暫予監(jiān)外執(zhí)行是指對(duì)于被處有期徒刑或者拘役刑的罪犯，由于符合法定情形，決定暫不收監(jiān)或者收監(jiān)以后又決定改為暫時(shí)監(jiān)外服刑，由公安機(jī)關(guān)執(zhí)行并由基層組織或者罪犯的原所在單位協(xié)助進(jìn)行監(jiān)督。暫予監(jiān)外執(zhí)行制度是我國一項(xiàng)重要刑罰執(zhí)行制度，其設(shè)立體現(xiàn)了我國懲罰罪犯與改造罪犯相結(jié)合的刑事政策，既體現(xiàn)了法律的嚴(yán)重性，又體現(xiàn)了人道主義精神，有利于對(duì)罪犯的教育、感化、挽救。但是，在司法實(shí)踐中，由于種種原因，監(jiān)外執(zhí)行暴露出了諸如虛管、漏管、脫管和失控等問題，甚至出現(xiàn)罪犯重新犯罪的情形，仍有進(jìn)一步完善之必要。

一、暫予監(jiān)外執(zhí)行制度的立法初衷

刑事訴訟法第214條明確規(guī)定，被判處有期徒刑或拘役的罪犯，滿足下列情形之一的，可以暫予監(jiān)外執(zhí)行：有嚴(yán)重疾病需要保外就醫(yī)且暫予監(jiān)外執(zhí)行不致危害社會(huì)或自傷自殘；懷孕或者正在哺乳自己嬰兒的婦女；生活不能自理，適用監(jiān)外執(zhí)行不致危害社會(huì)的。

立法者設(shè)立監(jiān)外執(zhí)行制度的理由可以概括為如下幾個(gè)方面：

1、行刑的人道性。在理論上,我國設(shè)立監(jiān)外執(zhí)行制度主要是基于對(duì)罪犯的人文主義關(guān)懷,也是刑罰人道主義的立法彰顯。陳興良教授指出,刑罰人道主義已經(jīng)成為歷史發(fā)展的必然趨勢(shì)和國際社會(huì)的共識(shí),也是衡量刑罰文明程度的一個(gè)倫理標(biāo)準(zhǔn)。刑法中的最根本、也是最重要的要求可以歸結(jié)為如下命題，即犯罪人也是人。在創(chuàng)制和執(zhí)行刑罰方面，考慮人道性是聯(lián)合國有關(guān)國際公約的明確規(guī)定。對(duì)患有嚴(yán)重疾病需要保外就醫(yī)的罪犯，懷孕或者正在哺乳自己嬰兒的罪犯，生活不能自理的罪犯適用暫予監(jiān)外執(zhí)行，體現(xiàn)了“行刑權(quán)讓渡于生命權(quán)、健康權(quán)”的現(xiàn)代法治理念和刑罰的感化功能，喚起罪犯對(duì)執(zhí)行刑罰的認(rèn)同感和積極性，待罪犯恢復(fù)受刑能力時(shí)，能夠更好地接受教育改造，從而實(shí)現(xiàn)刑罰的特殊預(yù)防目的。

2、行刑方式的靈活性。對(duì)被判處監(jiān)禁刑的罪犯代之以非監(jiān)禁的方式執(zhí)行，在堅(jiān)持刑罰的強(qiáng)制性、嚴(yán)厲性的前提下，承認(rèn)刑罰執(zhí)行過程的客觀性、復(fù)雜性和漸進(jìn)性。通過對(duì)監(jiān)外罪犯進(jìn)行教育改造，實(shí)現(xiàn)刑罰目的報(bào)應(yīng)與特殊預(yù)防的辯證統(tǒng)一，在確保不致危害社會(huì)的前提下體現(xiàn)原則性與靈活性相結(jié)合，有利于對(duì)罪犯的教育、感化、挽救。且以監(jiān)外替代監(jiān)內(nèi)執(zhí)行刑罰，將一部分不致再危害社會(huì)且需要就醫(yī)、待產(chǎn)、哺乳及特殊護(hù)理的罪犯放到監(jiān)外，有利于減輕監(jiān)管壓力，節(jié)約有限的司法資源。

