2012年3月以來，筆者在參與宿城區委“三解三促”工作期間，發現我區農村基層許多矛盾糾紛屬于涉農合同糾紛或起因于涉農合同。藉此，在對所搜集的20份合同樣本及近百起涉訴案件進行研究分析基礎上，結合長期的司法實踐，形成以下報告，僅供參考。

本文所稱“涉農合同”包括典型意義上的農村土地承包合同，即指農村集體經濟組織作為發包方，與承包方之間就集體享有所有權或使用權的土地、荒地、灘涂、水面等自然資源所訂立的承包經營合同。也包括我區部分鄉鎮存在的國有土地、灘涂、水面、林地等有鄉鎮代表國家作為所有者對外發包的情形，還包括農村集體所有的房屋出租、集體資產租賃承包等，因該種情形的標的物的利用與農業、農村、農民有關，故統稱為“涉農合同”。為研究分析方便，加之土地問題是“三農”問題的核心，故本文主要論述與土地有關的合同問題。

一、涉農合同分類

根據涉農合同所有者和承包方主體不同、合同標的用途不同及權利來源不同，可以把合同涉農合同分為四類：一是根據所有者不同，涉農合同可以分為國有土地承包合同和集體土地承包合同。二是根據承包方主體是集體經濟組織內部成員還是外部成員，可分為內部承包合同與外部承包合同兩種；集體經濟組織成員作為承包方的合同稱為內部承包合同，集體經濟組織外部成員作為承包方的合同則稱為外部承包合同。三是根據合同標的物用途不同，可分為土地承包合同、林地承包合同、水面承包合同、灘涂承包合同，甚至還用鄉村公墓承包合同等等。四是根據權利來源不同，可分為土地承包合同和土地承包經營權流轉合同。

二、涉農合同糾紛的分類

（一）根據糾紛性質可以分為五類

一是土地所有權糾紛。即涉案土地是國有、還是集體所有？是此集體所有還是彼集體所有？比如：土地所有權糾紛是此村與彼村之間所有權爭議，還是上一級集體和下一級集體之間所有權爭議。二是承包經營合同糾紛。即承包和發包主體之間的糾紛。三是承包經營權侵權糾紛。即承包人的承包經營權受侵害的糾紛。四是承包經營權流轉糾紛。即土地承包經營權流轉過程中產生的糾紛。五是承包地征收補償費糾紛。

（二）根據糾紛起因主要分為四大類

1、由于管理混亂引起的糾紛主要有三種：一是村干部利用手中權力，不經過民主議定原則私自發包，有的甚至以明顯的低價格發包。一旦出現土地價格上漲或土地收益提高，就容易引發群體性矛盾和糾紛。二是土地所有權界限不明確。因為歷史原因，有些土地權屬不明確，沒有核準頒發土地權屬證書，在承包、利用時引發爭議。三是國家工作人員參與土地承包經營活動。因多種原因，我區存在國家工作人員參與土地承包經營活動，有的直接轉包漁利，引發糾紛。

2、由于村干部權利濫用引發的糾紛主要有三類：一是違法收回、違法調整，強行變更、解除土地承包合同引發的糾紛。二是強迫承包方流轉土地承包經營權引發的糾紛。三是侵占承包方的土地收益引發的糾紛。如截留、私分承包方土地流轉收益，截留、挪用征地補償費用等。

3、由于基層政府利用職權干預承發包引發的糾紛。農村土地屬于村集體所有，但基于多種原因，行政干預和越俎代庖現象時有發生，造成違法承包引發糾紛。這種情況往往在一時發包成功的背后隱藏著許多矛盾，一旦時機成熟就會引發糾紛，且這種情況涉及的土地面積較大，處理不好很容易產生社會不穩定因素。主要包括以下兩類：一是村集體不經農戶同意，將農戶承包的土地擅自發包；二是基層政府不經村集體授權，以自己的名義強行發包屬于村集體的土地。

4、由于利益變化引發的糾紛。主要是因為涉農合同一般履行時間跨度大，甚至出現30-50年的承包期限，并且有的在簽訂合同時承包費一次性繳清。土地發包初期沒有提出異議或進行荒地開發時沒有提出異議，后來經開發土地狀況變好或種植的農產品價格上漲，土地承包者獲得了較大利益，土地所有的村集體組織成員，因利益驅動心理不平衡產生糾紛。特別是因為近幾年土地收益明顯增加，村民在經濟利益的驅使下，哄搶承包出去的土地種植，使土地承包合同無法繼續履行，尤以本村以外人員為承包主體的居多。

三、涉農合同糾紛特點

（一）大部分糾紛比較復雜，社會影響面大。大部分涉農合同糾紛從訂立合同到發生糾紛的時間跨度較大，有的中間還存在續訂、轉包等情況。在一起糾紛中，往往多種因素同時出現，致使情況比較復雜。

（二）部分糾紛矛盾比較突出，極易形成群體性糾紛。部分涉農合同糾紛往往因為摻雜著前后任村干部之間的矛盾、農村村委會領導之間的分歧以及家族勢力間的斗爭等復雜因素，有的還交織著村級財務管理、基層民主權利行使，有的還涉及公職人員直接參與或幕后參與，所以矛盾特別容易被激化，形成群體性糾紛。

四、涉農合同糾紛的成因

（一）土地政策多變是引發涉農合同糾紛的歷史原因

我國建國以來，土地政策多經變化，一直處于一種多變的不穩定狀態。短短的50余年，歷經了農民土地所有制和土地集體所有制兩個大的階段，實施過程中農民的自主經營權受到嚴重限制，在土地分配上也是多經變化，經常對土地進行調整。歷史的原因造成了我國農村土地現狀的混亂局面。

