據(jù)統(tǒng)計(jì)，目前全國(guó)農(nóng)民工總數(shù)約在2.1億左右⑴。80%的農(nóng)村家庭中有人在外打工。如果農(nóng)民工的基本待遇得不到保障，勢(shì)必影響社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的步伐和整個(gè)社會(huì)的和諧穩(wěn)定。因此，各級(jí)政府越來(lái)越重視農(nóng)民工的切實(shí)利益，在十屆全國(guó)人大四次會(huì)議上，農(nóng)民工的社會(huì)保障問(wèn)題一再提到議程，并指出“做好社會(huì)保障工作，更重要的是制定農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度”。可見(jiàn)，在我國(guó)現(xiàn)階段，如何加快建立健全農(nóng)民工的社會(huì)保障制度，不僅是擺在我們面前的重要理論課題，而且具有十分重要的現(xiàn)實(shí)意義。

 

一、目前我國(guó)農(nóng)民工社會(huì)保障立法現(xiàn)狀及原因分析

 

農(nóng)民工在城鎮(zhèn)就業(yè)和生活遭受著城鎮(zhèn)勞動(dòng)者可能遭遇的各種風(fēng)險(xiǎn)，如：工傷事故風(fēng)險(xiǎn)、疾病風(fēng)險(xiǎn)以及其他意外風(fēng)險(xiǎn)等。我國(guó)在立法層面上對(duì)農(nóng)民工社會(huì)保障問(wèn)題的現(xiàn)狀，主要表現(xiàn)在以下兩個(gè)方面：

 

1、缺乏專門的法律規(guī)范。全國(guó)性立法只是籠統(tǒng)地將農(nóng)民工納入其適用范圍的規(guī)定，但沒(méi)有就農(nóng)民工社會(huì)保障的問(wèn)題作出特殊規(guī)定，至今尚沒(méi)有一部關(guān)于農(nóng)民工社會(huì)保險(xiǎn)的全國(guó)性的專門法規(guī)或規(guī)章。某些地區(qū)對(duì)農(nóng)民工的社會(huì)保障做了一定的規(guī)范，但僅限于地方政府的規(guī)章，雖然出臺(tái)了一些相關(guān)的政策措施，但由于規(guī)章法律效力比較低，缺乏強(qiáng)制力，執(zhí)行和實(shí)施效果欠佳。部分地區(qū)雖然出臺(tái)了與農(nóng)民工有關(guān)的一些社會(huì)保障政策措施，但實(shí)踐效果并不理想⑵。此外，有學(xué)者調(diào)研后指出，面對(duì)農(nóng)民工社會(huì)保障的缺位及其對(duì)工傷、醫(yī)療保險(xiǎn)的迫切需求，政府也嘗試和制定了一些面向農(nóng)民工的參保辦法，但問(wèn)題是效果難如人意⑶。

 

2、保障的程度低，與城鎮(zhèn)職工有一定差別。由于我國(guó)的社會(huì)保障事業(yè)自創(chuàng)建以來(lái)一直將重點(diǎn)放在城鎮(zhèn)，而隨著農(nóng)民工大幅度增長(zhǎng)，使得目前相應(yīng)的社會(huì)保障機(jī)制和體系發(fā)育滯后，農(nóng)民工社會(huì)保障程度極低。據(jù)羅遐《農(nóng)民工社會(huì)保障問(wèn)題研究》表明，只有很小部分農(nóng)民工有一至兩項(xiàng)非均衡、水平極低的社會(huì)保障，而且不是完全意義上的社會(huì)保障，其中社會(huì)保險(xiǎn)各險(xiǎn)種的參保率都在10%以下，其余75.2%的人沒(méi)有任何形式的社會(huì)保障⑷。可見(jiàn)，農(nóng)民工幾乎完全處在城市社會(huì)保障網(wǎng)絡(luò)之外。其根本原因就是我國(guó)城鄉(xiāng)二元社會(huì)結(jié)構(gòu)造成的，使得農(nóng)民工游離于當(dāng)前的“城鎮(zhèn)型”社會(huì)保障體系。雖然目前很多地區(qū)將農(nóng)民工納入了社會(huì)保障體系，但其模式完全是“仿城模式”，效果不理想。

 

農(nóng)民工社會(huì)保障問(wèn)題之所以呈現(xiàn)上述特點(diǎn)，究其原因，主要在于：

 