3、行刑制度的政策性。我國一貫堅(jiān)持專門機(jī)關(guān)與群眾路線相結(jié)合的刑事政策，該政策是在同犯罪分子作斗爭的長期司法實(shí)踐中形成的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)，而且已經(jīng)被實(shí)踐反復(fù)證明是行之有效的。因法定情形而被暫予監(jiān)外執(zhí)行的罪犯，雖然沒有被關(guān)押執(zhí)行刑罰，但通過執(zhí)行機(jī)關(guān)的嚴(yán)格管理監(jiān)督和基層組織或者罪犯的原所在單位的協(xié)助監(jiān)督，貫徹專門機(jī)關(guān)與群眾路線相結(jié)合的刑事政策，在體現(xiàn)司法人文關(guān)懷的同時(shí)，可以確保被暫予監(jiān)外執(zhí)行的罪犯不致危害社會(huì)，并能夠?qū)崿F(xiàn)關(guān)押執(zhí)行刑罰所要追求的教育改造功能。

二、暫予監(jiān)外執(zhí)行制度執(zhí)行中存在的主要問題

暫予監(jiān)外執(zhí)行制度作為一種行刑方式的變更制度，雖然在一定程度上顯示了行刑方式的靈活性和人道性，但從司法實(shí)踐來看，也同時(shí)存在著諸如虛管、漏管、脫管和失控等問題，甚至出現(xiàn)罪犯重新犯罪的情形。

（一）脫、漏管現(xiàn)象比較嚴(yán)重

1、交管脫節(jié)導(dǎo)致失控。監(jiān)外執(zhí)行罪犯的決定機(jī)關(guān)對(duì)判決書、執(zhí)行通知書和暫予監(jiān)外執(zhí)行的審批表副本等法律文書的送達(dá)不及時(shí)、不到位或不齊備，導(dǎo)致執(zhí)行機(jī)關(guān)不能及時(shí)掌握情況予以監(jiān)管，造成對(duì)監(jiān)外執(zhí)行罪犯脫管、漏管。

2、執(zhí)行機(jī)關(guān)對(duì)監(jiān)外執(zhí)行罪犯的掌握情況不詳。一部分監(jiān)外執(zhí)行罪犯未主動(dòng)及時(shí)到公安機(jī)關(guān)報(bào)到。對(duì)未及時(shí)報(bào)到的監(jiān)外執(zhí)行罪犯，有的基層派出所也沒有按照有關(guān)法律規(guī)定積極尋找或通知有關(guān)單位負(fù)責(zé)尋找，致使這部份監(jiān)外執(zhí)行罪犯無拘無束成為社會(huì)上的“自由身”。

3、執(zhí)行程序不到位，監(jiān)管不嚴(yán)。公安機(jī)關(guān)對(duì)于未經(jīng)批準(zhǔn)而擅自離開所在地域的監(jiān)外執(zhí)行罪犯，未按有關(guān)法律規(guī)定扣除其違規(guī)外出期間的執(zhí)行期或考驗(yàn)期，致使此類監(jiān)外罪犯的刑罰未能得到真正有效的執(zhí)行。

（二）病殘鑒定行為缺乏有效監(jiān)督與制約

刑事訴訟法規(guī)定保外就醫(yī)應(yīng)由省級(jí)人民政府指定的醫(yī)院開具證明文件，依照法律規(guī)定的程序?qū)徟＿@一規(guī)定只是要求鑒定的醫(yī)院應(yīng)當(dāng)具有相應(yīng)資質(zhì)，但對(duì)于過程如何監(jiān)督、出具虛假證明應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任等，缺乏具有可操作性的明確規(guī)定。在司法實(shí)踐中，僅憑醫(yī)生的一紙?jiān)\斷證明或醫(yī)囑建議，很難對(duì)罪犯患有何種疾病或殘疾、病殘至何種程度、生活是否真正難以自理等病殘?jiān)蚣捌涮卣鬟M(jìn)行判斷。

