【摘要】  土地流轉是深化農村土地制度改革的重要取向，它是土地承包制的一種衍生制度，是指在不改變土地承包權的前提下，農戶將土地轉讓給他人的行為。本文以現有土地流轉方式為分析對象，找出土地承包經營權流轉中存在的流轉機制不健全、流轉秩序混亂、流轉價格不規范等諸多問題。通過對現實中存在的問題進行深入剖析，進一步指出實踐中土地承包經營流轉規范的不完善及在立法方面政策的不足是造成上述問題的起因。最后，筆者結合土地流轉中存在的問題和原因分析，提出了解決我國農村土地承包經營權流轉問題的對策及建議，以期有利于當代中國農村土地經營權流轉制度的進一步發展與完善。

 

【關鍵詞】農地流轉模式；農地流轉制度；完善土地承包經營權

 

一、農村土地承包經營權流轉模式

 

土地使用權流轉制度的核心是三權分離、自主自愿、市場契約和政府監管。而三權分離是土地流轉制度核心中的核心。所謂三權分離是指土地所有權、土地承包權和土地經營權的相互獨立。只有在嚴格保證土地所有權和承包權關系穩定的前提下，才能真正地把土地資源轉化為土地資本，才能盤活土地資源，促進土地要素的流動，從而取得土地經營的規模效應和集約效應。而衡量土地流轉制度科學與否的標志是“三個有利于”，即是否有利于實現農戶、政府和土地經營者的三贏；是否有利于提高農村生產力；是否有利于增加農民收入。于我國土地流轉模式而言，根據《農村土地承包法》第三十二條的規定，可以采取轉包、轉讓、互換、租賃、入股等。而現實操作中各地土地承包經營權流轉形式各異，根據其具體表現形態和特點可歸納為自由流轉、股份制、租賃及其他模式。

 

（一）自由流轉模式

 

土地承包經營權流轉是指在農村土地承包中的物權性質有效存在的前提條件下，在不改變農村土地所有權權屬性質和主體種類與農業用途的基礎上，土地承包經營權人(即流出方)依法將該物權性質土地承包經營權或者從該物權性質土地承包經營權中分離出來的部分權能移轉給他人(即流進方)的行為。包括農戶向本集體經濟組織內成員或集體經濟組織以外人員的轉包、轉讓、互換等。

 

1、轉讓。

 

轉讓是指承包方將自己的全部或者部分承包土地使用權及其相應的權利義務關系轉移給第三方，由第三方同發包方確立并履行有關承包的權利義務關系，原承包方與發包方在該土地上的承包關系即行終止。土地使用權轉讓最大的特點是，承包方將土地使用權徹底轉移給第三方，由第三方直接與發包方發生權利義務關系，轉讓方不再經營該土地，也不與發包方繼續發生土地關系。筆者在調查中發現，84.57%的本地農戶表示轉讓的對象不排斥城里人，非農業人口也可以通過轉讓獲得土地承包經營權進行農業生產。這就擴大了轉讓的受讓范圍，有利于實現農戶、當地政府、土地經營者的三贏。

 

2、轉包。

 

轉包是指土地承包經營權人把自己承包項目的部分或全部以不超過剩余年限的期限發包給第三者的行為。即承包方與發包方的原承包關系不變，原承包人與新承包方共同承擔風險。轉包的特征是，接包方不一定是本集體經濟組織成員；原承包合同的權利義務關系不變，承包方依然保留與發包方的權利義務關系；是有期限的暫時性的土地使用權流轉；轉包方一般是產業化經營的農戶。轉包有利于提高農村的生產力，讓更有經驗的農戶最大化的發揮出土地的價值。

 

3、互換。

 

互換是指農村土地承包經營權人之間為了便于耕作相互交換農村土地承包經營權的行為。互換可以約定對不等值部分適當補償。這種互換對改變地塊零碎、實現土地規模經營具有重要意義。當前農村土地承包經營權互換的特點可歸納為：（1）互換事實客觀存在；（2）互換一般是口頭合同，價值可以對等，也可以不對等，雙方合意達成即可；（3）互換一般在村集體經濟組織內部進行；（4）互換通常目的是為了便于耕作；（5）互換的是土地上的占有權、使用權和收益權完全、永久脫離原來土地承包經營戶；（6）互換私底下進行，未經登記和公示；（7）由互換土地承包經營權所引發的糾紛通常由村干或村里德高望眾的長者或經濟能人從中調解，主觀隨意性較大。通過互換的流轉模式，有利于改變地塊零碎，起到化零為整的效果，有利于提高農民收入，實現土地的規模化經營。

