近年來(lái)，隨著區(qū)域經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，城市化建設(shè)的不斷推進(jìn)，對(duì)因公共利益引起的國(guó)有土地的使用權(quán)進(jìn)行重新規(guī)劃和配置成為必然。然而這一現(xiàn)實(shí)使得在房屋拆遷過(guò)程中所引發(fā)的利益沖突亦隨著城市化進(jìn)程而愈演愈烈。大量的暴力強(qiáng)拆事件及反抗強(qiáng)拆自焚事件被不斷曝光，這也與西方國(guó)家”風(fēng)可進(jìn)、雨可進(jìn)、國(guó)王不能進(jìn)”的私權(quán)保護(hù)理念形成了強(qiáng)烈的反差。《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》（以下簡(jiǎn)稱新《條例》）的出臺(tái)引起了社會(huì)的高度關(guān)注。時(shí)至今日，法院作為司法機(jī)關(guān)在被新《條例》賦予了更為重要的歷史使命后，面對(duì)既存在法律問(wèn)題，又有拆遷深刻的社會(huì)根源情況下，法院再次陷入了尷尬境地，如何定位法院在拆遷中的功能，以更好的化解拆遷矛盾成為需要思考的重要課題。

一、拆遷異議的可司法性，做好拆遷”清源者”

利益關(guān)系的平衡和協(xié)調(diào)是矛盾產(chǎn)生的源泉，在拆遷糾紛中，法院通過(guò)司法手段對(duì)相關(guān)法律概念進(jìn)行準(zhǔn)確認(rèn)定，居中、公正的裁判拆遷行為是杜絕矛盾產(chǎn)生的基礎(chǔ)。

1、拆遷矛盾產(chǎn)生的根本原因。一般而言，矛盾產(chǎn)生于利益的協(xié)調(diào)與分配過(guò)程中。在房屋拆遷中亦是如此，被拆遷人基于房屋產(chǎn)生的巨大的利益，這一利益一旦發(fā)生變動(dòng)，則會(huì)由此產(chǎn)生價(jià)值期待。而事實(shí)上對(duì)房屋征收是否屬于”公共利益”、征收標(biāo)準(zhǔn)如何確定等內(nèi)容，往往是由征收人一方?jīng)Q定，由此在房屋征收中產(chǎn)生了既做運(yùn)動(dòng)員也做裁判員的一方。這也導(dǎo)致被征收人常會(huì)感覺(jué)缺乏一個(gè)平等的說(shuō)理平臺(tái)，即使在利益得到保障的前提下，也會(huì)對(duì)所獲得的結(jié)果產(chǎn)生質(zhì)疑，從而使雙方矛盾不斷激化。

2、新《條例》對(duì)拆遷程序的完善。新《條例》第八條對(duì)房屋征收的范圍做了比較明確的規(guī)定，同時(shí)第十四條賦予了被征收人在對(duì)市、縣級(jí)人民政府作出的房屋征收決定不服時(shí)，可以依法提起行政訴訟的權(quán)利。而《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》（以下簡(jiǎn)稱舊《條例》）是由房屋拆遷管理部門頒發(fā)房屋拆遷許可證即可進(jìn)行拆遷，并不賦予被拆遷人對(duì)拆遷決定提起訴訟的法律依據(jù)。新《條例》突破了只能對(duì)補(bǔ)償、安置提起復(fù)議或訴訟的局限，將拆遷決定納入了司法審查與監(jiān)督的范疇。也就是說(shuō)當(dāng)拆遷產(chǎn)生異議訴至法院時(shí)，拆遷決定權(quán)最終落在了作為中立組織法院的裁決上。這也為法院能夠提前介入和規(guī)范拆遷行為，確保矛盾在被升級(jí)之前得到及時(shí)的穩(wěn)控提供了法律保障。

3、對(duì)”公共利益”概念的認(rèn)定。”公共利益”在事實(shí)認(rèn)定上存在一定的模糊地帶，從美國(guó)的經(jīng)驗(yàn)看，法院在同一件事情上也會(huì)有截然相反的判決。因此法院如何從程序上（相關(guān)公告、聽(tīng)證的規(guī)定）、實(shí)體上（是否符合公共利益的征收前提等）的合法性對(duì)其進(jìn)行審查，特別是對(duì)新《條例》第八條第五項(xiàng)關(guān)于舊城區(qū)改造的適用，更易引起雙方判定標(biāo)準(zhǔn)上的差別。在新《條例》征求意見(jiàn)稿中曾對(duì)其作了一個(gè)”90%”和兩個(gè)”三分之二”[1]的詳細(xì)規(guī)定，而正式出臺(tái)的新《條例》取消了這一具體規(guī)定，這就對(duì)法官”公平公正”理念作為衡量標(biāo)準(zhǔn)的把握提出了更高的要求。如在案件審理過(guò)程中對(duì)第十條中的”多數(shù)”做出符合現(xiàn)實(shí)需要的理解，并對(duì)由此產(chǎn)生的聽(tīng)證程序的意見(jiàn)和結(jié)果給予高度的重視。正是通過(guò)法院的審理和調(diào)查這一過(guò)程，使得政府獲得了重新審視自己決定是否周全的機(jī)會(huì)，同時(shí)也給群眾提供了更為公開(kāi)的平臺(tái)去了解拆遷項(xiàng)目的實(shí)質(zhì)，并在雙方存在爭(zhēng)議時(shí)由法院居中裁判，從而實(shí)現(xiàn)拆遷根源上的合法合理性。

