行政復議前置案件撤訴后再起訴的受理
作者：劉龍 發布時間：2012-08-02 瀏覽次數：1908
【基本案情】
1995年7月1日，原告袁照與原沈渡第十村民小組（后改為沈渡五組，以下簡稱沈渡五組）以簽訂《合同書》的形式，承包了本組廢黃河邊上的荒灘地21畝，合同中約定了雙方的相關權利義務。此前，即1994年，原告就已提前接手爭議林木的土地，該地塊北邊有沈渡五組通過扶貧款購買并由本組群眾栽種的一片桃樹苗。1996與2004年，原告分別栽種了梨樹400多棵、桃樹220棵。2009年合同到期時，沈渡五組部分村民與原告因林木權屬發生爭議。為此，原告向淮安市淮陰區王營鎮人民政府（以下簡稱王營鎮政府）申請確權。 2011年1月31日，由群眾代表實地調查后形成《關于原十組桃樹地承包情況說明》，爭議雙方確認屬于集體所栽桃樹共計180棵，袁照所栽桃樹128棵，梨樹125棵。被告經過調查，于2011年2月15日作出本案處理決定。同年3月1日，原告不服，起訴至法院，法院經審查后認為，該案屬于行政復議前置情形，經法律釋明，原告申請撤回起訴。法院依法裁定準予撤回起訴。后原告申請行政復議被維持。原告再次起訴至法院要求撤銷王營處字（2011）第1號《林木權屬爭議處理決定書》，并重新作出處理。
【裁判要旨】
淮安市淮陰區法院經審理認為，本次訴訟前，原告曾向本院提起行政訴訟，后又申請撤訴。原告撤訴后，一般不能以同一訴訟爭議再提起行政訴訟，但對依法屬于復議前置案件，撤訴后經過復議程序的，可以就同一訴訟爭議再行提起行政訴訟，人民法院應予受理。且根據我國相關法律、法規的規定，在集體所有的土地上義務栽植的林木，歸該集體所有；另有協議或合同的，按協議或者合同的規定確定所有權。遂判決：一、撤銷王營鎮政府《林木權屬爭議處理決定書》。二、被告王營鎮政府于本判決生效之日起6個月內對林木權屬爭議重新作出具體行政行為。
雙方當事人均未提起上訴，一審判決書已經發生法律效力。
【法理評析】
本案的最大爭議焦點為，法院是否應當受理原告撤訴后再行起訴的行為。對于該問題處理，審理本案的合議庭形成兩種截然不同的觀點。
第一種觀點認為，因袁某已向法院提起過訴訟又撤訴，對以同一事實和同一理由再起訴的，法院應該依法不予受理。
第二種觀點認為，對于復議前置案件，撤訴成立后經過復議程序的，可以就同一訴訟爭議再提起行政訴訟。袁某曾向人民法院提起訴訟，后以應先行申請行政復議為由申請撤訴，因為本案屬于復議前置的范疇，故法院應該受理。
筆者同意第二種觀點，對于行政復議前置案件，原告未經行政復議，直接向人民法院提起訴訟的，經人民法院釋明，原告申請撤訴，向行政機關依法提起行政復議后，對原具體行政行為仍然不服的，依法可以再次向人民法院提起行政訴訟，人民法院應當受理。但對于人民法院應當再次受理原告起訴的理由，本案判決的主文中缺乏論證，難免令人對此心生疑惑。為此，筆者不揣淺陋，簡要分析如下：
在行政訴訟中，原則上，原告撤回起訴后，不得再以同一事實和理由重新起訴。這既是堅持訴訟法中一事不再理原則的要求使然，也是維護行政效率和法院的權威的必然要求。
行政訴訟不同于民事訴訟，民事訴訟是調整公民、法人與其他組織之間的人身關系和財產關系的，而行政訴訟是人民法院依法受理的由行政相對人依法提起的對具體行政行為是否合法進行依法裁決的活動。加之行政行為具有即時性的特點，法院一旦裁定準許原告撤訴，則具體行政行為即產生效力，有很多的具體行政行為還需要向人民法院申請強制執行。因此，一般而言，如果法院裁定準許原告撤訴后，對于原告以同一事實和理由再次起訴的行為再次受理的話，則會造成具體行政行為處于長期不穩定的狀態，從而有損于行政行為的執行力和社會的穩定。
鑒于上述因素，我國的立法也對原告撤訴后的再行起訴的受理做了明確的限制。最高人民法院《關于執行<中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的解釋》第三十六條規定：“人民法院裁定準許原告撤訴后，原告以同一事實和理由重新起訴的，人民法院不予受理。”
那么為什么本案的情形，法院應當再次受理原告的起訴呢？其主要理由在于：
一、本案的受理不違反一事不再理原則
表面上看來，本案原告的是以同一事實和同一理由再次起訴行為，違反了一事不再理原則。但事實并非如此。司法程序中的一事不再理原則，又稱既判力原則（resjudicata），是指一個案件的實質內容已由法院作出確定判決以后，當事人及利害關系人不得就同一事實，以同一理由再提起訴訟，進行爭議。該案件所涉及的各種法律關系，因判決而確定。[[1]]司法程序中貫徹一事不再理原則，是防止原告濫用訴權，從而損害法院的司法權威和降低法院的審判工作效率。
從上述一事不再理的內涵，我們可以清晰的得出，一事不再理原則是指一個案件的實質內容已經由法院作出判決或者裁定后，從而對當事人及利害關系人形成的既判力。這一制度的理論基礎是所謂“訴權消耗”理論，古羅馬人從古代樸素的物理的世界觀出發，將訴權也看作物質的，認為訴權的行使也如物質的運動一樣，必然帶來消耗，因此所有訴權都會因訴訟系屬而消耗，對同一案件一旦訴訟系屬后，就不允許二次訴訟系屬，不能再次就這一案件提出訴訟請求。同時，為了維護判決的尊嚴和穩定，避免當事人纏訟不休，羅馬法在“一案不二訟”效力的基礎上又發展出判決的“既決案件”效力。判決作出后，除發生執行的效力外，還發生“既決案件”的效力，當事人雙方對已經正式判決的案件不得再行起訴。[[2]]