《刑事訴訟法》第216條規(guī)定，“暫予監(jiān)外執(zhí)行的情形消失后，罪犯刑期未滿的，應(yīng)當(dāng)及時(shí)收監(jiān)”。由此可以看出，行刑方式變更的暫時(shí)性，是暫予監(jiān)外執(zhí)行制度最顯著的特征。但實(shí)踐中未及時(shí)收監(jiān)的情形時(shí)有存在：保外就醫(yī)的罪犯疾病痊愈或者病情基本好轉(zhuǎn)的，因懷孕或者正在哺乳自己嬰兒而被暫予監(jiān)外執(zhí)行的罪犯終止妊娠或嬰兒已滿一周歲的，因生活不能自理而被暫予監(jiān)外執(zhí)行的罪犯已恢復(fù)生活自理能力的，以及罪犯有違背暫予監(jiān)外執(zhí)行有關(guān)規(guī)定的嚴(yán)重違法行為，等等。因相關(guān)法律、法規(guī)并沒有明確應(yīng)由哪個(gè)機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)組織鑒定以及何時(shí)進(jìn)行鑒定，特別是家居外省、自治區(qū)、直轄市的罪犯回原住地保外就醫(yī)的，由當(dāng)?shù)氐目h級(jí)以上醫(yī)院證明其病殘是否好轉(zhuǎn)。如果只是由罪犯本人或其家屬自行去找相關(guān)醫(yī)生進(jìn)行診斷，進(jìn)行虛假鑒定的機(jī)會(huì)就更大。

（三）監(jiān)督管理職責(zé)不明確

1、取保人的職責(zé)不明確。《罪犯保外就醫(yī)執(zhí)行辦法》第七條規(guī)定：“取保人應(yīng)當(dāng)具備管束和教育保外就醫(yī)罪犯的能力，并有一定的經(jīng)濟(jì)條件。”這僅僅是取保人應(yīng)具備的資格條件。至于具備這種資格的取保人平時(shí)應(yīng)如何管束和教育保外就醫(yī)犯，則缺乏具體而明確的規(guī)定。因監(jiān)管職責(zé)不明確，自然也就談不上監(jiān)管措施的落實(shí)。目前的實(shí)際狀況是，取保人只要將被保人領(lǐng)回，就算完成了取保任務(wù)。至于被保人平時(shí)干些什么，則很少過問。

2、作為行刑主體的公安機(jī)關(guān)，其職責(zé)也不夠明確。《罪犯保外就醫(yī)執(zhí)行辦法》第十四條規(guī)定：“保外就醫(yī)罪犯，由所在地公安機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)日常性監(jiān)督考察”。至于“日常性監(jiān)督考察”的具體內(nèi)容，則缺乏具體明確的規(guī)定。目前的實(shí)際狀況是，只要是被保人不離開居住地到本縣、市以外的地方，公安機(jī)關(guān)就不過問。

3、協(xié)助監(jiān)督單位的職責(zé)不明確。基層組織或者罪犯原所在單位究竟如何協(xié)助，具體職責(zé)是什么，缺乏明確規(guī)定。目前的實(shí)際狀況是，人們普遍對(duì)這項(xiàng)工作觀念淡漠，不感興趣。有的保外就醫(yī)犯到外地很長時(shí)間，基層組織明明知道，卻不管不問。由于監(jiān)管職責(zé)不夠明確，有的雖然明確但不落實(shí)，致使暫予監(jiān)外執(zhí)行犯名為罪犯，實(shí)則如刑滿釋放一樣，無任何約束。有的外出經(jīng)商，長期不歸；有的病情明顯好轉(zhuǎn)，甚至痊愈，也不收監(jiān)；有的甚至重新犯罪。

