在如今這種大規(guī)模的房屋拆遷中總是伴隨著暴力抗法的事件，甚至有人為此付出了生命的代價(jià)，這不得不引起社會(huì)的高度重視。在房屋拆遷法律關(guān)系中，存在行政機(jī)關(guān)與被拆遷人之間的關(guān)系，他們各自享有不同的權(quán)力與利益，導(dǎo)致在房屋拆遷中行政機(jī)關(guān)的權(quán)力與被拆遷人的權(quán)利不時(shí)碰撞產(chǎn)生火花。在此博弈中，被拆遷者相對(duì)拆遷者即行政機(jī)關(guān)是弱勢(shì)群體，行政機(jī)關(guān)的權(quán)力不能因?yàn)橛袊?guó)家公共利益的因素就當(dāng)然凌駕于被拆遷者權(quán)利之上，否則就違背了法律賦予行政機(jī)關(guān)權(quán)力的本質(zhì)。要解決權(quán)力與權(quán)利對(duì)立的尷尬狀況，就必須保持兩者之間的平衡，削除多余的地方，借助行政訴訟、行政裁決等方式平衡行政機(jī)關(guān)的權(quán)力與被拆遷者的權(quán)利，給予被拆遷者權(quán)利有效保護(hù)。

 

一、權(quán)力的行使與膨脹

 

《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》是目前我國(guó)房屋拆遷的主要依據(jù)，但根據(jù)憲法規(guī)定，國(guó)家為了公共利益的需要，可以依照“法律”對(duì)土地實(shí)行征收或征用并給予補(bǔ)償，這里的法律指的并不是廣義的法律，而是指由全國(guó)人大及其常委會(huì)制訂的法律。而《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》作為國(guó)務(wù)院制定的法規(guī)就對(duì)土地征收、征用作出規(guī)定，并以此作為拆遷的依據(jù)，明顯違背了上位法，于是拆遷行為也就失去了法律的有力支撐。行政權(quán)力一但缺乏合法性基礎(chǔ)和法律的制約，便會(huì)偏離法制軌道而去實(shí)現(xiàn)自身利益的最大化。

 

根據(jù)《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》第七條規(guī)定：“拆遷人取得房屋拆遷許可證的條件為提交下列資料：（一）建設(shè)項(xiàng)目批 準(zhǔn)文件；（二）建設(shè)用地規(guī)劃許可證；（三）國(guó)有土地使用權(quán)批準(zhǔn)文件；（四）拆遷計(jì)劃和方案；（五）辦理存款業(yè)務(wù)的金融機(jī)構(gòu)出具的拆遷補(bǔ)償安置資金證明。”從《條例》本身的規(guī)定來(lái)看，行政機(jī)關(guān)對(duì)相關(guān)材料進(jìn)行的只是形式審查，即看相關(guān)文件、手續(xù)、證明等書(shū)面材料是否齊備，對(duì)于齊備者即發(fā)放拆遷許可證。但實(shí)際情況下，由拆遷申請(qǐng)人單方提交的這些資料很難反映出房屋拆遷的真實(shí)情況。首先拆遷計(jì)劃和方案是由拆遷申請(qǐng)人單方制訂的，沒(méi)有體現(xiàn)被拆遷人的意志；其次拆遷補(bǔ)償安置資金也因?yàn)榻鹑跈C(jī)構(gòu)與房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商之間存在密切的利益聯(lián)系，其證明往往也缺乏證明力，實(shí)踐中很多房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商就是利用金融機(jī)構(gòu)出具的虛假資金證明騙領(lǐng)到拆遷許可證后進(jìn)行拆遷，而一旦到了應(yīng)支付給被拆遷人拆遷補(bǔ)償安置費(fèi)用的時(shí)候，房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商卻一拖再拖，遲遲不能付清補(bǔ)償安置費(fèi)用。所以行政機(jī)關(guān)權(quán)力時(shí)而缺位時(shí)而越位導(dǎo)致被拆遷人權(quán)利難以得到有效保護(hù)，而拆遷人卻能利用行政機(jī)關(guān)的權(quán)力傾向的優(yōu)勢(shì)獲得暴利。

 

