引言：黨中央頒布的《建立健全教育、制度、監督并重的懲治和預防腐敗體系實施綱要》，是當前和今后一個時期反腐倡廉工作的總綱領和總要求。依靠制度建設從源頭上預防和治理腐敗，是確保黨風廉政建設和反腐敗工作整體推進、健康發展的根本手段。保持司法系統尤其是法官的清正廉潔，是反腐敗工作的首要任務，也是反腐敗工作的最后一道防線。筆者從法院廉政法規制度建設的現狀及從制度建設上如何保障法官的清正廉潔作淺要分析。

由于我國正處于社會主義初級階段，改革和發展處在關鍵時期，社會利益關系更為復雜，新情況新問題層出不窮，各種腐朽思想和不正之風難以在短時間內得到有效遏制。作為國家的審判機關，人民法院在當代社會經濟、政治和文化生活中的作用越來越重要、越來越顯著，因此，各種消極因素對法官隊伍的影響和侵蝕呈現出越來越普遍、越來越嚴重的趨勢。少數法院的違紀違法問題和腐敗案件不斷發生，特別是極少數中、高級法院領導干部的腐敗案件造成了極其惡劣的社會影響，不僅嚴重損害了法院的聲譽和法官的形象，而且嚴重損害了法院裁判的公信度。最高人民法院、各級人民法院根據黨中央頒布的《建立健全教育、制度、監督并重的懲治和預防腐敗體系實施綱要》均下發了《實施意見》。旨在人民法院逐步建立起思想道德教育的長效機制、反腐倡廉的制度體系、權力運行的監控機制，將人民法院黨風廉政建設和反腐敗工作不斷引向深入。

加強黨風廉政建設和開展反腐敗斗爭，確保法官隊伍的清正廉潔，廉政法規制度建設是根本。認真研究從源頭上治理腐敗的措施，嚴格規范法官的審判行為，嚴格各項規章制度，從根本上消除影響公正廉潔的源頭。隨著改革開放的不斷深入，法院隊伍建設的內外環境發生了深刻的變化，使黨風廉政建設和反腐敗斗爭的范圍更寬了，難度加大了，已有的制度規定中，有些已經不適應或者不完全適應新形勢的需要，有些制度還過于原則和籠統，缺乏可操作性，迫切需要我們與時俱進，不斷進行確保公正廉潔高效的制度創新。目前，迫切需要建立和完善嚴有標準、評有依據、抓有章法、推有動力的法院管理新機制。筆者從法院廉政法規制度建設的現狀及從制度建設上如何保障法官的清正廉潔作淺要分析，以起拋磚引玉之效。

一、法官素質的保障制度   

法官隊伍建設的關鍵是提高法官素質，包括業務素質和道德素質。我國近幾年來實行了選任法官的統一的司法考試，并出臺了《中國人民共和國法官法》、《中華人民共和國法官職業道德基本準則》、《人民法院審判人員違法審判責任追究辦法》（試行）、《人民法院審判紀律處分辦法》（試行）、《人民法院執行工作紀律處分辦法》、《人民法院獎懲暫行辦法》、《關于嚴格執行<中華人民共和國法官法>有關懲戒制度的規定》等一系列法規制度，期待能有效提高我國法官的素質，從而保證司法的公正。但從現實來看，這些規定在現實中的運作效果并不樂觀。主要原因是有些規定不具有可操作性以及配套制度的不完善。

我國現行法官選任制度在制度假設上存在著偏差。制度假設是指制度建設的前提和出發點，它決定著制度建設的方向、形式和松緊程度。我國的制度假設受孔孟儒家思想熏陶，一直偏向倫理性為主，把反腐敗的出發點置于法官是道德品質的賢明、善良的圣人。在以此為假設的倫理政治下，制度約束是不可能作為防止權力異化和政治腐敗的根本手段的，而且在這一假設下誕生的制度也是軟弱無力的?，F行的制度結構和制度安排在激勵機制上的嚴重扭曲成為腐敗行為得以流行的又一個重要原因。這種激勵機制上的缺陷主要表現在以下幾個方面：（1）法官工資收入水平偏低以及收入分配中的平均主義等不利于調動他們的工作積極性；（2）各級政府預算行政經費撥款普遍留缺口和容許單位創收改善職工福利的政策以及長期以來形成的單位體制，導致眾多單位利用自身的權力和資源逐利行為的猖獗。

