摘要：農村土地承包經營權流轉制度已在中國逐步發展成熟。它的產生、存在、發展，有其內在的意義、價值。我國《中華人民共和國民法通則》、《中華人民共和國土地管理法》、《中華人民共和國農村土地承包法》、《中華人民共和國農業法》、《中華人民共和國物權法》等法律都對農村土地承包經營權流轉問題作了規定，法律明文規定允許農民采取轉讓、轉包、互換、入股、出租等方式對土地進行流轉，但仍存在諸多不完善處，在現實操作中和有關立法中依然存在很多的問題。本文就農地流轉制度中這些問題進行分析，做出相應探討，提出自己的幾點意見，以期有利于當代中國的農村土地承包經營權流轉制度的進一步發展、完善。

 

關鍵詞：農村土地承包經營權流轉; 農地流轉制度的意義；農地流轉制度的問題

 

農村土地承包經營權流轉是指農村土地使用權進入流通領域，通過采取轉讓、轉包、互換、入股、出租等運作方式，在不同主體之間流動并實現土地效益的制度。農村土地承包經營權作為一種新型的用益物權，它同時兼具一定的財產權的性質，它的財產性決定了它的流通性。土地承包經營權的流轉必須要以土地承包關系的長期穩定和物權性質的土地承包經營權的有效存在為前提。土地承包經營權流轉的主體是承包方，承包方有權依法自主決定土地承包經營權是否流轉和流轉的方式。土地承包經營權流轉的客體是農村集體所有和國家所有而由農民集體使用的耕地、林地、草地以及其他用于農業生產的土地。2008年10月十七屆三中全會審議并通過了《中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》，《決定》指出土地承包經營權流轉必須堅持依法、自愿、有償的基本原則。土地承包經營權流轉不得改變土地集體所有的性質，不得改變土地用途，不得損害農民的土地承包權益。

 

我國《憲法》、《民法通則》、《土地管理法》、《農業法》、《農村土地承包法》和《物權法》等雖然構建了農村土地承包經營權流轉制度的基本框架,使農村土地承包經營權得到較為完善的法律保障,但也存在著諸多問題。它主要表現為農村現實中存在的問題和立法中存在的問題。

 

一、農村土地流轉的現實中存在的問題及對其完善的思考

 

1．流轉狀態的無序，土地承包經營權流動的法定程序不能得到嚴格遵守。土地承包經營權作為一種新型的用益物權，理應嚴格遵照物權變動的法定形式。法律規定進行農地流轉時必須簽訂土地承包經營權流轉合同，但由于農民的法律意識淡薄，致使多以口頭方式進行流轉，即使簽訂了書面合同也多是手續不全或是內容不詳，影響流轉合同的法律效力，容易產生糾紛和難于處理。僅就轉包和互換這兩種農地流轉方式而言，采取口頭流轉的情況就占了非常高的比例，流轉無序致使糾紛頻出而無法依法解決，多數農民借助于武力去處理糾紛，這極大地危害了農村經濟的健康、穩定發展。另外農戶間私下流轉土地的現象較為普遍，缺少相應的制度規范，有的將一塊土地多頭發包，在前一土地承包合同沒有依法解除的情況下，又將土地發包給其他人;還有的是村組織干部調整后，后任干部不承認前任干部簽訂的土地承包經營權流轉合同，這些情形都使得土地承包糾紛不斷涌現。根據《最高人民法院關于審理農業承包合同糾紛案件若干問題的規定(試行)》(1999年7月8日起施行)第十四條規定:“承包方未經發包方同意，轉讓承包合同，轉包或者互換承包經營標的物的，人民法院應當認定該轉讓、轉包、互換行為無效”。因此農戶在進行農地流轉時一定要嚴格依照法律的相關規定，切勿過于隨意，最終可能損害農戶自己的利益。

 

為了解決以上問題，應當加強對農民的有關農地流轉方面的法律知識的普及，向農戶介紹相關的法律、法規及政府新近出臺的一系列政策，從而使廣大農民了解并嚴格依法進行農地流轉。