（二）國家惠農措施不斷加大是引發涉農合同糾紛的政策原因

國家涉農政策調整是導致涉農合同糾紛的重要原因。不斷增長的經濟利益成為糾紛產生的最深層推動力。在別人不愿耕種土地時，承包土地的農戶在經過若干年的投入和耕種后，開始有了經濟效益，再加上一系列惠農政策，使這些農戶的土地效益成倍增加。承包人土地效益的凸顯造成了農民出現了“紅眼病”現象，導致群眾試圖終止合同、收回土地或者大幅度提高承包費。

（三）缺乏合理的承包費增長和分配機制，成為糾紛產生的“技術性”原因

簽訂合同時約定的承包費在當時雖然較為合理，但沒有約定隨著時間和經濟政策的發展、變化而調整承包費的數額，有的反而明確約定了承包費不因政策的變化而調整。隨著農業政策的巨大變化和農村經濟的快速發展，導致了約定的承包費和目前土地的收益存在著客觀的、巨大的反差。國家惠農政策被少數人享有，引發沒有享受到政策優惠的村民的不滿，產生糾紛。

（四）基層政府職能缺位、錯位是糾紛產生的行政性原因

有些基層政府行為不規范，對農民的自主經營權干預過多，有時越權處理農村的具體承包合同，甚至違法行政侵害農民的土地利益；有些鄉鎮政府工作不到位，缺乏對村干部權力必要的規范、約束和指導，造成涉農合同的訂立、履行和管理中權力濫用，導致糾紛的產生。

（五）基層組織社會控制力弱化是糾紛產生的社會性原因

我國傳統的農村鄉土社會逐漸瓦解，從人情社會逐漸走向理性社會，人的組織認同感、歸屬感逐漸淡化，基層組織的社會控制力明顯弱化。鄉村基層組織自律不嚴，民主法制意識淡薄，損害群眾利益的行為經常發生，對群眾的號召力、凝聚力和說服力大大減弱。從我區數起涉農合同糾紛的情況看，均夾雜著村基層組織決策損害了農民民主權利和財產權利因素。

五、對解決我區涉農合同存在問題的對策與建議

涉農合同糾紛較為復雜，涉及法律、經濟、社會、政策等諸多因素。從預防和妥善解決糾紛、維護農村和諧穩定的目的出發，從宏觀和中微觀層面提出如下對策與建議。

（一）宏觀層面的建議

一是進一步轉變執政理念，改進基層干部工作作風，樹立不與民爭利、讓利于民的民本意識。

二是進一步探索基層民主建設，發揮村民自治功能和自我監督功能，實現鄉村的和諧、有序發展。

三是進一步加大法制宣傳，提高農村居民的法制意識、契約意識，提升基層黨委政府的法治意識，促進依法行政。

（二）中觀層面的建議

一是細化承包和發包程序、內容。以程序的公正公開保證合同內容的正義、公平。明確村、組對涉農合同承發包的權利界限。約束村干部權力，防止權力濫用。建議對涉農合同的承發包可以諸如“一本通”、“手冊”的形式進行細化，提升可操作性。可制定、印發合同樣本。

二是對不同用途的土地類型形成不同的指導意見，限制或杜絕長期、超長期合同。諸如林地、魚塘應確定不同的承包期限。在科學論證基礎上，建立承包費正常的增長機制等。

三是建立有鄉鎮統一備案的制度。對所有涉及農村土地承包的合同進行鄉鎮（或鄉級以上）統一備案，可起到對合同的加強指導監督作用；也可要求合同當事人做公證。

四是建立、完善農委（或農工辦、農經站）對涉農合同的審核、指導制度。明確責任主體。對重大、涉及較大范圍群體利益的涉農合同要建立審核把關制度。

五是建議確立村規民約的備案和審查制度。村民委員會作出的村規民約應向當地鄉鎮政府備案。審查、備案制度有利于加強對村規民約的審查，從源頭上防止村委會濫用權利，損害他人合法權益。

六是幫助農村集體經濟組織依法建立健全各項管理制度。人大可加強對農村執法的檢查和監督，促進涉農法規、政策的落實和農村社會的公平公正；農工辦、信訪、民政、司法、農委等部門，可發揮各自作用，通力合作，對村規民約、村集體收益分配制度等進行檢查、清理，凡與法規、政策相抵觸的應予糾正、廢止。

（三）微觀層面的建議

一是借今年開展的土地確權登記發證之機，明晰產權。杜絕土地所有權之爭。

二是明確發包的權利主體。即一宗土地究竟應由鄉鎮、村還是組發包，進而明確利益（承包費）的享有者。

三是加強合同后期管理。合同簽訂后，要明確監督、督促合同履行的責任主體。對于即將到期的合同要做好重新發包準備，未雨綢繆。

四是清理現有合同。對現有的涉農合同，特別是快到期的合同，要進一步清理，該收的承包費要抓緊催收，不合理的合同在做好多方利益主體工作基礎上，適當進行調整承包費。

五是清理國家工作人員參與的承包。對國家工作人員作為承包主體的合同要告知該行為違反《公務員法》，可責令退出承包，還地與民。

六是加大涉農合同糾紛的調解力度。對形成的調解協議要做到規范化，便于雙方履行，防止因協議簽訂的不合理、不合法引起新的矛盾。