筆者認為可從以下幾方面入手提高法官的素質。

1、高標準選任

首先要在法官的選任上把好關, 應建立完善的法官選任制度, 使真正高素質的法律工作者進入法官隊伍。這方面我們可借鑒一些法治國家的成功經驗, 提高法官入職的專業起點, 取消大學畢業分配或軍隊轉業進法院, 然后從書記員做到審判員的方法。雖然我國現今法官資格是通過全國統一司法考試獲得的,根據《法官法》的規定，根據不同的法律專業知識，應當從事法律工作滿一年、二年或三年，但事實上很多工作人員雖然通過司法考試且工作滿一定年限，卻并不具有業務經驗和審判素質，導致當事人信任度很低。故筆者認為在統一司法考試的基礎上，法院系統仍應組織規范的內部考試，尤其側重審判實踐類知識，對不符條件者決不授予審判資格。同時也可從經驗豐富的律師或通過司法考試的法學教研人員中選任法官。另外, 還應減少法官人數, 對沒有經過正規法學教育的人員應讓其轉行, 而不是通過一些不規范的內部專業培訓、流于形式的考試使其繼續留在法官的位職上。

2、高道德要求

道德的特點是自律，法官一旦形成了道德和道德良心，就會自覺按照高尚的道德標準和完美的人格形象去要求自己，就會自覺抵制各種誘惑，遠離腐敗和犯罪。并且，道德是紀律和法律的精神支柱，道德使個體遵紀守法成為一種自覺行為，離開了道德，紀律和法律就僅僅是一種外在的約束和強制：一個缺乏道德的人，不可能成為始終如一遵紀守法的公民。如前文所述，現有法律對法官的職業倫理的規范是建立在法官是道德品質高尚的圣人基礎上的，完全寄希望于法官能自覺遵守法官的職業道德，已有的規范缺乏可操作性。筆者以為法官的職業倫理準則應以下列原則為基準, 一是忠誠原則, 即忠誠于社會正義與國家法律; 二是修身原則, 即注重自身修養, 行為端正; 三是獨立原則, 即自覺抵制一切有損司法公正的影響; 四是距離原則, 即警惕一切影響司法結果的偏見形成, 并與商業營利活動保持距離。每項原則應以具體詳細、且具操作性的規范體現出來。對違反原則者制定配套的懲戒措施。進入法官隊伍后，如發現懲戒措施仍不足于使法官自律者，應將其及時清退出法官隊伍，而不應象目前法官隊伍是只進不出的一潭死水局面。

3、高福利保障

法官，作為一個經濟社會中的人，我們指望其維護社會公正的信念僅僅建立在不斷自覺學習、自我約束的基礎上無疑是天真的。自古以來，權力和財富兩者既有區別，又有密切聯系：財富有時可以換取權力，權力又常?？梢杂脕硭魅∝敻?。在法律不健全、制度有漏洞的社會中，這種誘惑力就會轉化為以權謀私的現實。競爭原則會刺激一些人的投機心理和不正當的競爭行為；等價交換原則會滲透到人際關系以及國家政治生活和管理活動中去，誘發以權謀私與權錢交易的行為；利潤最大化原則會使人產生極端利己主義和金錢至上的思想，導致不擇手段地攫取財富。市場經濟的消極因素在一定程度上引起了貪欲和權勢欲的膨脹，腐蝕著法官的道德風尚，進而誘發腐敗行為。我們需要設立一種激勵機制和保障機制，其首要的內容是較高的薪俸和退休后較優裕的生活保障，以維護法官的職業榮譽感。當然，我們并不因此認為高薪肯定可以養廉。但可以肯定的是，低薪是無法對審判的廉潔提高保證的：在法官的工資明顯的不足抵制金錢和物質的誘惑時，“權錢交易”等不廉潔的行為是很容易在法官中發生的。從這個角度上講，司法不廉潔與法官的福利待遇有一定的關系。

另法院財政制度單列，與地方脫鉤，也是減少法官進行權錢交易的一重要途徑。同時嚴格經費和涉案財物管理制度。認真執行收支兩條線的規定，嚴禁亂收費，亂拉贊助，違規設立帳戶，私設小金庫等現象以及侵吞、占用或者挪用涉案財物的現象發生。