 

2．農業補貼政策實施后出現的新問題。自從農業補貼政策實施以來，它極大的惠及了廣大農民，但是也出現了一系列的問題。（1）大量農民不再傾向于以各種方式流轉自己的土地，阻礙了農地流轉制度的實施，因為他們堅信，只要擁有土地承包經營權就會獲得各種形式的補貼。這種思想使一部分人雖然占有土地卻無心對土地進行妥善經營，最終極大地阻礙了農村經濟的健康發展。為了改善此種狀況，應當堅持“補優政策”。對怠于耕作，荒蕪農田的農戶不予補償甚至給予一定懲罰。（2）糧食補貼政策實施后，對原先已經形成的農地流轉體制構成沖擊，人們對于農業補貼的歸屬產生歧義。農村土地承包經營權的流轉是兼具物權和債權兩種屬性的一種新型權利，多以有償流轉為目的，這其中以轉包和出租為代表，在接包方和承租方實際耕作土地后能否實際取得農業補貼？還是由土地承包經營權人享有？針對此種情況，法律應當作出相關規定。我們認為，基于農業補貼是針對農民實際耕作中可能遇到的自然風險和經濟風險而給予的救助。所以，農業補貼當然應歸屬于實際的耕作者，而不是一刀切的規定屬于土地承包經營權人。這樣才能達到設立農業補貼的目的。（3）因一系列惠農政策的實施，已經放棄土地承包經營權的村民能否重新獲得原承包土地的問題。在農業稅制改革前，農民普遍負擔較重，有些農民選擇流轉已有土地，出外打工，有的甚至將土地拋荒，此后，這些村民的土地大多數都已經由村集體再次發包給其他人，沒有土地再給這些村民。對此，我國《農業承包法》第二十九條規定：“承包期內，承包方可以自愿將承包地交回發包方。承包方自愿交回承包地的，應當提前半年以書面形式通知發包方。承包方在承包期內交回承包地的，在承包期內不得再要求承包土地。”根據此條法規的精神，對因實施惠農政策而產生的影響，村民依據原土地承包合同或土地確權證書要求重新獲得土地承包經營權的，應當在判斷其轉讓土地承包經營權時的主觀意志是否為自愿的基礎上區別對待。對于自愿轉讓的村民請求再次獲得土地承包經營權的，則不予支持，反之，則應當對其利益進行保護。（4）因不收取土地流轉費用或主動向對方支付費用為條件而訂立的流轉合同的效力有待進一步確定。在國家出臺惠農措施前，農村的土地承包經營權的流轉在很多情況下為零流轉費或者是負流轉費，農業經營效益的逐漸提高，繼續維持原有的農地流轉合同，在當事人雙方之間顯然形成了顯失公平的結果。但是基于雙方共同意志而簽訂的土地流轉合同也是有一定的約束力的，因而此時有必要引進民法中的情事變更制度來解決此類問題。這樣才能更好的維護廣大農民的利益。

 

3．行政部門的不適當干預過多。（1）有些地方官員為了所謂的“政績工程”、“形象工程”或為了與不良商人勾結獲取利潤，而常常假借土地流轉的名義強制農民進行農地流轉，騙取農民的土地。因此，在黨的十七屆三中全會上通過了《中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》，《決定》指出在農村土地承包經營權流轉過程中應嚴格堅持“依法、自愿、有償”的基本原則，極大的限制了行政部門的不適當干預，有利于保護廣大農民的根本利益。（2）集體經濟組織作為發包方經常以各種理由隨意解除土地承包經營合同，致使有些農民的根本利益得不到保障。在因發包方強迫承包方流轉土地而產生的糾紛中，承包方有權請求確認其在違背自己意志的情況下與第三人簽訂的流轉合同無效。在發包方阻礙承包方依法流轉其所享有的土地承包經營權時，承包方享有排除妨礙請求權、損失賠償請求權等?？傊w經濟組織作為基層組織設置的一種，權力行使也有待進一步規范。要積極轉變政府職能，準確定位政府角色，在農村承包土地經營權流轉中，政府既要克服利用土地所有權屬強制農民進行土地流轉，從中獲取超額利潤的“越位”行為，又要克服對違規流轉放任自流，缺乏服務規范機制的“缺位”行為。要堅決從土地流轉市場上退出來，變強制為引導，變干預為服務，抓好土地流轉的宏觀調控、監督監測和中介服務。