城市化進(jìn)程的加快不得不淘汰一些破舊的房屋，由此給政府帶來(lái)了舊房拆遷的工作，一個(gè)又一個(gè)“地王”的誕生給政府帶來(lái)了豐厚的財(cái)政收入，為公益事業(yè)提供了經(jīng)濟(jì)來(lái)源，但同時(shí)也為一些形象工程的造就奠定了堅(jiān)實(shí)的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，給當(dāng)?shù)貓?zhí)政官員帶來(lái)良好的政績(jī)。為了公共利益的需要，法律賦予一些行政機(jī)關(guān)強(qiáng)制拆遷的權(quán)利。所以，在行政權(quán)占主導(dǎo)的情況下，無(wú)論被拆遷人同意與否，只有兩種方式導(dǎo)致一種結(jié)果，一是被拆遷人主動(dòng)拆除房屋，還有就是被行政機(jī)關(guān)強(qiáng)制拆遷。而跟據(jù)行政法理論，行政行為最終的受益者是應(yīng)當(dāng)全體公民，但在房屋拆遷關(guān)系中的實(shí)際情況是，在開(kāi)發(fā)商開(kāi)發(fā)房地產(chǎn)需要行政權(quán)的管理時(shí)，由于行政機(jī)關(guān)與開(kāi)發(fā)商之間的“曖昧”關(guān)系，行政權(quán)往往會(huì)缺位，導(dǎo)致開(kāi)發(fā)商可以盡量追求利益的最大化；在拆除被拆遷者房屋時(shí)，行政權(quán)又往往會(huì)越位，如出現(xiàn)“釘子戶”，被拆遷者近親屬又就職于行政機(jī)關(guān)的，那么拆遷的任務(wù)就自然由其承擔(dān)，更有甚者規(guī)定，在完成拆遷任務(wù)前就不用正常上班了，此時(shí)被拆遷者權(quán)利受制于行政權(quán)力，也就更談不上受益于權(quán)力了。

 

根據(jù)行政法理論，行政權(quán)具有優(yōu)益性、支配性，致使行政權(quán)與公民權(quán)兩者具有不對(duì)等性，行政權(quán)可以設(shè)定、變更或消滅公民的權(quán)利義務(wù)，而公民卻不具有同樣的權(quán)利。在行政拆遷的關(guān)系中，行政機(jī)關(guān)的權(quán)力可以支配被拆遷人的權(quán)利，被拆遷人處于服從的地位。依法行政是行政行為的一個(gè)重要原則，但事實(shí)情況是行政機(jī)關(guān)不能很好的遵循法律優(yōu)位原則。在拆遷中，往往缺乏所需的規(guī)范性文件，或者從該文件可以找出在法律上無(wú)法立足的地方。這些都使得被拆遷人對(duì)政府的拆遷行為從心底產(chǎn)生抵觸情緒，嚴(yán)重?fù)p害政府在人民群眾中的形象。

 

二、權(quán)利的留有與無(wú)援

 

從權(quán)利救濟(jì)的角度考慮。被拆遷人如果與拆遷人達(dá)不成補(bǔ)償協(xié)議時(shí)，被拆遷人享有申請(qǐng)行政裁決的權(quán)利，但不能直接接起民事訴訟，如果被拆遷人對(duì)裁決仍結(jié)果不服，則可以就該行政裁決行為提起行政訴訟。這一系列的權(quán)利救濟(jì)程序看似為被拆遷人保護(hù)自己的權(quán)利提供了途徑，但仔細(xì)分析并不其然。在達(dá)不成一致協(xié)議的情況下，行政裁決是唯一的爭(zhēng)議解決方式，沒(méi)有其他任何合法途徑，裁決機(jī)關(guān)作為行政機(jī)關(guān)的一員，會(huì)偏向于哪一方，結(jié)果是不言而喻的，所以，行政裁決往往只是作為當(dāng)事人提起訴訟的一個(gè)前置的性步驟而已。而在提起行政訴訟后，法院處理的并不是拆遷人與被拆遷人之間達(dá)成的補(bǔ)償安置協(xié)議爭(zhēng)議，而只是審查行政裁決行為的合法性，但不包括合理性。在經(jīng)過(guò)一系列的程序后，被拆遷人等來(lái)的往往是經(jīng)過(guò)法院判決后的司法強(qiáng)制拆遷或經(jīng)過(guò)行政裁決后的行政強(qiáng)制拆遷。一般而言，被拆遷人往往是處于社會(huì)底層的群體，在經(jīng)濟(jì)方面他們處于弱勢(shì)，加之缺乏權(quán)利救濟(jì)的途徑，因此，在房屋拆遷的權(quán)力與權(quán)利的搏弈中他們必將處于下風(fēng)。

 

