05氣象執(zhí)法惹官司
作者：趙克 王平 發(fā)布時間：2007-01-16 瀏覽次數(shù)：2353
本網(wǎng)徐州訊：在人們的印象中，氣象局好像就是每天按時發(fā)布天氣預報、有時搞個人工降雨什么一類的工作。而實際上，氣象局也和公安、工商、稅務、土地、規(guī)劃、建設等部門一樣具有行政執(zhí)法權，但因為很少有人知道氣象部門還有這樣的權力，因而對氣象部門的執(zhí)法行為往往不理解，有的甚至糾纏不清。
防雷設施：未經(jīng)驗收受處罰
2003年至2005年間，供電公司開發(fā)建設了銅電家園職工住宅小區(qū)。2005年11月，供電公司委托徐州市產(chǎn)品質量監(jiān)督檢驗所（以下簡稱“質檢所”）對銅電家園1－7號樓建筑物防雷設施進行檢驗，檢測結論為所檢項目符合GB50057－1994標準規(guī)定的要求。2005年12月，該小區(qū)經(jīng)徐州市建設局竣工驗收后，供電公司持該檢測報告向徐州市行政審批中心氣象窗口咨詢辦理防雷設施竣工驗收事宜，工作人員告知其檢測報告應經(jīng)省氣象部門認可的有資質的檢測機構檢測，該檢測報告不合法，供電公司也沒有再去辦理竣工驗收手續(xù)。
2006年5月22日，氣象局接到舉報，稱“供電公司新建銅電家園住宅小區(qū)的防雷裝置未經(jīng)氣象局驗收，未取得《防雷裝置竣工驗收合格證》，擅自投入使用”后，遂于2006年5月19日立案，5月26日向供電公司送達行政處罰事先告知書，6月9日對供電公司作出（徐）氣罰字（2006）10號行政處罰決定，決定罰款1萬元，并停止使用、辦理防雷裝置竣工驗收行政審批手續(xù)。
2006年9月15日，供電公司不服該處罰決定，向徐州市行政復議機關申請行政復議。復議機關經(jīng)復議認為，由于申請人沒有提供證明其新建建筑物取得《防雷裝置驗收合格證》的證據(jù)，申請人投入使用其新建建筑的行為，違反了《江蘇省氣象管理辦法》（以下簡稱“氣象管理辦法”）第二十一條第三款之規(guī)定，被申請人根據(jù)氣象管理辦法第二十九條第三項之規(guī)定，對申請人作出罰款并補辦手續(xù)的行政處罰，適用依據(jù)正確，并無不當，故作出了維持被申請人氣象局作出（徐）氣罰字（2006）10號行政處罰決定的具體行政行為的行政復議決定。
事實上，2004年6月22日，江蘇省氣象局經(jīng)審查認為徐州市防雷減災管理中心（以下簡稱“防雷中心”）已具備防雷裝置檢測檢驗資質條件，為其頒發(fā)了《江蘇省防雷裝置質量檢測檢驗資質證》，有效期為2004年6月22日至2007年6月21日。而質檢所也分別于2003年、2004年取得中國實驗室國家認可委員會頒發(fā)的《認可證書》、江蘇省質量技術監(jiān)督局頒發(fā)的《計量認證合格證書》、《驗收證書》，但未能取得省級氣象主管部門頒發(fā)的防雷檢測資質許可。
不服處罰：經(jīng)過檢測已合法
供電公司在訴狀中稱，原告一貫重視防雷減災工作，在新建銅電家園住宅小區(qū)時，嚴格按照國家防雷標準設計、施工。由于質檢所具有防雷檢測驗收資格，通過查看其質量認證證書并咨詢了市建設局，決定委托該所進行了防雷檢測。2005年12月22日，原告將防雷檢測證書（復印件）交到防雷中心備案并要求頒發(fā)竣工手續(xù)，但氣象局仍要求到防雷中心進行檢測。在這種情況下，原告只好直接到市建設局備案，并為職工辦理上房手續(xù)。
我國《建筑法》和國務院《建設工程質量管理條例》都有明確的規(guī)定，即通過相關文件提交，設計、施工、監(jiān)理、質監(jiān)等部門共同審查確認，出具結論合格的竣工驗收報告后，即可以交付或使用房屋，其中并未規(guī)定必須取得被告下發(fā)的所謂《防雷裝置竣工驗收合格證》，而在實際驗收工作中，防雷設施也只是整個內(nèi)容中的一小部門。因此，原告委托質檢所進行防雷設施測試，取得了結論合格的檢測報告，市建設主管部門予以認可，并通過了全部項目的驗收，具備法定交付使用條件。
