土地資源是人類生存和社會經(jīng)濟發(fā)展極其重要的物質(zhì)基礎(chǔ)，當(dāng)下我國土地資源中的宅基地流轉(zhuǎn)利用的效率低下，流轉(zhuǎn)之中侵害農(nóng)民權(quán)益的現(xiàn)象比較普遍，發(fā)達地區(qū)的城中村和城郊結(jié)合部的宅基地普遍存在的“土地隱性市場”，在法律規(guī)制之外無序流轉(zhuǎn)。如何合理有效利用宅基地使用權(quán)，建立合乎實際的宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)法律制度，是當(dāng)前的一個理論熱點、實踐難點問題。對宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度進行改革，具有重大的現(xiàn)實意義。

 

一、宅基地使用權(quán)的性質(zhì)與特征

 

物權(quán)法第一百五十二條規(guī)定：“宅基地使用權(quán)人依法對集體所有的土地享有占有和使用的權(quán)利，有權(quán)依法利用該土地建造住宅及其附屬設(shè)施。”可以看出，宅基地使用權(quán)是在集體土地之上建立的用益物權(quán)，是農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員依法在集體所有的土地上所享有的占有、使用，并依法利用該土地建造住宅及其附屬設(shè)施的權(quán)利。其特征如下。

 

第一，權(quán)利的主體原則上應(yīng)為集體經(jīng)濟組織成員。宅基地使用權(quán)從設(shè)立之初即為一種帶有鮮明的社會福利性質(zhì)的權(quán)利，其首要功能定位為：“居者有其所”。在宅基地使用權(quán)制度設(shè)立之初，宅基地使用權(quán)實際上包括兩種：農(nóng)村宅基地使用權(quán)和城鎮(zhèn)宅基地使用權(quán)。隨著1998年土地管理法將城鎮(zhèn)居民宅基地的相關(guān)規(guī)定的取消以及現(xiàn)實中城鎮(zhèn)居民宅基地使用權(quán)逐漸過渡為建設(shè)用地使用權(quán)，城鎮(zhèn)居民宅基地使用權(quán)這一概念成為歷史范疇。對城鎮(zhèn)居民因繼承在農(nóng)村取得的房屋，是否能依據(jù)房地一體原則取得宅基地使用要，法律沒有明文禁止，應(yīng)當(dāng)認為在此種情況下城鎮(zhèn)居民取得宅基地使用權(quán)。但以上情況畢竟是少數(shù)，就物權(quán)法的規(guī)定而言，宅基地使用權(quán)主體原則上應(yīng)為農(nóng)村居民，且為該集體經(jīng)濟組織的成員。

 

第二，權(quán)利的客體為農(nóng)村集體土地。在宅基地使用權(quán)法律關(guān)系中，宅基地使用權(quán)是定限物權(quán)、他物權(quán)，與之相對應(yīng)的是農(nóng)村土地所有權(quán)。宅基地屬于民法中的不動產(chǎn)，為集體所有。宅基地使用權(quán)則是在集體土地所有權(quán)上創(chuàng)設(shè)繼受取得之用益物權(quán)。如上所述，隨著1998年土地管理法將城鎮(zhèn)居民宅基地的相關(guān)規(guī)定的取消以及現(xiàn)實中城鎮(zhèn)居民宅基地使用權(quán)逐漸過渡為建設(shè)用地使用權(quán)，城鎮(zhèn)居民宅基地使用權(quán)這一概念因“城市的土地，屬于國家所有”的硬性規(guī)定成為歷史范疇，宅基地使用權(quán)的客體僅指農(nóng)村集體土地。

 

第三，權(quán)利的權(quán)能應(yīng)當(dāng)包括占有、使用、收益。物權(quán)之權(quán)能一般包括占有、使用、收益和處分物權(quán)法中明確規(guī)定的宅基地使用權(quán)的權(quán)能包括了占有和使用，而宅基地使用權(quán)是否享有收益這一核心權(quán)能在法律上并不明確，在學(xué)術(shù)界也存在爭議，筆者認為，我國目前宅基地的收益功能并未充分發(fā)揮，宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)并未真正進入市場，其收益權(quán)能并未得到實質(zhì)的體現(xiàn)。

 