而在本案中，原告的起訴行為還僅僅停留在起訴階段，案件并未經實質的審理。此時，原告的撤訴行為并不會導致訴權的消耗，因而原告撤訴后再行起訴的行為也不違反一事不再理原則。
二、原告的撤訴行為是對其訴權行使的修復
從法理學的基本原理分析來看，本案原告撤訴后依法提起行政復議的行為應當屬于對其行使行政訴權的修復，而非是主動放棄訴訟的行使。
公民要依法提起行政訴訟，必須首先要具有行政訴權，否則訴訟將成為無源之水、無本之木。而所謂的行政訴權，有學者認為：“行政訴權是行政活動中的權利主體按照法律預設的程序，請求法院對有關行政糾紛作出公正裁判的程序權利”。[[3]]可見，公民要依法提起行政訴訟，必須按照法律預設的程序向人民法院提起訴訟，并要求人民法院作出公正的裁判。
本案的行政訴訟屬于典型的行政復議前置案件。何謂行政復議前置？馬懷德教授認為：“當事人認為自己的權利受到行政行為侵犯而尋求法律救濟時必須首先申請行政復議或行政救濟、不服行政裁決時才可以提起司法救濟的制度，叫行政復議前置。”[[4]]行政復議前置程序在當事人自由選擇救濟程序的權利前設置了一道程序，其實際上是對當事人自由選擇權的限制。但因為有些行政問題的復雜性和專業性，由行政機關現行介入對這些問題的處理，更有助于問題的全面解決。因此，設置行政復議前置程序也有了現實的合理性與正當性基礎。
因本案為法律規定的行政復議前置案件，因此本案原告的起訴必須先行到行政機關提起行政復議，才能到人民法院起訴，否則原告的起訴將因沒有行政訴權，不符合起訴受理的條件而被裁定駁回。如果本案中的原告若要獲得行政訴權，提起行政訴訟，必須依法先行提起行政復議。本案原告在撤訴之前因沒有提取行政復議，沒有按照法律預設的程序提起訴訟，因此，也就沒有行政訴權，談不上放棄訴權的行使。在原告撤訴之后向行政機關提起行政復議后，原告才具備了行政訴權。此時，原告的訴權才真正進入到法院裁判的程序中。綜上，本案原告撤回后向行政機關提起行政復議的行為，不是對訴權的放棄，而是為實現自己的訴權創造條件。
三、本案的受理符合我國相關行政訴訟法律的規定
首先，雖然最高人民法院《關于執行<中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的解釋》第三十六條規定：“人民法院裁定準許原告撤訴后，原告以同一事實和理由重新起訴的，人民法院不予受理。”；但本案的情形原告申請撤訴后經行政復議后，仍然對原來的具體行政行為不服的，不應認定為同一事實和理由。本案原告撤訴后再行起訴，是在原告經法院釋明后，轉而依據法律的規定，先行依法向行政機關提起行政復議，在行政復議維持后，原告不服，才再次提起行政訴訟。可見，原告此時依據的法律事實確已經發生了變化，并非為同一事實和理由。
其次，退一步講，如果本案的原告經法院依法釋明后，仍然堅持不撤訴，由人民法院裁定駁回原告起訴后，在原告依法復議后，人民法院是否應該受理原告的訴訟？根據《行政復議法》第三十條規定：“公民、法人或者其他組織認為行政機關的具體行政行為侵犯其已經依法取得的土地、礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂、海域等自然資源的所有權或者使用權的，應當先申請行政復議，對行政復議決定不服的，可以依法向人民法院提起行政訴訟。”；《中華人民共和國行政訴訟法》第四十二條規定：“人民法院接到起訴狀，經審查，應當在七日內立案或者作出裁定不予受理。原告對裁定不服的，可以提起上訴。”；最高人民法院《關于執行<中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的解釋》第三十二條第一款的規定：“人民法院應當依法組成合議庭對原告的起訴進行審查。符合起訴條件的，應當在7日內立案；不符合起訴條件的，應當在7日內裁定不予受理。”；第三十三條第一款的規定：“法律、法規規定應當先行申請復議，公民、法人或者其他組織未申請復議直接提取訴訟的，人民法院不予受理。”；和最高人民法院《關于執行<中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的解釋》第四十四條的規定：“有下列情形之一的，應當裁定不予受理；已經受理的，裁定駁回起訴：”;前款所列情形可以補正或者更正的，人民法院應當指定期間責令補正或者更正；在指定期間已經補正或者更正的，應當依法受理。可見，即使原告不撤訴，由人民法院裁定駁回原告起訴，原告在依法經過行政復議后，人民法院也應當受理原告的起訴。因此，根據“舉重以明輕”的法理，人民法院當然應當受理原告撤訴后的再次起訴。
綜上所述，根據我國行政法律的相關規定，原則上，原告的撤訴是導致具體訴訟法律關系消滅的訴訟活動，撤訴成立將終結訴訟程序，原告撤訴成立后，一般不能以同一訴訟爭議再提起行政訴訟。但在行政復議前置案件中，因原告未先行提起行政復議起訴到人民法院后再撤訴的，因其并未放棄訴權，也不是屬于同一事實和理由起訴到人民法院的情形，而是原告完善行政訴權的方式。因此，對于此種情形下原告撤訴后再起訴的，人民法院依法應當受理。