被告在《行政處罰決定書》引用氣象管理辦法第二十一條第三款規(guī)定的“工程竣工驗收時，應當由氣象主管機構監(jiān)督防雷裝置竣工驗收”，該項監(jiān)督職能系被告作為行政機關主動行使的職責或通過與其他行政部門互相協(xié)調配合來實現(xiàn)，并非要行政相對人通過法定程序的申請。由于原告已經(jīng)進行了防雷設施的測試，因而也不存在拒絕接受此項監(jiān)督權力的行為。再者，我國《氣象法》第31條規(guī)定氣象主管機構的職責是指導建筑物防雷設施的檢測工作，并未賦予其決定能否交付使用的權力。況且，氣象管理辦法也只是省政府發(fā)布的一般規(guī)章，顯然不能與法律、法規(guī)相沖突。氣象管理辦法第二十三條也沒有規(guī)定只有氣象局才能進行防雷檢測驗收，市質檢所具備國家實驗室及計量認證資格，其出具的報告也應具有法律效力，氣象局應予以認可并頒發(fā)合格證。氣象局不予承認，同樣違反了氣象管理辦理第23條的規(guī)定，更應該受到處罰。
原告稱，被告處罰的真正目的，是以其行政權力壟斷防雷設施的監(jiān)督、收費、施工市場。目前，徐州市只有兩家防雷測試單位：一是徐州市技術監(jiān)督局下轄的質檢所，另一就是被告下屬的防雷中心，而市法制辦以及市建設局認為雙方測試報告皆有效，都可備案作為建設工程的驗收資料。
綜上，原告認為被告處罰程序和主體錯誤，處罰前未進行聽證，處罰單位名稱“銅山縣供電公司”有誤，且氣象局處罰主體應為質檢部門而不是建設單位；氣象部門不受理原告提交的檢測報告，屬于行政不作為；被告指定防雷中心檢測，屬于指定產(chǎn)品與服務，嚴重地違反了公平原則。原告已按建設主管部門的要求，進行了防雷設施的設計、安裝、測試并獲得其認可，故不應成為行政部門爭奪各自利益的犧牲品以及敲山震虎的工具，因而起訴至法院，請求依法撤銷被告的處罰決定。
被告應訴：檢測單位無資質
“銅電家園”住宅小區(qū)的建設單位是“江蘇省電力公司銅山縣供電公司”，被告在下達處罰決定書時，將違法主體簡寫為“銅山縣供電公司”。由于事實上的違法主體具有統(tǒng)一性和唯一性，是客觀存在的事實，因而被告處罰的主體沒有錯誤。
我國《行政處罰法》第四十二條第一款規(guī)定，行政機關作出責令停產(chǎn)停業(yè)、吊銷許可證或者執(zhí)照、較大數(shù)額罰款等行政處罰決定之前，應當告知當事人有要求舉行聽證的權利。國家氣象局公布的《氣象行政處罰辦法》第三十四條規(guī)定，依照氣象法律、法規(guī)、規(guī)章作出吊銷許可證（資質證、資格證）或者較大額罰款等重大行政處罰決定之前，適用聽證程序；第四十七條則規(guī)定，“較大數(shù)額罰款”是指對法人或者其他組織處以3萬元（不含3萬元）以上的罰款。而徐氣罰字（2006）10號的處罰數(shù)額只有1萬元，因而不適用聽證程序。
我國《建筑法》和《建設工程質量管理條例》都是在2000年7月1日前頒布實施的。隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，高層建筑和計算機網(wǎng)絡系統(tǒng)的普及，導致雷電災害造成的損失越來越嚴重，防雷安全工作日益重要。2000年7月1日以后，國家和我省相繼頒布實施的《氣象法》和氣象管理辦法等法律法規(guī)和規(guī)章明確規(guī)定各級氣象主管機構是雷電災害的管理部門；防雷裝置設計審核和竣工驗收，應由縣級以上氣象主管機構負責行政許可。根據(jù)“特別法優(yōu)于普通法，新法優(yōu)于舊法”的原則，新建建筑物的防雷裝置需取得當?shù)貧庀笾鞴軝C構頒發(fā)的《防雷裝置竣工驗收合格證》后，才能投入使用。
“銅電家圓”住宅小區(qū)的建設單位是“江蘇省電力公司銅山縣供電公司”。該小區(qū)未取得當?shù)貧庀笾鞴軝C構頒發(fā)的《防雷裝置竣工驗收合格證》擅自投入使用，建設單位的行為違反了氣象管理辦法第二十一條第三款的規(guī)定，而徐州市又是雷電災害嚴重和頻發(fā)地區(qū)，銅山供電公司違反防雷安全有關法律法規(guī)，若不予以處罰和糾正其違法行為，將給人民群眾的生命財產(chǎn)安全留下永久性的安全隱患。
綜上所述，氣象局認為原告的違法事實清楚，而該局處罰程序規(guī)范，處罰依據(jù)充分，處罰尺度得當。徐州市行政復議機關行政復議決定書（徐政行決[2006]45號）作出的行政復議決定，維持了被申請人作出的（徐）氣罰字（2006）10號行政處罰決定的具體行政行為。因此，請求依法駁回原告的訴訟請求。