1、農(nóng)民工盡管在城鎮(zhèn)就業(yè)，但其戶口在農(nóng)村，仍與土地保持著一定的依附關(guān)系，土地可以作為其生存保障的最低載體。農(nóng)村社會(huì)保險(xiǎn)尚未建立，當(dāng)農(nóng)民工返回農(nóng)村后，其在城鎮(zhèn)已繳納的社會(huì)保險(xiǎn)無(wú)法轉(zhuǎn)移。

 

2、長(zhǎng)期以來(lái)在工業(yè)化過(guò)程中形成的以犧牲農(nóng)民利益為代價(jià)、歧視農(nóng)民的心理根深蒂固，在農(nóng)民工社會(huì)保險(xiǎn)保護(hù)方面比較突出，以致全國(guó)性的農(nóng)民工社會(huì)保障制度遲遲未能出臺(tái)。

 

   3、農(nóng)民工異地就業(yè)，且流動(dòng)性大，對(duì)農(nóng)民工社會(huì)保障的管理存在難度。而企業(yè)往往出于節(jié)約用工成本的考慮，不想也不愿為農(nóng)民工繳納社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)，此外，農(nóng)民工由于收入不穩(wěn)定且偏低，普遍不具備繳納社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)的經(jīng)濟(jì)承受能力，也無(wú)主動(dòng)繳納社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)的意識(shí)。

 

二、建立農(nóng)民工社會(huì)保障制度的必要性和緊迫性

 

社會(huì)保險(xiǎn)是社會(huì)保障體系的核心部分。這是因?yàn)樗谋Ｕ蠈?duì)象是勞動(dòng)者，即人口中最多最重要的部分，它所承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)最多，包括養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)、生育保險(xiǎn)、殘障保險(xiǎn)、死亡保險(xiǎn)等。農(nóng)民工是中國(guó)傳統(tǒng)戶籍制度下的一種特殊身份標(biāo)識(shí)，是中國(guó)工業(yè)化進(jìn)程加快和傳統(tǒng)戶籍制度嚴(yán)重沖突所產(chǎn)生的客觀結(jié)果⑸。農(nóng)民工在城鎮(zhèn)就業(yè)與生活，遭遇著與城鎮(zhèn)勞動(dòng)者相同的各種生活風(fēng)險(xiǎn)。然而因戶籍制度的制約，農(nóng)民工處于被邊緣化的境地，他們?cè)庥龅纳鲜鲲L(fēng)險(xiǎn)只能主要依靠自己去解決，國(guó)家既沒(méi)有相應(yīng)的制度安排來(lái)提供援助，也缺乏必要的途徑來(lái)化解。因此在我國(guó)迫切需要建立一套完善的農(nóng)民工社會(huì)保障體系。

 

第一，建立完善的農(nóng)民工社會(huì)保障制度是實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的重要手段。社會(huì)保障是追求社會(huì)公平和維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的重要工具。適當(dāng)?shù)纳鐣?huì)保障有利于社會(huì)公平，有利于經(jīng)濟(jì)發(fā)展，并提高就業(yè)水平，縮小貧富差距，從而有利于社會(huì)的和諧與穩(wěn)定。由于農(nóng)民工收入較低，流動(dòng)性強(qiáng)，加上自身素質(zhì)的制約，很容易成為社會(huì)不穩(wěn)定的因素。因此建立和完善農(nóng)民工的社會(huì)保障制度，讓農(nóng)民工享受到自己的合法權(quán)益，分享社會(huì)發(fā)展的成果，不僅是社會(huì)公平的體現(xiàn)，而且也維護(hù)了社會(huì)的穩(wěn)定。

 

第二，從社會(huì)保障的功能看，社會(huì)保障通過(guò)國(guó)家立法，以社會(huì)保障和其他形式的稅收將高收入者的一部分收入轉(zhuǎn)移支付給低收入者,可以縮小貧富差距。只有這個(gè)過(guò)程公平、公正、有效，才能真正起到社會(huì)安全網(wǎng)的作用。只有絕大多數(shù)人處于安全網(wǎng)內(nèi)，整個(gè)社會(huì)系統(tǒng)才能在一個(gè)穩(wěn)定、安全的環(huán)境中運(yùn)行。建立和完善農(nóng)民工社會(huì)保障制度，是一項(xiàng)惠及兩億多農(nóng)民工及其家庭的工程，具有十分重要的意義。