二、法院內部有效的監控制度

當然，高起點的選任與豐厚的薪俸并不足以使法官成為公正無私的“道德人”, 因此, 監督約束機制更加重要。我國現行的法院外部監督機制主要由檢察院和各級人民代表大會構成，這就涉及司法監督的問題，系統比較龐雜，當前爭議也較多，法院內部監督機構設置上有紀委派駐紀檢組長的監督、監察室對法官違法、違紀的監督、審判監督庭對案件審理的監督等。但稍稍總結一下這幾年來全國發生的腐敗案，令人驚訝的是，貪官的東窗事發，有人統計，80%是由非正常渠道曝光的。即所謂的小偷偷出貪官、官官殺出貪官、日記寫出貪官、艷舞舞出貪官、不幸事故牽出貪官、當事人舉報出貪官。打擊和防范國家公職人員的職務犯罪是紀檢監察機構的重要職能，這樣的重任卻落到了情婦、小偷、當事人等人的身上。我們可從幾個不慎落馬的官員口中得到答案。原山東泰安市委書記胡建學坦言：“官做到我們這一級，也就沒人能管了。”看來，似乎也不是監察機構的眼力不如小偷，而是制度性地“視而不見”。法院現有監督機構設置上的缺陷，同樣導致對腐敗“視而不見”。據筆者不完全統計，法官因腐敗而判刑的，屬法院內部監督機制中查出的尚無一例。對這些筆者不作探究。從降低改革成本的角度看, 通過改善內部監控機制來建立現代型的法院審判制度應是最有效的方法。

1、設置專門機構行使監控職能

針對現在不少法院普遍存在的多頭監督、職責重復的現狀，應該由最高法院統一規劃監督機構的設置及各自的監督職責?？梢越⒎ü俾殭啾O督委員會，法官職權監督委員會在機構設計上是垂直領導體制，中級法院、基層法院的法官職權監督委員會由高級法院派駐，對高級法院黨組負責；高級法院的法官職權監督委員會由最高法院派駐，對最高法院黨組負責。法官職權監督委員會由資深法官組成，負責督查下級法院法官的職業紀律和職業道德遵守情況，糾正下級法院法官的失職、違紀和枉法行為。法官職權監督委員會與現有的法院紀檢、監察部門可以合署辦公，但行使監督職能上則有所不同。法官職權監督委員會可以對所駐法院的院長、副院長的違紀行為直接追究，而且對法官斷案從實體公正到程序公正上進行監督。

2、制定統一的案件質量標準及責任追究細則

現有的不少監督規范存在著不完善、過于籠統和可操作性不強的問題，如《人民法院審判人員違法審判責任追究辦法》沒有對過失違反法規造成嚴重后果的“嚴重后果”作出界定，沒有將調解列入監督范圍。所以當務之急就是要完善監督規范，對已有的監督規范盡快制定實施細則，并頒布全國統一的案件質量評查標準，尤其要規范不廉潔行為的界定標準，使法院內部監督納入規范化的軌道，增加監督的針對性與準確性。從我國司法改革的發展方向分析，對于監督法官的司法活動而言，監督其適用法律程序是否合法比監督其適用法律是否正確、裁判結果是否公正更具有可操作性和合理性，因此，制定質量標準應多從程序規范方面考慮，并要拓寬監督范圍。同時，我國最高法院公布的《審判人員審判責任追究辦法》, 希望通過強調對錯案的追究來遏制審判職權的濫用。筆者認為, 法官辦理案件只要符合實體法及程序法的要求, 沒有違法、違紀和不道德行為, 就不能隨便追究“錯案”的責任。而且從目前的運行情況來看，一些審判人員為了減少產生錯誤的可能性，推卸或減輕自己的責任，向院庭長、審判委員會請示、匯報增多，請示上級法院的案件數量增加。造成本應由審判人員自己承擔責任，變成了集體承擔責任或由院庭長、上級法院承擔責任，結果是誰也不承擔責任，導致了“踢皮球”現象的產生。因此，筆者認為應該以更細化的質量標準來代替目前的“錯案追究制”。