從法律關(guān)系角度考慮。行政權(quán)與公民權(quán)之間具有不對(duì)等性，反映在拆遷法律關(guān)系中也就是行政機(jī)關(guān)與被拆遷者從一開(kāi)始就處于不平等的狀態(tài)，被拆遷者權(quán)利具有服從性；與此同時(shí)，由于行政機(jī)關(guān)與開(kāi)發(fā)商之間的種種利益關(guān)系和權(quán)力尋租者的存在，致使開(kāi)發(fā)商借助行政權(quán)力也爬上了一個(gè)比被拆遷人更高的臺(tái)階，在行政機(jī)關(guān)與被拆遷人、開(kāi)發(fā)商與被拆遷人之間的關(guān)系中，被拆遷人始終處于被動(dòng)地位和仰視狀態(tài)，不享有平等的話語(yǔ)權(quán)，如果不在救濟(jì)程序中給予被拆遷人更多的保護(hù)，那么這種不平衡的關(guān)系將會(huì)加劇，各種以暴力抗拒拆遷的行為也更不會(huì)就此終止。

 

從被拆遷人獲得補(bǔ)償?shù)慕嵌取！冻鞘蟹课莶疬w管理?xiàng)l例》將拆遷補(bǔ)償范圍界定為：被拆除的房屋及其附屬物、被拆除的未超過(guò)批準(zhǔn)期限的臨時(shí)建筑物、搬遷補(bǔ)助費(fèi)、臨時(shí)安置補(bǔ)助費(fèi)，并且確立了適當(dāng)補(bǔ)償?shù)脑瓌t。但拆遷者想獲得的并不是被拆除的房屋，而是房屋所占的土地，被拆遷人在建房時(shí)就支付了國(guó)有土地出讓金，并且這筆費(fèi)用應(yīng)當(dāng)在整個(gè)費(fèi)用中占較大的比重，但在拆遷補(bǔ)償時(shí)卻將其忽略了，這種補(bǔ)償不利于被拆遷人權(quán)利的保護(hù)。行政法理論上有兩種補(bǔ)償學(xué)說(shuō)，適當(dāng)補(bǔ)償說(shuō)認(rèn)為“法律并不一定要求全額補(bǔ)償，只要參照補(bǔ)償時(shí)的社會(huì)觀念，按照客觀、公正、妥當(dāng)?shù)难a(bǔ)償計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)予以補(bǔ)償，就足夠了。”完全補(bǔ)償說(shuō)認(rèn)為，“應(yīng)按作為征用對(duì)象的財(cái)產(chǎn)的客觀價(jià)值予以全額補(bǔ)償。”筆者認(rèn)為，房屋是一個(gè)普通人的重要財(cái)產(chǎn)，也許一個(gè)人奮斗一生也只為了一套房子，在房屋拆遷關(guān)系中，如果被拆遷人僅獲得了“適當(dāng)補(bǔ)償”，讓拆遷人獲得暴利是建立在被拆遷者背井離鄉(xiāng)的基礎(chǔ)上，那么社會(huì)主義法制目的將蕩然無(wú)存。

 

三、權(quán)力與權(quán)利的平衡

 

在行政機(jī)關(guān)權(quán)力與被拆遷人權(quán)利的博弈中，由于被拆遷人明顯處于劣勢(shì)，要保持兩者之間的平衡就必須從保護(hù)被拆遷者權(quán)利的角度出發(fā)，從立法、行政機(jī)關(guān)權(quán)力限制、被拆遷人權(quán)利賦予等方面進(jìn)行完善。

 

（一）立法方面的完善。《立法法》規(guī)定“對(duì)非國(guó)有財(cái)產(chǎn)的征收只能制定法律”，而目前房屋拆遷所依據(jù)的僅僅是條例，由于現(xiàn)行的《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》在立法上已夫去正當(dāng)性，要使拆遷行為有法可依，保護(hù)被拆遷人的權(quán)利，就必須完善城市拆遷立法，明確限定拆遷主體、拆遷范圍、政府的監(jiān)管職責(zé)，如何對(duì)被拆遷人權(quán)利進(jìn)行保護(hù)等。公益拆遷和商業(yè)拆遷在立法上沒(méi)有進(jìn)行區(qū)分，在憲法和有關(guān)法律中對(duì)“公共利益”的規(guī)定僅僅是宣示性的，沒(méi)有規(guī)定具體的含義，《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》規(guī)定的拆折目的是“為了城市建設(shè)的需要”，但這一含義的很廣泛的，不利于區(qū)分拆遷的目的。由于不同的拆遷目的所適用的拆遷補(bǔ)償安置費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)、權(quán)利救濟(jì)途徑等都不相同，如屬于公共利益需要的，必須給予合理、充分、及時(shí)、有效的補(bǔ)償，如是商業(yè)目的的拆遷，則必須嚴(yán)遵循格遵循民事法律關(guān)系的平等、自愿、協(xié)商以及誠(chéng)實(shí)、等價(jià)有償?shù)仍瓌t。拆遷目的不分，拆遷人為了追求利益的最大化，選擇的當(dāng)然是以公益拆遷的旗號(hào)，土地開(kāi)發(fā)的暴利都流入了開(kāi)發(fā)商、政府和少數(shù)權(quán)力尋租者的手中，損害的只有被拆遷者的權(quán)利。因此在立法上必須準(zhǔn)確界定“公共利益”的范圍，明確規(guī)定凡是涉及國(guó)防設(shè)施、公共道路、科教文衛(wèi)設(shè)施、環(huán)保等公共建設(shè)項(xiàng)目和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目等帶有公益性質(zhì)的才是公益拆遷，其他的都?xì)w類為商業(yè)拆遷，否則就破壞了兩者之間的平衡關(guān)系，這樣有利于提升被拆遷人的法律地位，加重拆遷人權(quán)利這方的法碼，進(jìn)一步促進(jìn)權(quán)利與行政機(jī)關(guān)權(quán)力平衡。