二、明晰征收補(bǔ)償主體，做好拆遷”守望者”

征收補(bǔ)償主體的明確實(shí)際上是通過(guò)法律方式對(duì)責(zé)任承擔(dān)者進(jìn)行確認(rèn)，這也為法院從立案、受理、舉證責(zé)任分配、證明標(biāo)準(zhǔn)認(rèn)定等環(huán)節(jié)審查和規(guī)范政府拆遷行為提供了保障。

1、征收補(bǔ)償主體的變化。拆遷矛盾存在的根源在于利益分配，舊《條例》房屋拆遷中，是由拆遷人即開(kāi)發(fā)商向政府申請(qǐng)拆遷許可，獲批后由開(kāi)發(fā)商實(shí)施拆遷。也即開(kāi)發(fā)商成為拆遷主體，其往往通過(guò)壓縮拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、轉(zhuǎn)嫁拆遷負(fù)擔(dān)等方式追求利潤(rùn)最大化，最終導(dǎo)致拆遷矛盾愈演愈烈，不斷升級(jí)。而新《條例》第四條規(guī)定，市、縣級(jí)人民政府負(fù)責(zé)本行政區(qū)域的房屋征收與補(bǔ)償工作。它明確了實(shí)施公益性征收、補(bǔ)償?shù)闹黧w只有一個(gè)，那就是政府。這也為法院監(jiān)督拆遷行為、化解拆遷矛盾提供了明確的法律依據(jù)和責(zé)任人。

2、案件性質(zhì)、立案審查及受理費(fèi)用的變化。舊《條例》中的拆遷人與被拆遷人在協(xié)商簽訂拆遷補(bǔ)償協(xié)議時(shí)在法律上屬于平等的民事主體，由其產(chǎn)生的訴訟屬民事訴訟，其在立案時(shí)依據(jù)《民事訴訟法》第一百零八條的規(guī)定開(kāi)展案件的起訴審查工作，同時(shí)案件受理費(fèi)按照案件的實(shí)際標(biāo)的，以財(cái)產(chǎn)案件實(shí)際標(biāo)的計(jì)算收費(fèi)；而新《條例》中明確了政府作為征收補(bǔ)償?shù)闹黧w，那么征收人與被征收人則形成了行政法上的”官”與”民”的關(guān)系，該《條例》第二十六條亦明確規(guī)定，被征收人對(duì)補(bǔ)償決定不服的，可以依法提起行政訴訟，從而明確了此類糾紛屬行政糾紛，其在立案時(shí)直接以新《條例》第二十六條為依據(jù)進(jìn)行審查，同時(shí)案件受理費(fèi)統(tǒng)一以50元受理費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)收取（注：絕大部分情況下比前述受理費(fèi)要低很多）。在明確的案件受理依據(jù)及較低的受理費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)情況下，法院應(yīng)最大限度的為被征收人提供司法救濟(jì)途徑。特別是對(duì)這一特殊行政案件的受理，對(duì)重大項(xiàng)目建設(shè)及保障被征收人正當(dāng)利益的平衡，在行政案件個(gè)案審判中聯(lián)動(dòng)協(xié)調(diào)化解等工作應(yīng)加以高度重視。