3、完善相關配套制度

要保證法官的清正廉潔，提高法院系統的規范性，還需要其他配套制度的完善。從國外的情況看, 同屬大陸法系的德國和日本的做法值得借鑒。德國的做法是在法院內部設立法官紀律法庭, 法庭成員由法官本身組成, 法庭的運作遵循明文規定的程序規則, 涉嫌違紀的法官有自我辯護或聘請律師辯護的權利。如最后裁決違紀行為成立, 則堅決將其清除出法官隊伍, 決不姑息養奸。日本采取信任投票制度, 每到眾議院選舉的同時, 選民可對最高法院法官投信任票, 達不到一定票數的法官將被免職。【5】如前文所述之法官職權監督委員會，其職能應與紀律法庭相似。總之其目的均是提高法院工作的透明度，加強對法院工作的監督。

筆者認為，我國目前可從以下方面入手：1、公開行賄者名單，法院工作人員每月定期上報對其行賄者名單、行賄方式，對隱瞞不報者進行處罰，法官職權監督委員會對行賄者名單進行統計，向社會公開，對情節嚴重者，向相關部門反映。2、設立廉潔舉報信箱，任何人發現法官有不廉潔行為的，均可舉報，法官職權監督委員會對所有舉報進行登記，調查和處理。3、設立廉潔保證金制度，可以從每年的年終獎金中扣除一定數額做為下一年的廉潔保證金，若該年被舉報并查實確有不廉潔行為，則該保證金全部上交，否則全額發放。4、落實廉政責任制，目前大多法院均已采用該制度，即院長、分管院長、庭長間分別簽訂廉政責任狀，若有法官發生不廉潔行為，則按照廉政責任狀，除法官個人承擔責任外，部門領導、分管院長也需承擔領導不力的責任，這樣一級級落實責任有利于領導發揮作用。

三、可操作性的程序制度  

無論監控制度如何完善，最終都應落實到法律的規制上，法律、尤其是程序法的精細設計是維系司法廉潔的有效保證。我國的廉政制度偏重實體性制度建設，忽視程序性制度建設。制度設計過于突出了專政工具的強制特性，在制度制定中重實體輕程序，這樣給執行制度留下了過多的程序上的自由裁量余地，也造成了可操作性差的制度缺陷。由于長期以來重實體、輕程序觀念的影響, 以及法律規定本身的漏洞, 以致在追究一些法官的違紀甚至腐敗行為時常于法無據。

以下筆者僅從我國的訴訟程序法角度舉例說明。例如我國《民事訴訟法》第64 條第二款有關法院自行收集證據的規定就十分模糊, 法官在什么情況下應當自己取證完全憑法官自“認為審理案件需要”之時, 由于我國尚無證據法, 當事人及律師取證常十分困難,在誰主張, 誰舉證的大原則下, 法官是否去收集證據, 對判決結果無疑致關重要,按第64 條的規定, 如法官暗中偏袒一方, 對方當事人是很難舉證的。因此, 應通過修改訴訟法, 強化程序的重要性。我國的程序立法, 法官的自由裁量較大，且對違反程序的法律后果缺乏剛性規定, 如果違反了程序法, 責任的追究十分寬容, 只是通過內部上司對違法下屬的懲戒處分來保障程序的遵守, 而訴訟當事人對違法過程似無異議權, 頂多有申請法官回避權。如民事訴訟法第153 條第4 款規定原判決違反法定程序, 可能影響案件正確判決的, 裁定撤銷原判決, 發回重審, 第179 條第4 款規定人民法院違反法定程序, 可能影響案件正確判決、裁定的, 人民法院應當再審等這些規定都以“可能影響案件正確判決、裁定”為撤銷判決的條件, 而違反法定程序并非撤銷判決的重要條件。就是說, 如果不影響案件的正確判決、裁定, 就可置程序的公正于不顧, 仍維持原判決、裁定。這樣做的惡果使暗箱作業愈演愈烈, 使許多案件無法得到正確的判決、裁定, 即使案件的判決、裁定是正確的也無法取信于民。訴訟程序的公開性是維系司法廉潔的關鍵所在, 我國現有的訴訟程序的公開尚屬表面公開。