 

(二)股份制模式

 

主要是指農村土地承包經營權人以其農村土地使用權作價入股，與資金技術等其他生產要素結合組成土地股份合作制經營實體進行農業生產活動的一種經濟行為。此種股份制已經在我國某些經濟發達的地區得以實現，土地承包經營權作為一種用益物權最直接的經濟價值的體現，也是公司法中股份制或合作制對農業領域的滲透。此種模式能更好的配置農村土地資源，有利于農業增長方式的改變。它在承認土地權屬不變的情況下，將承包土地劃分、入股，是土地承包經營權價值化的良好途徑之一。

 

(三)租賃模式

 

1、租賃。

 

租賃是指農村土地承包經營權人(出租人)將農村承包地出租給法人、其他組織、自然人(承租人)使用，并收取一定租金的行為。出租是債權行為，不改變原農村土地承包關系，是債權法律關系的一種，它同樣適用《合同法》關于租賃期限不得超過20年的規定，否則超過部分無效。對于出租人來講，他不必放棄農村土地承包經營權，即可得到土地租金；對于承租人而言，他可以較低的代價，在租期內得到農村土地使用權。由于土地承包經營權的出租是一種特殊的租賃關系，為了防止多次轉租對土地支配力的影響，法律禁止土地承包經營權的轉租。

 

2、反租倒包。

 

反租倒包是指集體經濟組織向農戶租用土地，再包給個人或法人單位經營，以便統一管理，實現規模經營的一種形式。相比較農戶單純向他人出租土地的行為，返租倒包有他的優勢所在，即集體經濟組織可以將土地優化管理，由集體組織作為出租人，包給第三方承租，便于統一管理，形成規模化經營。

 

(四)其他模式

 

1、繼承。

 

農村土地承包經營權繼承是指作為自然人的農村土地承包經營權人死亡，在有效的農村土地承包經營權期限內，從事農業生產經營活動的繼承人依法繼承農村土地。繼承具有很強的人身依附性，也是和人身權息息相關的一種流轉模式。

 

2．代耕。

 

代耕是指一些主要精力用于從事養殖業或二、三產業的農戶，委托鄰里親朋對其承包地進行生產、經營。其特點是，原承包戶的土地經營權和收益分配權不變，代耕戶代替其經營一部分或全部生產經營活動并獲得相應報酬。

 

二、當前我國農村土地承包經營權流轉存在的主要問題

 

1、流轉機制不健全導致土地承包經營權流轉混亂。

 

我國大多數地方沒有專門用于土地承包經營權的流轉、租賃市場，導致流轉雙方不能及時溝通，極大地阻礙了土地承包經營權的流轉。各地均存在土地承包經營權流轉現象，但是沒有形成統一規范的土地承包經營權流轉市場，有些地方雖然客觀上存在土地承包經營權流轉市場，但由于其自身具有的隱蔽性、無序性、地域性強、市場狹小等特點，不便于交易和管理，極大地阻礙了土地承包經營權的正常流轉，影響了土地承包經營權流轉的有序進行和規范化管理，導致土地承包經營權流轉混亂，管理無序。

 

2、立法層面不完善導致認識模糊。

 

（1）農地流轉的主客體過于狹窄。

  

《土地管理法》第十四、十五條分別規定：“農民集體所有的土地由本集體經濟組織的成員承包經營，從事種植業、林業、畜牧業、漁業生產”；“農民集體所有的土地由本集體經濟組織以外的單位或個人承包經營的，必須經村民會議三分之二以上成員或三分之二以上村民代表同意，并報鄉（鎮）人民政府批準。”對主客體規范的狹窄違背了農地流轉的自主自愿原則，它將農村土地承包經營權流轉的相關主題較多的限制在本集體經濟組織成員的范圍內，對組織以外的組織或個人能否成為承包主體則要經過嚴格的程序審查。雖然此舉有利于本集體經濟組織對農地流轉的管理，但卻極大的阻礙了農地流轉市場的繁榮。

 

（2）對“集體”定義含糊不清。

 

從法律規定來看，《中華人民共和國憲法》(2004年修正案)第十條規定：農村和城市郊區的土地，除由法律規定屬于國家所有外，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有。國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對土地實行征收或者征用并給予補償。從該規定看，農村土地所有權的主體是集體所有。這里的“集體”一般是指“農村集體經濟組織”。結合《土地管理法》第十條的規定，“集體”一共有三種：“村農民集體”、“鄉(鎮)農村集體”、“村內兩個以上農業集體經濟組織”。可以說，這種集體主體的虛擬和多樣性，導致農村土地所有權主體模糊不清，導致損害農民土地承包經營權的事件時有發生。