 

4．缺乏相應的流轉中介服務組織，以上存在的各種問題都與流轉中介組織的缺位有一定的關系。我國目前雖已確立相對完整的農地流轉體制，但是流轉服務體系卻很殘缺，多數地方根本無此種機構的設置?？梢哉f這類中介服務組織的缺位,在很大程度上阻礙了農地合法、有序、暢通的流轉,導致土地流轉成本的增加和土地流轉行為的無序,甚至引起土地權屬關系的混亂,從而嚴重限制了土地的合理流動和優化配置。我們認為，針對此種問題的完善途徑是逐步建立覆蓋全國的流轉中介服務體系。這些組織既可以作為行政機關的分支機構出現，也可以賦予其民間組織的性質，以更好的服務廣大農民。

 

二、立法中存在的問題及對其完善的思考

 

1．法律中規定的農地流轉的主體、客體范圍過窄。（1）土地承包經營權流轉的主體被限制在有一定成員身份的人群之中，而使有一定意愿卻無成員身份的人或組織無法參與農地流轉的進行。如《土地管理法》第十四、十五條分別規定: “農民集體所有的土地由本集體經濟組織的成員承包經營,從事種植業、林業、畜牧業、漁業生產。”“農民集體所有的土地由本集體經濟組織以外的單位或個人承包經營的,必須經村民會議三分之二以上成員或三分之二以上村民代表的同意,并報鄉(鎮)人民政府批準。” 此種限制是對農地流轉“自由原則”的極大違反，它將農村土地承包經營權流轉的相關主體較多的限制在本集體經濟組織成員的范圍內，對組織以外的組織或個人能否成為承包主體則要經過嚴格的程序審查。這雖然在一定程度上有利于本集體經濟組織對農地流轉的管理，但卻極大的阻礙了農地流轉市場的繁榮與發展。為了更好的配置農業資源，更好的調動人民對于土地流轉的積極性，應當對土地承包經營權主體范圍進行擴展，應當順應土地承包經營權主體多元化的趨勢，這樣才能有助于推進農業現代化的進程，才能有助于農民從土地、農村中解放出來，增加農民收入。（2）土地承包經營權流轉的客體范圍也很窄。土地承包經營權的客體是農村集體所有和國家所有而由農民集體使用的耕地、林地、草地、灘涂、水面等一些僅用于農業用途的土地。由此可見，農地流轉的客體范圍也有待進一步擴大。

 

2．法律的規定尚不能涵蓋現實生活中存在的眾多農地流轉方式。《農村土地承包法》、《物權法》等一系列法律確定了土地承包經營權的流轉可以采取轉讓、轉包、互換、入股、出租方式進行流轉。法律的規定僅限于這幾種形式，但日常生活中已經又孕育出其他的適合社會發展的農地流轉方式,比如反租倒包、繼承、抵押、季節性承包、企業吸納等多種形式。因此，法律在鼓勵農民采用轉讓、轉包、互換、入股、出租進行農地流轉的同時，也應該對這些新出現的流轉方式進行調整或者對這些流轉方式做更加完善的規定。這樣除了能進一步豐富土地流轉的方式外，還能在更高層次上提升農村經濟的發展水平?，F就繼承這種流轉方式加以詳細的分析，由于現今法律對土地承包經營權的繼承規定相當模糊，致使學者對土地承包經營權到底能否流轉產生重大分歧。《繼承法》中明確規定土地承包經營權不能作為繼承權的客體，不把土地承包經營權作為遺產對待?！掇r村土地承包法》和新近頒布的《物權法》雖然規定了土地承包經營權為用益物權，可是也沒有明確指出它能否被依法繼承這一問題。但我們據此認為農村土地承包經營權應該具有可繼承性，因為繼承權以身份關系為基礎，兼具人身性和財產性，而土地承包經營權作為一種新型的用益物權恰恰同時具備這兩重屬性。所以，為了結束一些沒必要的爭論，法律有義務對農村土地承包經營權的可繼承性進行明確的規定，同時也應該對反租倒包、抵押、季節性承包、企業吸納等新型的流轉方式予以詳細規定。