 

（二）擴(kuò)大行政聽(tīng)證的適用范圍。行政聽(tīng)證制度強(qiáng)調(diào)行政決策過(guò)程的公開(kāi)和相對(duì)人在行政主體作出行政決定前的參與，要求行政主體在作出與相對(duì)人利益相關(guān)的決策前，要充分聽(tīng)取當(dāng)事人的意見(jiàn)并在行政決定中反映出當(dāng)事人的意志。為了督促行政機(jī)關(guān)依法行政和充分體現(xiàn)民主以保護(hù)被拆遷人權(quán)利不受任意的侵犯，有必要擴(kuò)大行政聽(tīng)證在城市房屋拆遷中的適用領(lǐng)域。因此，可建立拆遷決定的聽(tīng)證制度，即行政主體“在正式作出拆遷決定前應(yīng)依法舉行聽(tīng)證會(huì)，廣泛征求相關(guān)利害關(guān)系人的意見(jiàn)，然后在此基礎(chǔ)上公告征收決定，”明確拆遷對(duì)象、范圍、時(shí)間、方式等，這樣可以避免以往行政主體在作出拆遷決定過(guò)程中的閉門造車和專擅壟斷，給予被拆遷人話語(yǔ)權(quán)，有利于被拆遷人制約行政權(quán)力以維護(hù)自身的權(quán)益。

 

（三）完善拆遷補(bǔ)償安置程序。拆遷人與被拆遷人之間產(chǎn)生矛盾最主要的原因是拆遷人不能滿足被拆遷人提出的補(bǔ)償條件，兩者提出補(bǔ)償應(yīng)以被拆遷房屋的市場(chǎng)價(jià)值為標(biāo)準(zhǔn)，因此，必須有一個(gè)公平、公正的評(píng)估機(jī)制，在對(duì)被拆遷房屋進(jìn)行評(píng)估時(shí)，不但要考慮房屋的面積、建筑年代等，還要考慮所處的地段、市場(chǎng)價(jià)格，適當(dāng)考慮被拆遷人生活現(xiàn)狀。在選擇評(píng)估機(jī)構(gòu)和價(jià)格評(píng)估時(shí)，政府不得參與，由評(píng)估機(jī)構(gòu)綜合考慮各種影響房屋價(jià)格的因素，根據(jù)市場(chǎng)價(jià)格獨(dú)立來(lái)確定。在拆遷人與被拆遷人達(dá)成補(bǔ)償協(xié)議后，由政府對(duì)被拆遷人先進(jìn)行補(bǔ)償安置，然后在申請(qǐng)拆遷人領(lǐng)取拆遷許可證時(shí)向申請(qǐng)拆遷人收取安置補(bǔ)償費(fèi)和相關(guān)費(fèi)用，否則不發(fā)放拆遷許可證。

 