 

第三，建立和完善農(nóng)民工的社會(huì)保障制度是解決我國(guó)“三農(nóng)問(wèn)題”的一個(gè)重要組成部分。以解決“三農(nóng)問(wèn)題”為目的的農(nóng)村改革可分為三個(gè)階段，第一階段是家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，將農(nóng)民從"大集體"、"大鍋飯"的人民公社中解放出來(lái)。第二階段是離土不離鄉(xiāng)，允許一部分農(nóng)民離開(kāi)責(zé)任田，調(diào)動(dòng)農(nóng)民發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的積極性。第三階段是離土又離鄉(xiāng)，讓農(nóng)民自由有序的進(jìn)城，目標(biāo)是"轉(zhuǎn)移農(nóng)民、減少農(nóng)民、富裕農(nóng)民"。第三階段是跨越性的一步，是從量變到質(zhì)變的一步。建立和完善農(nóng)民工社會(huì)保障制度，是推進(jìn)、鞏固和發(fā)展第三階段農(nóng)村改革的必要條件。

 

第四，如果農(nóng)民工社會(huì)保障水平長(zhǎng)期落后于城鎮(zhèn)職工，勢(shì)必大大延緩農(nóng)村居民生活水平提高的步伐。而占人口大多數(shù)的農(nóng)村居民如果對(duì)未來(lái)沒(méi)有樂(lè)觀的預(yù)期最終必將影響工業(yè)化和城市化進(jìn)程，以及全面建設(shè)小康社會(huì)的步伐。

 

第五，建立和完善農(nóng)民工的社會(huì)保障制度是全面建設(shè)小康社會(huì)的必經(jīng)步驟。目前，全國(guó)農(nóng)民工總數(shù)約在2.1億左右。農(nóng)民工的農(nóng)業(yè)收入增長(zhǎng)緩慢，農(nóng)民工希望通過(guò)非農(nóng)業(yè)勞動(dòng)增加收入，然而由于農(nóng)民受到歧視的就業(yè)待遇和社會(huì)保險(xiǎn)待遇，收入偏低，因此，城鄉(xiāng)差距逐漸拉大。民工潮又與城市下崗失業(yè)人員交叉，給農(nóng)民工的就業(yè)帶來(lái)了一定困難。因此，全面建設(shè)小康社會(huì)，最關(guān)鍵，最艱難的地方是在農(nóng)村。擴(kuò)大農(nóng)民工規(guī)模，促進(jìn)農(nóng)民工就業(yè)是促進(jìn)農(nóng)民增收，縮小城鄉(xiāng)差距的有效途徑，而這些都要靠建立和完善社會(huì)保障制度來(lái)實(shí)現(xiàn)。

 

三、建立我國(guó)農(nóng)民工社會(huì)保障制度的基本思路

 

在建立農(nóng)民工社會(huì)保障的基本思路上，當(dāng)前理論界還存在著較大分歧和爭(zhēng)論，沒(méi)能形成相對(duì)一致的意見(jiàn)，主要有以下幾種觀點(diǎn)：

 

第一種觀點(diǎn)認(rèn)為，應(yīng)將農(nóng)民工納入到現(xiàn)有的城鎮(zhèn)社會(huì)保障體系。有人提出城鎮(zhèn)社會(huì)保險(xiǎn)體系應(yīng)將農(nóng)民工納入其中以解決農(nóng)民工的社會(huì)保險(xiǎn)問(wèn)題，但鑒于我國(guó)社會(huì)保障制度發(fā)展的多元化要求只能適時(shí)地分層分類將農(nóng)民工納入⑹。還有人認(rèn)為應(yīng)將農(nóng)民工納入城鎮(zhèn)社會(huì)保障體系，目前可供選擇的兩條途徑是通過(guò)戶籍改革將其變成城鎮(zhèn)居民進(jìn)而納入鎮(zhèn)社會(huì)保障體系或者通過(guò)城鎮(zhèn)社會(huì)保障制度的擴(kuò)面將農(nóng)民工直接納入⑺。

 