 

（3）土地承包經營權仍未取得統一登記制度的有效保護

 

實踐中，多由農戶提出書面申請，發包方對其進行形式、實質審查后由流轉主體協商一致并經發包方同意后報行政部門備案，對于如何登記審查，我國法律并未做出具體明確的規定。而土地作為一種典型的不動產，不動產又以登記作為必要條件，因此建立、健全農村承包土地經營權流轉的登記制度是有關法律亟待解決的一個問題。

 

3、農戶之間的土地承包經營權流轉盲目隨意、操作無序。

 

土地承包經營權流轉的價格很不規范，現實中缺乏對土地承包經營權流轉合理價格的定位。農村中普遍存在著一些農戶不愿種地也不想把承包地流轉出去的現象，致使土地閑置、拋荒而無人問津，浪費了大量寶貴的耕地資源。在征用農村土地過程中，各級政府和各利益集團往往通過低價買進、高價賣出來獲得土地的增值效益，農民得不到合理補償的情況時有發生。

 

4、過分重視對國家、集體和承包者利益的保護，忽略對土地耕作者切身利益的關注。

 

一些地區在觀念上仍然固守城鄉分工，一味堅持承包者自耕便是體現了國家給予其最優越的福利的觀念，忽視了農村中出現的“棄農務工”、“棄耕經商”潮流背后的觀念變革和土地承包經營權流轉漸成趨勢的現實。

 

5、農民認識上出現偏差導致土地承包經營權流轉困難。

 

目前，我國農村的土地承包經營權流轉的對象局限于本集體經濟組織內部的村民，大多數為自己的親朋好友，這主要是基于土地的收益太低，這種形式的流轉很大程度上是一種幫忙的性質，流轉基本上是無償的，流轉雙方在流轉過程中沒有任何收益。對于土地本身而言，它也沒有完全被當作一種真正商品在市場上流通，其所蘊涵的潛在價值也沒有被挖掘，這種所謂的土地承包經營權流轉即使再多對農村經濟的發展沒有實質意義。

 

三、解決我國農村土地承包經營權流轉問題的對策及建議

 

(一)充分運用科學發展觀加強對土地承包經營權流轉的宏觀調控和微觀管理

 

1、政府和合作經濟組織要加強對土地承包經營權流轉的宏觀調控和微觀管理。

政府宏觀調控主要是抓好以下五個問題。一是做好一個地區的土地整體規劃，特別要做好農田保護區、工業區、商貿住宅區的規劃。二是堅決貫徹中央關于保護耕地的方針政策，嚴格控制農用地轉非農用地。三是涉外的土地承包經營權流轉，要掌握好政策。四是協調好各部門的關系，防止扯皮發生。五是加強對農村土地市場的管理。微觀管理方面主要是抓好以下五個問題。一是強化土地承包經營權流轉的合同管理，制訂統一的土地承包經營權流轉合同，明確雙方的權、責、利，搞好合同的鑒證和仲裁。二是加強對土地使用權變更以及土地類別變更的登記與管理，建立、健全土地檔案，對當地土地進行分等定級，核查面積，弄清“家底”。三是督促雙方簽訂合同，搞好土地經營權利和義務的交接，制止土地分散流轉，防止變更土地用途流轉。四是做好土地承包經營權流轉的中介服務，如價格評估服務，法律咨詢服務，委托、代理經紀服務等等。五是政府鼓勵和推動勞動力流轉。政府鼓勵和推動勞動力流轉，同時也就促進土地承包經營權流轉的發展。

 

2、統一市場，統一掛牌，統一管理，減少稅費流失。

 

鑒于我國政治體制的現實，短期內，我國土地所有權的形式仍只有國有和集體所有兩種，各級政府主管部門要積極探索土地承包經營權流轉市場的內在規律和特點、我國國有土地和集體土地流轉市場的互動關系、經濟建設與社會建設的關聯互動關系中存在的規律和需要注意問題。許多地方的農民一年中有60％的時間無事可做，造成勞動力資源的極大浪費。建立土地承包經營權流轉市場就是要優化農村土地資源和勞動力資源的合理配置，發揮土地所有權主體的引導作用和市場機制的調節作用，使農村市場經濟得到全面的發展。近期，土地承包經營權流轉稅收政策可實行第一次流轉免稅，以促進和推動土地承包經營權的積極流轉。第二次以后的流轉可適當征收一定的稅費，以保障土地利用的相對穩定性。

 

3．加大新型農村社會保障的財政支持力度，維護農村、農民、農業的和諧、穩定發展。

 