三、對(duì)完善暫予監(jiān)外執(zhí)行制度的幾點(diǎn)建議

（一）完善監(jiān)外執(zhí)行程序，確保罪犯交付執(zhí)行到位

1、目前，監(jiān)外監(jiān)外執(zhí)行除了如何交付這個(gè)程序環(huán)節(jié)不夠具體外，其余比較明確，從判決、裁定的送達(dá)，到指定單位執(zhí)行，從接受罪犯應(yīng)告知的規(guī)定，到監(jiān)外執(zhí)行期滿的宣布解除，均有具體規(guī)定，其中的每一個(gè)法定程序都有它應(yīng)有的作用，不可隨意缺漏。有關(guān)部門只有嚴(yán)格按程序執(zhí)行，才能使監(jiān)外罪犯刑罰的執(zhí)行落到實(shí)處，維護(hù)法律的權(quán)威。

2、有關(guān)部門應(yīng)在現(xiàn)有的交付執(zhí)行規(guī)定的基礎(chǔ)上，制定更為明細(xì)的規(guī)定，便于各執(zhí)行機(jī)關(guān)在實(shí)踐中具體操作，保證監(jiān)外罪犯從監(jiān)獄或看守所到執(zhí)行地派出所之間的交接到位，避免交接過程中的脫管失控。

3、對(duì)監(jiān)外執(zhí)行罪犯的刑罰執(zhí)行和監(jiān)督考察，政法各職能部門必須依法辦事，嚴(yán)格管理，對(duì)那些未經(jīng)批準(zhǔn)而擅自離開所在地域的監(jiān)外執(zhí)行罪犯，該扣除執(zhí)行期的要堅(jiān)決扣除，該順延的就要順延，該收監(jiān)執(zhí)行的就要收監(jiān)執(zhí)行。

4、公、檢、法要嚴(yán)格按照《刑訴法》等有關(guān)法律規(guī)定履行職責(zé)，要以基層派出所為骨干，以社區(qū)、村委會(huì)為基礎(chǔ)，建立健全幫教組織，構(gòu)建基層幫教網(wǎng)絡(luò)，發(fā)揮聯(lián)手幫教的作用，加大對(duì)監(jiān)外服刑罪犯的監(jiān)管教育工作，從根本上解決脫管失控現(xiàn)象。

（二）規(guī)范刑罰暫緩或中止執(zhí)行的鑒定機(jī)制

為了防止罪犯在監(jiān)外“無限期地治療或哺乳嬰兒”，決定暫緩或中止刑罰執(zhí)行時(shí)應(yīng)當(dāng)附設(shè)相應(yīng)的期限。罪犯是否需要在監(jiān)外較長時(shí)間治療，判決期間的，由法院組織多名專業(yè)醫(yī)生進(jìn)行集體鑒定；服刑期間的，則由所在監(jiān)獄組織鑒定，從而改變僅憑一名醫(yī)生的診斷意見即可同意外出就醫(yī)的現(xiàn)狀。更不允許任由罪犯本人私下去找醫(yī)生出具診斷證明。集體作出的醫(yī)學(xué)鑒定應(yīng)當(dāng)提出外出治療的建議期限。期限屆滿前，若罪犯及其家屬認(rèn)為需要延長治療期限的，則由執(zhí)行監(jiān)督機(jī)關(guān)組織專業(yè)醫(yī)生進(jìn)行病情康復(fù)鑒定，以決定是否按時(shí)收監(jiān)或者延長治療期限。鑒定醫(yī)生的資質(zhì)條件、權(quán)利、義務(wù)和法律責(zé)任，應(yīng)當(dāng)適用于醫(yī)療事故技術(shù)鑒定的相關(guān)規(guī)定。不論何種鑒定，均應(yīng)通知所在地的檢察機(jī)關(guān)派員進(jìn)行現(xiàn)場監(jiān)督。對(duì)不按規(guī)定程序進(jìn)行的鑒定結(jié)論，檢察機(jī)關(guān)有權(quán)予以否決。屬于正常懷孕情形的，一般給予正常的孕育時(shí)間和哺乳期。哺乳期的長短，則應(yīng)當(dāng)適用勞動(dòng)規(guī)章的相關(guān)規(guī)定即自嬰兒出生之日起1年。若嬰兒體質(zhì)特別虛弱，經(jīng)醫(yī)學(xué)鑒定后可以延長2個(gè)月。懷孕的女罪犯中途中止妊娠或者分娩后胎兒死亡而沒有哺乳需要，或者嬰兒出生后拒不哺乳嬰兒或?qū)雰核徒o他人撫養(yǎng)的，可以給予一定的康復(fù)期限后提前收監(jiān)。