第四，權(quán)利存續(xù)的期限無明確限制。根據(jù)法律規(guī)定，我國農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)、其他集體建設(shè)用地使用權(quán)等都有一定的期限限制。但是，在現(xiàn)行有關(guān)農(nóng)村土地規(guī)范體制下，宅基地基本上也屬于農(nóng)民的“份地”，即只要是某個村的村民，且有居住需要，那么就可以長期使用下去；而且在觀念上，農(nóng)民也一下把宅基地作為自己的財產(chǎn)看待。宅基地使用權(quán)設(shè)立之目的是為農(nóng)村提供其基本的生存保障的權(quán)利（居?。?，因此，并沒有規(guī)定明確的期限。但是這也并不意味著宅基地使用權(quán)可以永久存續(xù)，其作為一種他物權(quán)，若長久存續(xù)，便會與所有權(quán)發(fā)生矛盾。

 

二、宅基地使用權(quán)制度的缺陷及其現(xiàn)實困境

 

目前我國尚未制定調(diào)整宅基地流轉(zhuǎn)的專項法規(guī)，有關(guān)宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的法律制度散見于物權(quán)法、民法通則、土地管理法等法律法規(guī)及相關(guān)政策中，缺乏統(tǒng)一性。立法數(shù)量少且效力層次低，在實踐中大部分僅僅靠各級政府以及相關(guān)部門的政策性文件來予以調(diào)整，缺乏系統(tǒng)性?，F(xiàn)有法律對宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)條件、范圍、期限、收益分配及流轉(zhuǎn)后土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系的調(diào)整等方面，均未明確規(guī)定，這制約了權(quán)利雙方的權(quán)利確認，潛在的房產(chǎn)和宅基地使用權(quán)私下、變相的轉(zhuǎn)讓、交易大量存在，宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)秩序混亂。主要表現(xiàn)在以下方面。

 

第一，宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)被限制，隱形交易引發(fā)的產(chǎn)權(quán)糾紛多。發(fā)達地區(qū)的宅基地和房屋流轉(zhuǎn)已經(jīng)十分普遍，但我國農(nóng)村集體建設(shè)用地包括宅基地的市場流轉(zhuǎn)面臨體制性制約。土地管理法對宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)作了限制性規(guī)定。但是出于經(jīng)濟利益的驅(qū)動，農(nóng)民與城市居民互補的需求以及農(nóng)村自然景觀及生態(tài)吸引力，宅基地以買賣、出租、抵押等形式流轉(zhuǎn)已廣泛存在，形成了以自發(fā)流轉(zhuǎn)為特征的宅基地隱性市場。宅基地的隱形交易給土地可能性管理造成了很大的障礙，加劇了土地可能性混亂和產(chǎn)權(quán)糾紛，增加了法院的工作壓力，繼而影響了農(nóng)村的安定。

 

第二，現(xiàn)有法律法規(guī)不完善，而且相互之間存在矛盾沖突，導(dǎo)致社會對司法公正的爭議。而現(xiàn)有宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)法律規(guī)定之間還存在著以下沖突：禁止宅基地使用權(quán)走出本集體經(jīng)濟組織范圍轉(zhuǎn)移與未限制宅基地上的房產(chǎn)轉(zhuǎn)讓范圍間的沖突；農(nóng)民房屋抵押制度與宅基地抵押制度間的矛盾；地隨房走與一戶一宅使用制度間的矛盾。法律法規(guī)間的矛盾導(dǎo)致宅基地使用權(quán)交易雙方的權(quán)利均無法得到保護。

 

第三，宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)機制不完善，規(guī)劃滯后、行政監(jiān)管不力，政策性問題突出。由于我國不完全的市場機制，傳統(tǒng)的計劃手段仍舊在宅基地流轉(zhuǎn)中起主導(dǎo)作用，流轉(zhuǎn)機制的建設(shè)落后于市場經(jīng)濟的發(fā)展。鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃和村鎮(zhèn)規(guī)劃是嚴格控制宅基地標準、合理劃定功能區(qū)的前提，是管理宅基地的基礎(chǔ)。但部分省區(qū)市宅基地的規(guī)劃沒有落實到具體的點和面上，缺乏城鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃、村莊布局規(guī)劃和性詳細規(guī)劃。此外，宅基地價格評估機制不健全、登記制度不完善，制約了宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)；政府對交易行為的有效監(jiān)管也相對薄弱，使得宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)難以真正規(guī)范運作。

 

三、完善宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度的建議

 

基于我國宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度存在的弊端以及實踐中存在的問題，筆者對完善宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度提出如下幾點建議。

 