第二種觀點(diǎn)認(rèn)為，應(yīng)對(duì)農(nóng)民工實(shí)行相對(duì)獨(dú)立的社會(huì)保障制度。有人認(rèn)為仍將農(nóng)民工納入農(nóng)村社會(huì)保障體系既不現(xiàn)實(shí)也不可靠，但對(duì)農(nóng)民工一開(kāi)始即推出比較完善的社會(huì)保障制度也缺乏財(cái)源及其他資源，因此現(xiàn)階段應(yīng)推出相對(duì)獨(dú)立的農(nóng)民工社會(huì)保障制度，建構(gòu)一種作為過(guò)渡形態(tài)的“三元社會(huì)保障模式”⑻。另外，有人指出農(nóng)民工身份的過(guò)渡性要求必須建立有利于城鄉(xiāng)銜接的農(nóng)民工社會(huì)保障制度，其勾勒了一種農(nóng)民工社會(huì)保障的基本架構(gòu)和中長(zhǎng)期發(fā)展目標(biāo)，并從該制度的保障對(duì)象、保障項(xiàng)目、基金籌集與管理等方面進(jìn)行了較為系統(tǒng)的論述⑼。

 

第三種觀點(diǎn)認(rèn)為，可將農(nóng)民工納入到一種“低門檻、開(kāi)放式與可持續(xù)的社會(huì)保障新計(jì)劃”中，構(gòu)建中國(guó)社會(huì)保障新平臺(tái)。其認(rèn)為近年來(lái)，部分城市把農(nóng)民工納入社會(huì)保險(xiǎn)體系的做法可能剝奪農(nóng)民工的社會(huì)保障權(quán)益，是一種短視甚至是歧視，但如果把農(nóng)民工納入到這種社會(huì)保障新計(jì)劃實(shí)行全國(guó)統(tǒng)籌則不會(huì)發(fā)生這種問(wèn)題，而且這種做法具有其合理性與可行性⑽。

 

第四種觀點(diǎn)認(rèn)為，應(yīng)將農(nóng)民工納入到農(nóng)村社會(huì)保障體系。其認(rèn)為把農(nóng)民工納入城鎮(zhèn)統(tǒng)一的社會(huì)保障體制和參照城鎮(zhèn)社會(huì)保障體系建立新的農(nóng)民工社會(huì)保障制度的兩種模式在理論上還是實(shí)踐上都不具備可行性，要從根本上解決農(nóng)民工的社會(huì)保障問(wèn)題，應(yīng)把農(nóng)民工納入到應(yīng)加快改革和完善的農(nóng)村社會(huì)保障制度，并最終向城鄉(xiāng)一體的社會(huì)保障體制過(guò)渡⑾。

 

除以上四種觀點(diǎn)外，有人認(rèn)為農(nóng)民工是必須予以高度重視和關(guān)注的社會(huì)弱勢(shì)群體，其具有客觀、正當(dāng)而迫切的社會(huì)保障訴求，應(yīng)采取分類分層保障的辦法依次解決農(nóng)民工的社會(huì)保障問(wèn)題⑿。還有人基于現(xiàn)實(shí)權(quán)衡考慮提出了“低起點(diǎn)、多層次、土地?fù)Q保障”的農(nóng)民工社會(huì)保障設(shè)想和解決辦法⒀。筆者認(rèn)為，上述的四種觀點(diǎn)中，從我國(guó)目前的基本國(guó)情看，只有采取第四種觀點(diǎn)是切實(shí)可行的，具有可操作性，可以真正解決好農(nóng)民工的社會(huì)保障問(wèn)題。

 

總之，農(nóng)民工的社會(huì)保障問(wèn)題牽涉到兩億多農(nóng)民工的切身利益。農(nóng)民工保障問(wèn)題能否得到既快又好的解決，直接關(guān)系著我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)能否持續(xù)健康快速發(fā)展和整個(gè)社會(huì)的和諧與穩(wěn)定，從而需要引起各級(jí)政府的高度重視并采取有效的應(yīng)對(duì)措施。只有將農(nóng)民工的社會(huì)保障問(wèn)題置于我國(guó)全面建設(shè)小康社會(huì)的進(jìn)程中加以考慮，逐漸建立和完善城鄉(xiāng)一體的社會(huì)保險(xiǎn)體系，相信農(nóng)民工的社會(huì)保障問(wèn)題一定會(huì)隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展而不斷緩解并最終得到解決。

 

 

 

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