 

3．到目前為止,我國農民取得的土地承包經營權仍然沒有取得具有國家統一法律效力的登記制度的保護。建立、健全農村承包土地經營權流轉的管理制度是有關法律亟待解決的一個問題。土地是一種典型的不動產，不動產物權的變動以登記為必要條件，因此，建立農地流轉登記制度是十分必要的，只有經過嚴格、正規的登記程序，才能更好的維護農民的合法權益，有利于糾紛的解決。一般而言，土地承包經營權流轉登記制度應包括以下幾個方面：（1）農地流轉主體提出申請，申請多以書面為原則。（2）發包方對申請進行形式、實質審查，看是否符合相關法律的規定，最后做出明確答復。（3）進行變更登記，流轉主體協商一致并經發包方同意后報相關行政部門備案。

 

4．法律對土地承包經營權性質規定模糊?！掇r村土地承包法》、《物權法》等民事性法律對土地承包經營權性質有諸多規定。但農地流轉以簽訂流轉合同為主要實現方式，此時土地承包經營權又表現出一定的債權屬性。因此，在現實生活中對于土地承包經營權是屬于物權還是屬于債權多有爭議。如果立法上認定土地承包經營權為債權,那么由于債權自身的相對性和效力的局限性,則不僅會明顯影響對承包人合法權益的保護,而且會嚴重限制土地承包經營權的流轉。而如果確認土地承包經營權為物權性質的權利,屬一種新型的用益物權, 它同樣具有物權所具有排他性、優先性等特征，則此時土地承包經營權就取得了獨立存在的法律地位,具有了交換價值和自由流轉的功能。因此，我們認為，法律應當明確規定土地承包經營權的物權屬性，這樣才能賦予廣大農民更多的土地承包經營權能，才能更好的保護廣大農戶的權益。這對于保護農民的合法權益、完善我國農村土地制度、促進土地承包經營權的流轉具有重要的意義。而立法上作這樣的規定不僅在理論上沒有障礙,同時也和我國相關立法的基本精神是相一致的。

 

5．現有法律中已經規定的流轉方式仍然需要進一步完善。雖然我國《憲法》、《民法通則》、《土地管理法》、《農業法》、《農村土地承包法》和《物權法》等法律已經確認了以轉讓、轉包、互換、入股、出租為主要方式的流轉體系，但不可否認的是這一系列流轉方式仍需完善。以土地承包經營權中的出租方式為例，它也存在某些弊端。出租一般是在轉讓、轉包、互換、入股等方式受阻的情況下進行的，也是在一些農民無力或不能耕種土地，并且危及到自身生存的情形下產生的，此時出租成為一部分農民的社會保障工具。盡管如此，土地承包經營權的出租的弊端還是明顯的，因為此時的承租方即事實上的耕者并不能獲得土地承包經營權，容易導致耕者的不良行為，他們多不愿作長期的投入，在合同期限屆滿時，甚至會對田地進行一定程度的破壞性經營，嚴重阻礙了農村經濟的穩定發展。因此有些學者主張：法律應禁止農戶將土地出租等。但我認為，我們不能因為一項制度存在缺點就武斷的放棄采用它，而是應該多利用其優勢，并限制其缺點，讓它更好的為農民作貢獻。

 

 

 

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