第一，加大立法力度，明確宅基地使用權(quán)的物權(quán)性及可流轉(zhuǎn)性。完善宅基地管理的立法主要分兩方面：一是完善宅基地使用權(quán)的立法體系。當(dāng)前宅基地立法滯后，法律效力低，法律政策間矛盾多，只有從多個角度、全方位地規(guī)定宅基地使用權(quán)，形成相關(guān)體系，才能使宅基地使用權(quán)有法可依。如立法機關(guān)可制定一部專門的宅基地使用權(quán)法，其中詳細規(guī)定宅基地使用權(quán)的概念、內(nèi)容、取得方式、行使限制、流轉(zhuǎn)、消滅、法律責(zé)任及其他法律應(yīng)當(dāng)規(guī)定的條款；又或者在總結(jié)各地改革立法經(jīng)驗的基礎(chǔ)上由國務(wù)院先行制定和出臺宅基地管理條例，明確宅基地產(chǎn)權(quán)、宅基地流轉(zhuǎn)、收益分配及宅基地登記管理等制度。二是應(yīng)當(dāng)明確界定宅基地使用權(quán)的法律性質(zhì)，包括生存保障性、物權(quán)性和可轉(zhuǎn)讓性。

 

第二，建立規(guī)范有序的宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)市場體系。首先應(yīng)當(dāng)從立法和政策上承認宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的合法性，并明確宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的形式。但是可以預(yù)見，宅基地流轉(zhuǎn)將加大對耕地保護的壓力，因此流轉(zhuǎn)必須考慮土地利用總體規(guī)劃和村鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃，對農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地進行嚴格控制；加大對流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)的稅收監(jiān)管，規(guī)范并開征不動產(chǎn)流轉(zhuǎn)稅，促進宅基地在保護耕地的前提下，按規(guī)劃、有計劃合理流轉(zhuǎn)。同時為防止濫用宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)牟取不法利益，應(yīng)對流轉(zhuǎn)做必要的限制：堅持“一戶一宅”的原則，禁止已經(jīng)轉(zhuǎn)讓了宅基地使用權(quán)的農(nóng)民再申請新的宅基地；堅持用途管制原則，禁止受讓人擅自改變宅基地的用途，謹防利用宅基地進行以怨報德房地產(chǎn)村開發(fā)在內(nèi)的商業(yè)投機活動；在擴大受讓人的范圍、允許城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購買住宅的同時，應(yīng)當(dāng)規(guī)定居民在農(nóng)村購買住宅面積的最高限額，并開征房產(chǎn)稅、土地保有稅等，調(diào)節(jié)農(nóng)村土地資源的合理分配，避免土地資源的浪費，提高土地資源的利用效率。其次，宅基地流轉(zhuǎn)作為微觀經(jīng)濟行為，市場調(diào)節(jié)是實現(xiàn)土地資源優(yōu)化配置的主要方式。因此必須建立宅基地市場，以協(xié)調(diào)大量潛在宅基地的供需，完善社會主義市場體系。再次，應(yīng)建立合理的宅基地流轉(zhuǎn)收益分配機制。宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的收益分配涉及政府、集體土地所有者、使用者三者的利益關(guān)系，必須正確處理。宅基地使用權(quán)初次流轉(zhuǎn)中的流轉(zhuǎn)收益應(yīng)歸集體土地所有者，再次流轉(zhuǎn)的收益應(yīng)歸宅基地使用權(quán)人，國家以不動產(chǎn)稅、土地保有稅及流轉(zhuǎn)稅等稅收形式分享收益。

 

第三，對失地農(nóng)民提供必要保障。宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的市場化必然要涉及少數(shù)沒有生活來源的失地農(nóng)民的住房保障問題。筆者建議規(guī)定集體所有的宅基地分配資金之中預(yù)留一部分，專門用來對極少數(shù)失地集體成員的基本住房以及生活保障。集體資金分配權(quán)應(yīng)交由村民大會決定，產(chǎn)生的集體增值收益應(yīng)該盡可能先確保低收入農(nóng)民生活保障，再用于集體福利方面。失地農(nóng)民的必要保障應(yīng)根據(jù)各個地區(qū)集體經(jīng)濟和發(fā)展程度而規(guī)定，對于土地價值不高的落后地區(qū)，國家和各省可以根據(jù)實際情況，通過財政轉(zhuǎn)移或者其他措施加強農(nóng)村住宅保障體系建設(shè)，也可以仿效城市的經(jīng)濟適用房制度、廉租房制度，在培育農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)市場的同時有步驟地建立農(nóng)村住宅保障體系。資金來源可以以宅基地分配收益為主。

 

宅基地使用權(quán)是我國特有的一種用益物權(quán)形式，其在本質(zhì)上仍然是物權(quán)的一種，但其在現(xiàn)行制度下卻不具有實質(zhì)的收益、處分權(quán)能。此外，現(xiàn)行宅基地使用權(quán)制度存在種種弊端與缺陷，急需完善。對此，筆者從立法、市場、保障等三個方面對宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度改革提出建議，以期對我國宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度的完善有所裨益。