大量農民向城市集中，土地對他們而言，很大程度上起社會保障功能。但土地的社會保障功能是有限的。鑒于社會保障“可上不可下”的剛性特點，社會保障只能做加法，切忌做減法。因為社會保障制度的重要意義不僅在物質方面，更重要的是在社會心理方面。目前社會保險的省級統籌和全國統籌已經有了明確的時間表，新型農村社會養老保險已經有了成功的試點樣板，城鄉最低生活保障制度正在發揮“保底”的作用，社會福利服務和慈善事業也正在各個相關領域內形成合力，優撫安置和救災救濟工作也有了很大的進展，政府財政用于社會保障的資金也正在逐年增長。最關鍵的還在尋找利益平衡點，以促進農村、農民、農業的和諧、穩定發展。

 

4．各級政府在土地承包經營權流轉中要堅持依法行政。

 

只有嚴格依法行政，才能全面正確地在土地承包經營權流轉過程中履行政府職能，保障政府活動的規范化，有效解決三農問題，舒緩矛盾和沖突，從而維護民生，保障穩定。通過依法行政和規范的公共管理，才能創造良好環境，推動農村土地承包經營權流轉有序健康發展，促進農村經濟發展。

 

5．地方政府要鼓勵農村土地承包經營權流轉先行先試、尋求突破。和

 

鼓勵各地各類試驗區先行先試，注重把握“梳理突出問題，設計解決方案，局部先行先試，形成制度成果”四個關鍵環節，邊試點、邊總結、邊規范，積極推動政策制度的立、改、廢。探索創新總體上應該在現有法律框架內進行：需要突破現行法律的。應該履行申報程序；改革試點應該做到“全面探索，局部試點，封閉運行，結果可控”。要切實加強監管，深入調查研究。跟蹤評估改革試點的效果，對實踐中出現的偏差要及時予以糾正，使各項改革試點始終符合科學發展的要求。

 

(二) 以人為本，保障農民土地權益最大化。

 

1、明晰產權

 

協調利益關系這是解決農戶間糾紛的最有效措施。可從以下幾方面著手：①村集體應認真做好土地承包證書的補發、換發工作，規范填寫農村土地承包經營權證書，將農戶基本農田的地塊、數量反映在證書上，以明確田地的產權關系；②在明晰產權的基礎上，農戶之間可以通過協調來行使土地的經營權。如果土地的承包權仍劃歸以前的農戶，則現在的經營者可以給予承包人一定的經濟補償，作為租賃其土地的費用，以縮小承包農戶在家務農與外出務工的差額。若承包權劃歸給現在的經營者，則原來的承包者可以向村集體申請其他的土地耕種，以彌補其經濟損失。

 

2、嚴格貫徹土地延包政策

 

農民獲得長期而穩定的土地承包權是土地流轉的基礎，堅持土地延包30年不變的政策是農業土地流轉的條件。只有在土地承包關系穩定的前提下，農地流轉才能獲得更大的空間。然而有些地方無視“土地承包期限延長30年不變”的政策，任意頻繁地調整土地，這加劇了農民進行長期投資的風險，抑制了農民投資的積極性。因此，必須加大對該政策的落實情況，并對其進行動態監控，以保證該政策落實到位。

 

3、完善征地補償安置制度，制定合理的農地補償標準

 

我國現行的土地補償標準是按《土地管理法》中的產值倍數法制定的，即被征用土地補償費為該土地被征用前3年平均產值的6—10倍；安置補償費為該土地被征用前平均產值的4～6倍。這種計算方法缺乏說服力，其原因在于：①以產值作為征地補償標準不盡合理。以產值作為征地補償標準未考慮到土地除產品價值以外的價值，如生態價值和社會價值；②土地安置補償標準不科學。在我國農村社會保障制度尚未建立的前提下，農地對農民來說不僅僅是生產資料，它還充當著社會保障功能的角色，根據年產值的4—6倍計算的一次性補償不能解決農民日后的養老問題。這既違背了市場經濟的公平原則，嚴重損害了農民的權益，也助長了土地投機行為，同時也成為一些部門和個人變相牟利的途徑。因此必須提高補償標準，盡快建立合理可行的補償制度。在補償機制完善的問題上，也可以借鑒庫區水庫移民的補償辦法。

 

4、建立農村失地農民的養老保險和最低生活保障制度

 

必須改變一次性補償的做法，根據“土地換社保”的思想，建立由國家、集體和個人共同承擔的社會保障體系，而三者的出資比重應視被征土地的數量而定。而保障資金可以從土地安置費、集體土地有償使用收入以及政府土地招標、拍賣、租賃等收益中按一定比例提取。