3、舉證責(zé)任分配和證明標(biāo)準(zhǔn)的變化。在舊《條例》操作模式下產(chǎn)生的民事糾紛，依據(jù)”誰(shuí)主張誰(shuí)舉證”的原則，被拆遷人應(yīng)當(dāng)對(duì)其認(rèn)為拆遷補(bǔ)償不公平的主張?zhí)峁┫鄳?yīng)的證據(jù)予以證明。民事訴訟一般采取優(yōu)勢(shì)證明標(biāo)準(zhǔn)，即根據(jù)證據(jù)效力占優(yōu)勢(shì)的證據(jù)認(rèn)定案件事實(shí)的證明標(biāo)準(zhǔn)。這種舉證責(zé)任和證明標(biāo)準(zhǔn)下，作為相對(duì)弱勢(shì)方的被拆遷人來(lái)說(shuō)，其承擔(dān)的證據(jù)壓力較大，勝訴的可能性也會(huì)降低。而新《條例》模式下的行政訴訟，對(duì)被征收人的證據(jù)要求較小，相反政府需對(duì)其合法性承擔(dān)舉證責(zé)任，如對(duì)拆遷決定有異議的訴訟，政府必須舉證證明自身符合”公共利益”標(biāo)準(zhǔn)的主張。而根據(jù)行政訴訟明顯優(yōu)勢(shì)證明標(biāo)準(zhǔn)，政府提供的證據(jù)需占明顯優(yōu)勢(shì)才能獲得勝訴。而法院則應(yīng)在審判中明確上述舉證責(zé)任分配及證明標(biāo)準(zhǔn)，充分發(fā)揮審判職能，公平、公正的處理拆遷案件，為被征收人提供了應(yīng)有的法律保障。

三、司法強(qiáng)拆取代行政強(qiáng)拆，做好拆遷”參與者”

司法強(qiáng)拆的規(guī)定讓法院從居中裁判者變身為拆遷”參與者”，可以說(shuō)是特殊時(shí)期為防止”暴力拆遷”所用的緩兵之計(jì)，法院在自身審執(zhí)壓力巨大、外部拆遷壓力嚴(yán)峻的情況下，也必須通過(guò)嚴(yán)格審查、加強(qiáng)聯(lián)動(dòng)、借鑒經(jīng)驗(yàn)做法等方式，在參與拆遷的過(guò)程中促進(jìn)拆遷難題化解。

1、司法強(qiáng)拆的矛盾及現(xiàn)狀分析。新《條例》第二十八條將強(qiáng)制拆遷的主體明確為法院，將司法的強(qiáng)制執(zhí)行完全取代行政強(qiáng)拆。而根據(jù)《行政訴訟法》第六十六條規(guī)定，此種情況下行政機(jī)關(guān)有權(quán)選擇向法院申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行或由其自身負(fù)責(zé)執(zhí)行。此種為了應(yīng)對(duì)特定條件和特定時(shí)期的規(guī)定，使得法律規(guī)定之間產(chǎn)生了一定的矛盾。從實(shí)際操作而言，通過(guò)司法參與打破政府既當(dāng)”運(yùn)動(dòng)員”又當(dāng)”裁判員”的游戲規(guī)則，在一定程度上緩和了矛盾。而另一方面新《條例》實(shí)施后，全國(guó)各地依然陸續(xù)出現(xiàn)因征地拆遷引發(fā)的惡性事件，如江蘇興化張桂華自焚事件、湖南株洲汪家正自焚事件，違法違規(guī)拆遷現(xiàn)象甚至一度呈增加趨勢(shì)[2]。法院在自身審判壓力增大、人員極度緊缺的情況上，司法通過(guò)審查拆遷行為、執(zhí)行強(qiáng)制拆遷來(lái)遏制惡性拆遷的功能未能完全實(shí)現(xiàn)。

2、司法強(qiáng)拆下法院面臨的困境。拆遷不僅是一個(gè)法律問(wèn)題, 更是一個(gè)復(fù)雜的社會(huì)問(wèn)題。如拆遷后拆遷戶的安置問(wèn)題、生活保障問(wèn)題等，都不是法院通過(guò)強(qiáng)制執(zhí)行所能獨(dú)立解決的問(wèn)題。而另一方面，強(qiáng)制拆遷行為可能對(duì)公民的人身、財(cái)產(chǎn)利益產(chǎn)生極大的影響，按照新《條例》的規(guī)定，只要被征收人在法定期限內(nèi)不申請(qǐng)行政復(fù)議或者不提起行政訴訟又不搬遷的，政府即可申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行。而在當(dāng)前法院司法資源非常有限，”執(zhí)行難”的問(wèn)題本身就沒(méi)有得到有效解決，再將房屋拆遷強(qiáng)制執(zhí)行工作完全交由法院，將會(huì)導(dǎo)致司法執(zhí)行不堪重負(fù)，這一困境也將會(huì)對(duì)既要求質(zhì)量又要求效率的拆遷執(zhí)行工作產(chǎn)生負(fù)面的影響。

3、司法強(qiáng)拆下法院的應(yīng)對(duì)措施。拆遷行為因涉及面廣，無(wú)法保證所有被征收人都有足夠的法律意識(shí)在規(guī)定的時(shí)間內(nèi)自主的尋求司法、行政救濟(jì)。如果法院對(duì)政府的強(qiáng)制執(zhí)行申請(qǐng)只做形式審查，將極易導(dǎo)致部分被拆遷人的不服和不滿，甚至誤解為人民法院就是行政機(jī)關(guān)的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，最終喪失法院司法居中裁判的本質(zhì)功能。因而，作為特殊時(shí)期應(yīng)對(duì)特殊矛盾的司法強(qiáng)拆工作，法院在執(zhí)行過(guò)程中亦要最大限度的擺脫機(jī)械執(zhí)法。