筆者認為，訴訟程序的公開應包括這樣幾方面的內容: 1、形式上的公開, 即開庭審判,案件審判人員的名單、法庭辯論、判決都必須公開進行, 所有公民都可以旁聽(當然法律規定不能旁聽的除外) , 2、實質性公開, 即審判資料公開、判決依據公開。這包括訴訟各方當事人提交法庭的各種文書, 法院制作的各種文書, 合議庭的討論達成合意記錄, 審判委員會的討論記錄, 法官采納與不采納有關證據的理由, 法官形成判決的理由。只有全面公開, 民眾、媒體才能真正對審判的公正性實施監督。

四、廉政制度建設中建設與落實的關系

新的廉政法規制度建設毫無疑問是一項基本的、重要的、緊迫的工作。但我們在重視制定新的法規制度的時候，切切不能忽略了法規制度建設工作中的另一個重要任務：法規制度的貫徹落實。這里的落實有兩層含義，其一，在法規制度制定過程中就要重視并同步考慮該法規制度出臺后的貫徹落實問題。其二，也是更重要的一點，就是已有法規制度的貫徹落實必須毫不放松。從當前反腐倡廉的實踐看，已有法規制度的落實不僅與新法規制度的研制同樣非常緊迫，而且在一定的意義上比新法規制度的制定更加重要，更需要我們下工夫、花力氣。因為，已經出臺的一些法規制度，包括一些非常重要的、基礎性的法規制度落實執行的情況都還不盡如人意。制度落實上存在很大問題：一是制度宣傳教育脫節。對制度的宣傳教育往往是被動式的，形式不活，無法帶動干部群眾特別是領導干部主動學習貫徹的氣氛；二是長期依靠權力落實制度。往往我們出臺的各項制度落實的主體第一責任人都是一把手院長或分管副院長，在制度的執行上也是靠領導講話、領導指示、領導督導去落實。靠權力落實制度是跳出權力反腐圈子的根本障礙。三是責任追究不明不嚴。上有政策、下有對策，有利的就執行、不利的就變形，這是當前制度建設中最突出的問題。我們的制度之所以長期受這一痼疾的困擾，往往是因為違紀和懲處之間沒有形成固定的因果鎖鏈，出了問題找不到頭、找到了頭又下不了手。使搞腐敗的風險和成本大大降低，促成了一些腐敗分子鋌而走險。四是制度內耗。出臺一個新制度后，常常要開展很長一段時期的清理，而且還要一個較長時期的適應期才能真正實施。

反過來說，如果我們已經出臺的各項法規制度都得到了較好的落實，那黨風廉政建設和反腐敗工作的基礎將會更牢、形勢將會更好。因此，必須做到制定和落實一起抓，在高度重視新的法規制度研制的同時，加大已有法規制度的落實力度。這樣，才既能有效地保證黨風廉政和反腐敗法規制度的切實執行；又能同時為新的法規制度的出臺落實創造出好的工作基礎和工作環境，有利于新法規制度的貫徹執行。

　　如何加大已有廉政制度的落實力度？首先，要轉變工作作風，大力弘揚求真務實精神，大興求真務實之風，以更多的心思、更大的力量、更實的措施抓好已有廉政制度的落實，切不可“以會議落實會議，以文件落實文件”。第二，要堅持有法必依、執法必嚴、違法必究，加強對違法違紀行為的調查處理工作，改變一些地方存在的違規違紀行為沒有處理、處理不到位、處理不下去的狀況。通過對違法違紀行為強有力的查實懲處，確立廉政制度約束力的權威性、震懾性、嚴肅性，保證法規制度的落實。第三，加強調查研究，綜合梳理分析目前廉政制度落實中存在的問題，有針對性地提出解決的辦法。

法院的廉政法規制度建設涉及面廣、政策性強，法理化、規范化要求嚴，約束力、強制力要求高，是一項艱苦浩繁的系統工程。不僅需要依靠法官素質的提高、法院系統內部的監督、法律法規的完善、廉政建設制度的落實，還有賴于其他方面的制度建設：如司法監督體系的完善，人事、財政制度的改革及制度建設中的數量與質量的關系、落實與監督的關系等。如何真正實現司法系統所向往的“四不”制度體系：即“不能為”的預警制度、“不敢為”的懲戒制度、“不必為”的激勵制度、“不愿為”的自律制度，需要理論界和實務界共同不懈努力，以上是筆者的一點粗略看法，僅供大家商榷。