 

5、加強對失地農民的就業培訓

 

增強其再就業能力失地農民的再就業工作，是社會再就業工程的重要組成部分。實施失地農民再就業工程，關系到農民的發展和農村以及整個社會的穩定。

 

（1）加強對失地農民的技能培訓。

 

根據市場需求和農民自身的素質特征有針對性地開展就業培訓。以市場用人需求為導向，可根據失地農民的年齡、性別、技術專長等特征進行就業技能培訓。

 

（2）進行適當的就業安置。

 

當地政府機關、其所屬企業以及當地事業部門等單位的后勤部門，對員工的技術要求不高，可以根據需要與當地失地農民工通過簽訂勞動合同達成用人關系，吸納一定數量的農民工就業。

 

（3）鼓勵失地農民自主創業。

 

可以通過技術指導、稅收優惠、政策扶持等手段大力扶持失地農民創業。

 

 (三)盡快完善土地承包經營權流轉的相關立法

 

1、確權和認定農村土地產權是立法機關和各級政府的首要任務。

當前，我國農村土地產權正在逐步厘清。長期以來，農民擁有的土地承包經營權是一種不完整的產權。因此，促使農戶真正享有占有、使用、收益和處分四權統一的承包經營權一直是政策調整致力的方向。這種充分意義上的土地承包權，權利界定是清晰的，占有它可以取得相應利潤，轉讓它要求等價的補償，承包農戶可以將擁有的承包權當作獨立的交換價值進行流轉。因此，只要存在產權明晰的農戶土地承包權，農村承包地流轉機制形成就勢在必行。對于新型中國農村集體土地物權結構．物權法規定，農村土地承包經營權應為物權，物權中的他物權，他物權中的用益物權，且是一種新型用益物權。這些立法動態無疑表明農村土地承包經營權流轉日益受到重視。各級政府要將農村土地產權的確權和認定落到實處，切實賦予農民在農村土地承包經營權流轉中享有自主選擇權、自主決定權和特定條件下的反悔權。

 

2、地方各級人大、政府因地制宜制定農村土地承包經營權流轉相關法律法規。

 

《農村土地承包法》的出臺為全國范圍內的農村土地承包經營權流轉提供了有效的法律支持和制度保障，是目前指導農村土地流轉的唯一的全國性法律。但該法對土地流轉的規定大多停留在原則上，各地對于土地流轉中產生的矛盾與糾紛，處理起來仍然缺乏明確的法律依據。比如，土地流轉各主體的權利、義務怎么明確，其利益補償關系如何協調，流轉價格的根據如何確定，在實踐中都存在著較大的隨意性。再如，土地流轉合同的鑒證主體不明，土地流轉運作不規范。各地都在《農村土地承包法》的原則指導下摸著石頭過河，對農村土地流轉進行地方立法探討勢在必行。

 

3、立法規范農村土地承包經營權流轉市場

 

土地承包經營權流轉充分尊重農民的自愿選擇。農村土地承包經營權轉讓，可有償，也可無償，發包方不得干預。自愿原則至少包含五層意思：一是農民自愿選擇是否進行土地承包經營權流轉；二是農民自愿選擇進行土地承包經營權流轉的方式；三是法律設置的土地承包經營權流轉的方式應能決定農民是否能自愿選擇與土地承包經營權的關系，即是否能自愿脫離農村、農業、土地和土地承包經營權；四是自愿選擇土地承包經營權流轉的對象；五是自愿選擇土地承包經營權流轉的價格及自愿約定納稅義務方等等，設定農村土地承包經營權市場進入和農村土地承包經營權市場退出的條件，規范村級集體的中介行為。

 

4、規范農村土地承包經營權流轉合同。

 

規定使用標準文本．統一設計、統一版面、統一標準，規范、科學統一管理，切實維護農民合法權益。應當辦理農村土地承包經營權的變更登記，并報發包方備案。

 

5、規范農村土地承包經營權流轉的登記程序，做到知家識底。

當前農業管理部門或農業經營管理部門對農村土地承包經營權流轉沒有統計或統計不全，不知道農村土地承包經營權是否流轉，不知道農村土地承包經營權流轉了多少面積，不知道農村土地流到誰手里，流轉的土地用途是什么?普遍存在統計數據不全的問題，數據較難采集。各級政府、土地管理部門要嚴格依法規范農村土地承包經營權流轉的登記程序，做到知家識底。農村土地承包經營權流轉非經登記，不得對抗第三人。

 

 

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