首先，對(duì)于拆遷案件申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行的，在非訴行審階段，就應(yīng)對(duì)房屋拆遷執(zhí)行的科學(xué)程序、行政決定、行政執(zhí)行的程序等進(jìn)行全面嚴(yán)格審查。必要時(shí)可要求政府針對(duì)拆遷行為的合法性對(duì)被拆遷人進(jìn)行解釋說(shuō)明，一方面確保當(dāng)事人對(duì)拆遷行為知情權(quán)的實(shí)現(xiàn)，另一方面保障行政行為的公開(kāi)、透明性。經(jīng)過(guò)上一階段的審查后，法院再對(duì)是否予以執(zhí)行做出裁定，最終依生效的裁定書進(jìn)入強(qiáng)制執(zhí)行階段。

其次，加強(qiáng)司法拆遷決策的監(jiān)督與制約作用，確保行政機(jī)關(guān)在拆遷過(guò)程中嚴(yán)格依法定程序開(kāi)展工作，法院應(yīng)在各個(gè)階段更進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)對(duì)行政機(jī)關(guān)強(qiáng)制搬遷行為的合法性進(jìn)行司法審查和監(jiān)督，如對(duì)房屋拆遷決定合法性審查，對(duì)補(bǔ)償方案合法性、合理性審查等，同時(shí)充分發(fā)揮法院訴前調(diào)解和訴調(diào)對(duì)接工作的優(yōu)勢(shì)作用，將職能進(jìn)行前置和拓展，從而在各個(gè)階段都能及時(shí)的避免拆遷矛盾的產(chǎn)生，將拆遷強(qiáng)制執(zhí)行的概率降到最低。

最后，司法強(qiáng)拆取代行政強(qiáng)拆作為一項(xiàng)新的挑戰(zhàn)，就不是簡(jiǎn)單的閉門造車、坐而論道能夠解決的問(wèn)題，這就要求法院連同行政職能部門在實(shí)踐中不斷學(xué)習(xí)和探索各地新的經(jīng)驗(yàn)和做法，如：探索開(kāi)展”陽(yáng)光拆遷”工程、運(yùn)用”模擬征收”方式創(chuàng)新拆遷工作等等，通過(guò)相互借鑒促使各方冷靜、理性的應(yīng)對(duì)拆遷難題。

四、結(jié)語(yǔ)

“冰凍三尺非一日之寒”，拆遷演變?yōu)楝F(xiàn)階段一種嚴(yán)重的社會(huì)問(wèn)題，有其一定的社會(huì)經(jīng)濟(jì)背景，并非集一人之力或者一種社會(huì)力量可以解決，當(dāng)然法院作為社會(huì)公平正義的捍衛(wèi)者、社會(huì)穩(wěn)定的維護(hù)者，既不能因其艱難而退縮，也不可一味的依靠一己之力解決所有的問(wèn)題，也只有在社會(huì)各個(gè)機(jī)構(gòu)、各種力量的理念轉(zhuǎn)變、相互監(jiān)督和制約、相互協(xié)調(diào)與配合中才能真正實(shí)現(xiàn)實(shí)質(zhì)性的社會(huì)效果。

[1] 一個(gè)”90%”指：因危舊房改造的需要征收房屋的，縣級(jí)以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)在組織有關(guān)部門論證的基礎(chǔ)上，征求被征收人的意見(jiàn)。90%以上被征收人同意進(jìn)行危舊房改造的，方可作出房屋征收決定；未達(dá)到90%被征收人同意的，不得作出房屋征收決定。兩個(gè)”三分之二”指：因危舊房改造的需要征收房屋的，補(bǔ)償方案在報(bào)縣級(jí)以上地方人民政府批準(zhǔn)前，還應(yīng)當(dāng)征得三分之二以上被征收人的同意；房屋征收部門應(yīng)當(dāng)按照經(jīng)批準(zhǔn)的補(bǔ)償方案，與被征收人就補(bǔ)償方式、補(bǔ)償金額、產(chǎn)權(quán)調(diào)換房屋的地點(diǎn)和面積、搬遷期限、搬遷過(guò)渡方式和過(guò)渡期限等事項(xiàng)，訂立補(bǔ)償協(xié)議；其中，危舊房改造的補(bǔ)償協(xié)議，在簽約期限內(nèi)簽約率達(dá)到三分之二以上的，方可生效。

[2]參見(jiàn)2011年5 月16 日，國(guó)土資源部發(fā)出的《關(guān)于切實(shí)做好征地拆遷管理工作的緊急通知》。