事訴訟不符合受理條件，予以駁回，正是基于（2005）年9號批復(fù)精神及（01）年《條例》的規(guī)定，正確地界定了司法權(quán)與行政權(quán)的界限。

仔細(xì)考究（01）年《條例》的拆遷流程，對房屋最終進行拆除的情形除被拆遷人（或房屋承租人）自覺將房屋交與拆遷人拆除外，主要有以下幾種（1）當(dāng)事人達成拆遷補償安置協(xié)議后反悔,一方提起民事訴訟，法院認(rèn)定安置協(xié)議合法有效的判決生效后，一方當(dāng)事人申請法院強制執(zhí)行而被拆除。（2）當(dāng)事人在補償安置協(xié)議中約定了仲裁條款，一方反悔，另一方向仲裁委員會提起仲裁，仲裁裁決生效，另一方申請法院強制執(zhí)行而被拆除。（3）當(dāng)事人達不成拆遷補償安置協(xié)議，一方向房屋拆遷主管部門申請行政仲裁，因行政仲裁生效或因當(dāng)事人不服行政仲裁提起行政訴訟的行政判決生效，而導(dǎo)致房屋被拆除。（4）當(dāng)事人達成拆遷補償安置協(xié)議后一方反悔，另一方在提起仲裁或民事訴訟，在訴訟期間，房屋因拆遷人申請法院先予執(zhí)行而被拆除，（01年《條例》15條規(guī)定了拆遷案件法院的民事先予執(zhí)行權(quán)，民事先予執(zhí)行涉及基本的民事法律制度，基本的民事法律制度的設(shè)計系全國人大的權(quán)限，因有上述沖突，審判實踐中一般不予適用，最高人民法院曹建明副院長在2004年12月份全國高級法院會議上也指出“原則上不先予執(zhí)行”），從以上可看出，除被拆遷人自覺將房屋交與拆遷人拆除外，拆遷人并非法定的享有強制拆遷權(quán)的機關(guān)，其若沒有法定或約定的依據(jù)即對被拆遷人（或房屋承租人）的房屋進行拆遷，其行為已經(jīng)超出了《城市房屋拆遷管理條例》的調(diào)整范圍，構(gòu)成對被拆遷人（或房屋承租人）合法權(quán)益的侵犯。被拆遷人（或房屋承租人）當(dāng)然可以向法院提起侵權(quán)的民事訴訟，人民法院對拆遷中，未達成拆遷補償安置協(xié)議，擅自強拆房屋的違法侵權(quán)行為，具有民事管轄權(quán)。如若在審判實踐中，不能正確理解（2005）年9號批復(fù)精神，對該批復(fù)中“補償安置爭議”作擴張解釋，對拆遷中的擅自強拆房屋的違法侵權(quán)行為，認(rèn)為糾紛產(chǎn)生系因拆遷補償安置事宜協(xié)商不成而誘發(fā)，從而認(rèn)定系“補償安置爭議”進而限縮或否定民事的司法管轄權(quán)，會導(dǎo)致受害人受侵害后而得不到司法救濟的情況。如若對“補償安置爭議”作限縮性理解，不但會違背（01）年《條例》的規(guī)定，而且會弱化行政仲裁的功能，也與（2005）年9號批復(fù)精神相悖。本案案由確定為財產(chǎn)損害賠償，正是在深刻理解上述規(guī)定的基礎(chǔ)上作出的。

二、如何理解公房使用權(quán)的法律性質(zhì)？開發(fā)公司的強拆行為，損害了公房承租人的何種利益？其損失如何界定?

公房的產(chǎn)權(quán)屬于國家或者集體，公房使用人和公房管理部門之間簽訂房屋租賃協(xié)議。從表面看，雙方之間是一種租賃關(guān)系，有觀點認(rèn)為，公有房屋使用權(quán)是一種債權(quán)，本案合議庭認(rèn)為公房使用權(quán)是一種新型的用益物權(quán)，其中包含有國家給予個人的福利, 是從所有權(quán)中分離出來的一項獨立的財產(chǎn)權(quán)。理由有：公房使用權(quán)是一種對世權(quán)。公房使用權(quán)人對公房有直接支配的權(quán)利，公房使用權(quán)人對其權(quán)利的實現(xiàn)，無須他人行為的介入。公房使用權(quán)的義務(wù)主體是不特定的人，任何人侵害了公房使用權(quán)人的利益，他都有權(quán)基于物上請求權(quán)要求他人排除妨礙，恢復(fù)原狀；公房使用權(quán)一旦產(chǎn)生，產(chǎn)權(quán)人對公房的所有權(quán)與實際控制權(quán)是分離的，使用權(quán)人就能在設(shè)定的范圍內(nèi)獨立地支配其房屋，進行使用和收益。使用權(quán)人不僅可以排除一般人對于其行使用益物權(quán)的干涉，而且使用權(quán)人在其權(quán)利范圍內(nèi)還可以直接對抗所有權(quán)人的妨害，產(chǎn)權(quán)人意志的效力是低于使用權(quán)人的，公房產(chǎn)權(quán)人的所有權(quán)受限制，與私房所有權(quán)相比，不完整，存在虛化；從收益方面看，公房的法定租金和市場租金之間存在著巨大的差距，公房拆遷后，大部分的補償款都是由公房使用權(quán)人取得。另公房使用權(quán)具有一定的交換價值而得以流通，根據(jù)《城市公有房屋管理規(guī)定》和《城市房屋租賃管理辦法》的規(guī)定，承租人死亡后，其子女有權(quán)續(xù)租。基于以上的認(rèn)識，故開發(fā)公司的強拆行為，侵害了承租人對承租房屋所享有的占有、使用、收益及相應(yīng)的處分權(quán)即對公有房屋的用益權(quán)。而侵害用益權(quán)的損失如何確定，法律沒有明確的規(guī)定，審判實踐中也缺乏成熟的經(jīng)驗以資借鑒。

綜合考慮本案時間跨度較長，涉及面較廣的特點，在確定侵害用益權(quán)損失的賠償確定方面，充分衡平各方利益，采取了靈活的處理方式。其思路為：因開發(fā)公司強拆行為系侵權(quán)行為，而非正常拆遷行為，故應(yīng)按侵權(quán)時的市場價格確定房屋價值，而不宜采用“官方”針對該批拆遷公布的拆遷補償標(biāo)準(zhǔn)確定房屋的價值。面對房屋已滅失的實際情況，無法采用個體評估較為精確的定價方法，因此，本案采用了參照侵權(quán)時該房屋所在地段的單位面積平均價格，法院在自由裁量權(quán)的范圍對房屋的價值進行了酌定。結(jié)合在對公有房進行拆遷時，許多地方針對本地的實際情況，出臺了對公有房管理人的補償標(biāo)準(zhǔn)及對公房承租人的補償標(biāo)準(zhǔn)的地方性法規(guī)及規(guī)章，確定本案的賠償模式為：公房承租人的用益權(quán)的損失=房屋建筑面積×拆遷時同地段的房產(chǎn)（完整的所有權(quán)）市場的每平方米的價格?房屋建筑面積×公房（虛化的所有權(quán)）管理人每平方米獲得的補償款。一審判決后，被告開發(fā)公司上訴，從二審調(diào)解的結(jié)果與一審判決的結(jié)果僅相差1070元，可看出本案較好的衡平了雙方的利益，取得了原被告雙方比較滿意的社會效果。但如何確定公有房屋用益權(quán)的損失是審判實踐中存在爭議，且值得深思探討的問題，本案的解決，以期能起到拋磚引玉之效。