（三）強(qiáng)化對(duì)暫予監(jiān)外執(zhí)行罪犯的監(jiān)督管理

1、明確各方的監(jiān)督管理職責(zé)。居住地公安機(jī)關(guān)和原監(jiān)獄等監(jiān)管場所職責(zé)分明。居住地公安機(jī)關(guān)承擔(dān)日常性監(jiān)督管理職責(zé)，原監(jiān)獄等監(jiān)管場所定期對(duì)暫予監(jiān)外執(zhí)行罪犯進(jìn)行考察，雙方要建立經(jīng)常性的信息通報(bào)制度，動(dòng)態(tài)掌握暫予監(jiān)外執(zhí)行罪犯的情況，以便發(fā)現(xiàn)暫予監(jiān)外執(zhí)行的情形消失，及時(shí)收監(jiān)執(zhí)行。

2、強(qiáng)化基層組織協(xié)助監(jiān)督之責(zé)。對(duì)有條件的社區(qū)，設(shè)立社區(qū)矯正平臺(tái)，落實(shí)具體的幫教對(duì)象，努力幫助罪犯改邪歸正，促其悔過自新，重新做人；對(duì)沒有條件的社區(qū)，要繼續(xù)發(fā)揮基層組織的作用，不能給暫予監(jiān)外執(zhí)行罪犯的監(jiān)管工作留下空白。

3、強(qiáng)化保證人的管束和教育職責(zé)。明確規(guī)定保證人應(yīng)當(dāng)具備一定的管束和教育能力，保證人在提供擔(dān)保時(shí)，應(yīng)當(dāng)被告知應(yīng)履行的義務(wù)及不履行義務(wù)所應(yīng)承擔(dān)的法律后果，以此來督促監(jiān)督暫予監(jiān)外執(zhí)行罪犯自覺遵守相關(guān)的法律法規(guī)。

4、重視發(fā)揮被害人的監(jiān)督作用。被害人與罪犯的刑罰執(zhí)行有著直接利害關(guān)系，罪犯刑罰執(zhí)行的效果如何對(duì)被害人情緒的安撫有著重要作用，因而被害人對(duì)暫予監(jiān)外執(zhí)行罪犯的監(jiān)督作用不容忽視，事實(shí)上也存在監(jiān)督的可行性。

5、強(qiáng)化檢察機(jī)關(guān)對(duì)監(jiān)督管理行為的法律監(jiān)督。建立健全罪犯脫管、漏管的責(zé)任追究機(jī)制。人民法院、公安機(jī)關(guān)、司法行政機(jī)關(guān)工作人員由于瀆職行為造成暫予監(jiān)外執(zhí)行罪犯脫管、漏管，情節(jié)嚴(yán)重的，人民檢察院應(yīng)當(dāng)建議其主管機(jī)關(guān)對(duì)直接責(zé)任人員做出批評(píng)教育、紀(jì)律處分，構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。