一審判決：維持處罰決定
法庭經(jīng)審理認為，依據(jù)我國《氣象法》并參照國家氣象局《防雷裝置設計審核和竣工驗收規(guī)定》、氣象管理辦法等有關規(guī)定，被告徐州市氣象局作為本行政區(qū)域的氣象主管機構，對防雷裝置未經(jīng)驗收合格投入使用的，具備監(jiān)督管理、行政處罰的法定職權。
涉案行政處罰決定書認定“銅山縣供電公司新建銅電家園住宅小區(qū)，未取得徐州市氣象局頒發(fā)的《防雷裝置竣工驗收合格證》，擅自投入使用”的事實，由被告所舉事實證據(jù)予以證實，原告對該認定事實無異議，故行政處罰決定書事實清楚，證據(jù)確鑿。被告行政處罰履行了立案、調查、告知陳述申辯、處罰及送達等程序，處罰1萬元，不屬于“較大數(shù)額罰款”，不適用聽證程序，故行政處罰程序合法。
國家氣象局《防雷裝置設計審核和竣工驗收規(guī)定》規(guī)定“防雷裝置實行竣工驗收制度。申請單位應當向許可機構提出申請，填寫《防雷裝置竣工驗收申請書》”，原告雖持檢測報告到被告處，但未提交《防雷裝置竣工驗收申請書》，僅能認定其為咨詢行為，不能視為合法地提出了竣工驗收申請，原告訴稱“原告已提出申請，被告拒絕驗收”和“不需申請，應為行政機關主動行使”的理由依法不予支持。
氣象管理辦法規(guī)定“工程竣工驗收時，應當由氣象主管機構監(jiān)督防雷裝置竣工驗收”，原告雖已經(jīng)建設行政主管部門竣工驗收，但其防雷裝置未經(jīng)氣象主管部門驗收合格，防雷裝置不具備投入使用的條件，原告訴稱“已獲得建設部門認可”的理由依法不予支持。
國務院發(fā)布《對確需保留的行政審批項目設定行政許可的決定》，將防雷裝置檢測予以保留并設定行政許可，并決定由國家氣象局和省、自治區(qū)、直轄市氣象主管機構實施。國家氣象局《防雷裝置設計審核和竣工驗收規(guī)定》規(guī)定“由省、自治區(qū)、直轄市氣象主管機構認定防雷裝置檢測資質的檢測機構出具的《防雷裝置檢測報告》”，原告承建的“銅電家園”小區(qū)未按上述規(guī)定取得由省級氣象主管機構認定檢測資質的檢測機構出具的檢測報告，原告提供的中國實驗室國家認可委員會認可證書、江蘇省質量技術管理局頒發(fā)的《計量認證合格證書》和《驗收證書》，即使能夠證明徐州市產(chǎn)品質量監(jiān)督檢驗所具備一定的檢測能力，但不能證明已取得防雷裝置檢測行政許可，其不具備法定防雷裝置檢測資質。原告訴稱“防雷設施檢測行政許可沒有出臺具體的實施辦法，目前沒有實施該項許可”，未經(jīng)法定行政機關行政許可，就不能從事特定活動，該項行政許可實施與否，并不能必然推論出質檢所當然具備了防雷裝置檢測資質，且目前我市尚存在具備合法檢測資質的檢測機構，防雷設置檢測工作能夠正常開展，對原告該訴稱理由依法不予支持。
原告訴稱“被告尚未開展防雷裝置竣工驗收工作，而是由徐州市防雷減災管理中心開展此項工作”，原告持檢測報告到氣象窗口咨詢竣工驗收事宜，即表明原告已知“防雷裝置須經(jīng)氣象主管機構竣工驗收”，原告在庭審中予以否認與其先前行為相互矛盾。防雷裝置的竣工驗收是法律法規(guī)授予氣象主管機構的法定職權，本案被告已經(jīng)履行了該法定職權，故對原告的訴稱理由依法不予支持。
原告訴稱“處罰主體錯誤”，被告將處罰單位列為“銅山縣供電公司”，雖然不是原告單位的全稱，但該名稱在本行政區(qū)域內(nèi)具有唯一性、可識別性，不構成處罰主體錯誤。原告訴稱“應當處罰質監(jiān)部門而不是建設單位”，氣象管理辦法和國家氣象局《防雷裝置設計審核和竣工驗收規(guī)定》，對此均作了明確的規(guī)定，故對該理由依法不予支持。
原告的行為違反了氣象管理辦法的規(guī)定，被告依據(jù)我國《行政處罰法》、氣象管理辦法的有關規(guī)定作出行政處罰，適用法律正確，處罰適當。原告訴稱“氣象管理辦》創(chuàng)設了罰款條款，與《行政處罰法》相矛盾”。氣象管理辦法屬地方規(guī)章，依據(jù)我國《行政處罰法》的規(guī)定，有權設定罰款的行政處罰，故對原告的該理由項依法不予支持。
綜上，法庭依照我國《行政訴訟法》的有關規(guī)定，作出了維持被告徐州市氣象局作出的（徐）氣罰字（2006）10號行政處罰決定的判決。