（四）完善拆遷許可證發(fā)放制度。在目前的拆遷許可證的發(fā)放過(guò)程中，行政機(jī)關(guān)迫于各方的壓力，在審查拆遷許可證發(fā)條件時(shí)往往只是進(jìn)行簡(jiǎn)單的形式審查，就輕易地發(fā)放拆遷許可證，使很多不具備法定許可條件的房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商或其他組織獲得了進(jìn)行拆遷的資格，給后來(lái)的拆遷補(bǔ)償埋下了隱患。而由于“持有拆遷許可證就表示行政機(jī)關(guān)已經(jīng)審查并認(rèn)可拆遷人達(dá)到拆遷資格，并向公眾證明了這種資格，具有公示公信的效力。”并且“政府事先的行政許可，事實(shí)上使雙方當(dāng)事人失去了平等對(duì)話的平臺(tái)，從而使被拆遷人的權(quán)利極易受侵。”所以許可機(jī)關(guān)未盡嚴(yán)格審核的職責(zé)使得拆遷人在拆遷活動(dòng)中有恃無(wú)恐，屢屢侵犯被拆人的合法權(quán)利。“自我國(guó)實(shí)行行政許可制度以來(lái)，長(zhǎng)期存在著重許可輕監(jiān)管、只許可不監(jiān)、重許可的權(quán)力不負(fù)許可的責(zé)任、重許可中的收費(fèi)不解決許可后出現(xiàn)的問(wèn)題的現(xiàn)象。”因此，對(duì)申請(qǐng)拆遷人的審查應(yīng)不限于其主體資格、申報(bào)材料的合法性、真實(shí)性，還應(yīng)包括“對(duì)其實(shí)質(zhì)性的審查，包括單位資金實(shí)力和信用狀況、立項(xiàng)審批、規(guī)劃許可、土地批復(fù)、拆遷方案及計(jì)劃、有權(quán)金融機(jī)構(gòu)出具的拆遷補(bǔ)償資金存款證明”等等。對(duì)申請(qǐng)拆遷人的資質(zhì)行政嚴(yán)格的審查不僅是依法行政的要求，更是對(duì)被拆遷人權(quán)利負(fù)責(zé)的表現(xiàn)，如果申請(qǐng)拆遷人連最基本的補(bǔ)償能力都達(dá)不到那么被拆遷人抗拒拆遷也是有理可尋的。同時(shí)拆遷許可機(jī)關(guān)應(yīng)嚴(yán)格遵循《行政許可法》的規(guī)定，加強(qiáng)對(duì)拆遷人實(shí)施拆遷許可的監(jiān)督和管理，督促拆遷人依法拆遷，規(guī)范拆遷人的行為，對(duì)于拆遷人在拆遷活動(dòng)中侵犯被拆遷人權(quán)益的違法拆遷行為要及時(shí)糾正。

 

（五）取消拆遷裁決前置程序。“遲到的正義便不再是正義”，將行政裁決作為拆遷爭(zhēng)議解決的前置程序明顯增加了被拆遷人維權(quán)難度，延長(zhǎng)了被拆遷人為保護(hù)權(quán)利的而奮斗的周期，提高了訴訟成本。雖然以行政裁決方式能夠較為快速的解決拆遷人和被拆遷人達(dá)不成拆遷補(bǔ)償安置協(xié)議的問(wèn)題，但多數(shù)裁決的結(jié)果都是傾向拆遷人一方，這時(shí)讓被拆遷人只能與裁決行政機(jī)關(guān)對(duì)簿公堂，實(shí)在是加大了被拆遷人的維權(quán)難度。取消了行政裁決前置程序，當(dāng)拆遷人和被拆遷人達(dá)不成一致協(xié)議時(shí)，被拆遷人既可以選擇行政裁決也可以選擇訴訟程序，減輕當(dāng)事人的訴累，也減少了行政機(jī)關(guān)權(quán)力在拆遷爭(zhēng)議解決中的參與機(jī)會(huì)。同時(shí)加強(qiáng)行政法制監(jiān)督，改進(jìn)行政裁決工作，規(guī)范行政權(quán)力在裁決中的運(yùn)用，允許被拆遷人自由選擇權(quán)利救濟(jì)方式，為其設(shè)置行政和司法雙重保護(hù)，并要求司法機(jī)關(guān)能夠?qū)Υ祟惏讣杆倭福酱俎k案，這才能更為迅速有力的解決問(wèn)題。

 

權(quán)力與權(quán)利本是一對(duì)相輔相承的關(guān)系，權(quán)力的正確行使是權(quán)利取得的重要保障，權(quán)利的充分享有能監(jiān)督權(quán)力合法有效。在房屋拆遷的關(guān)系中，權(quán)力由于外在和內(nèi)在原因的存在導(dǎo)致壓迫了權(quán)利，被拆遷人在與行政機(jī)關(guān)的博弈中始終處于下風(fēng)，合法權(quán)利難以得到充分有效保護(hù)。要改變這種現(xiàn)狀，只有從行政機(jī)關(guān)和被拆遷人各自的角度出發(fā)，完善相關(guān)法律，制約行政權(quán)，賦予被拆遷人更多的救濟(jì)權(quán)利，保證在這場(chǎng)博弈中行政機(jī)關(guān)和被拆遷人處于相同的起跑線，那么這場(chǎng)友誼賽才公平公正，才更加精彩。