抽象行政行為是指行政機(jī)關(guān)針對不特定的人和事制定的具有普遍約束力并且可以反復(fù)適用的規(guī)范性文件。通常情況下，抽象行政行為的內(nèi)容包括：一、國務(wù)院制定行政法規(guī)的行為；二、國務(wù)院各部、委，省、自治區(qū)、直轄市的人民政府，省、自治區(qū)人民政府所在地的市的人民政府及國務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市的人民政府制定行政規(guī)章的行為；三、行政機(jī)關(guān)制定、發(fā)布具有約束力的決定、命令的行為。

 

一、我國有關(guān)抽象行政行為行政訴訟的現(xiàn)狀

 

我國的行政訴訟法第十二條明文規(guī)定 “人民法院不受理公民、法人、或者其他組織對下列事項(xiàng)提起的訴訟：（一）國防、外交等行為；（二）行政法規(guī)、規(guī)章或者行政機(jī)關(guān)制定、發(fā)布的具有普遍約束力的決定、命令；（三）行政機(jī)關(guān)對行政機(jī)關(guān)工作人員的獎(jiǎng)懲、任免等決定；（四）法律規(guī)定由行政機(jī)關(guān)最終裁決的具體行政行為。”由此可見，在我國，不能對抽象行政行為提起行政訴訟。

 

我國行政訴訟法規(guī)定抽象行政行為不具有可訴性原因主要有以下幾點(diǎn)：第一，抽象行政行為有較多政策性成分和自由裁量因素，不適于法院審查。法院是解決法律問題的，不解決政策問題，否則有越權(quán)之嫌；第二，抽象行政行為一般情況下不會直接侵害公民,法人或者其他組織的合法權(quán)益,他需要通過具體行政行為的轉(zhuǎn)化才會影響相對人的權(quán)益。如果以可能受到侵害的相對人為適格原告，那么會大大加大法院受理、審判的難度和強(qiáng)度；第三，在行政訴訟外有相應(yīng)的針對抽象行政行為的監(jiān)督和救濟(jì)制度。根據(jù)我國立法法的規(guī)定，人大和上級行政機(jī)關(guān)對違法抽象行政行為有權(quán)予以改變或撤銷，并且在行政復(fù)議中上級行政機(jī)關(guān)有權(quán)審查抽象行政行為。

 

二、抽象行政行為行政訴訟的可行性和必要性

 

憲法的規(guī)定。我國的憲法雖未直接規(guī)定以訴訟的方式對抽象行政行為進(jìn)行審查，但從其內(nèi)容來看實(shí)際蘊(yùn)含了對抽象行政行為進(jìn)行審查的依據(jù)。《憲法》第五條規(guī)定：“一切國家機(jī)關(guān)和武裝力量、各政黨和社會團(tuán)體、各企事業(yè)單位都必須遵守憲法和法律。一切違反憲法和法律的行為，必須予以追究。任何組織和個(gè)人都不得有超越憲法和法律的特權(quán)。”顯然，行政機(jī)關(guān)的抽象行政行為如果違反憲法和法律，就必須依法加以追究。這一憲法原則的意義就在于排除行政機(jī)關(guān)的抽象行政行為不受法律控制的可能性，為以后對抽象行政行為提起訴訟提供了依據(jù)。再者，憲法具有最高法律效力，一切法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、規(guī)章都不得同憲法相抵觸。這樣抽象行政行為在實(shí)施過程中，對公民、法人和其他組織合法權(quán)益侵害時(shí)，公民、法人和其他組織可以根據(jù)憲法賦予他們的權(quán)利與其對抗，即維護(hù)了憲法的最高尊嚴(yán)，也保護(hù)了自己的合法權(quán)益。

 

抽象行政行為的特征。抽象行政行為的對象具有普遍性，適用效力不止一次，具有反復(fù)性，因而產(chǎn)生的影響遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于具體行政行為。如果人民法院不能對抽象行政行為進(jìn)行審查，那么有可能使違法不當(dāng)?shù)某橄笮姓袨椴粩喈a(chǎn)生作用，將本是違法的具體行政行為合法化，危及更多行政相對人的合法權(quán)益。

 

抽象行政行為的監(jiān)督體制。抽象行政行為的制定雖然有監(jiān)督機(jī)關(guān)，但現(xiàn)行的監(jiān)督機(jī)制顯然還不健全。人大雖然有監(jiān)督權(quán)，但是對于人大監(jiān)督機(jī)制的啟動(dòng)等均沒有相關(guān)規(guī)定；上級行政機(jī)關(guān)雖然也有監(jiān)督權(quán)，但上級行政機(jī)關(guān)對于這么多行政規(guī)范性文件也監(jiān)督不過來，況且監(jiān)督方與被監(jiān)督方隸屬同一體系，不免讓人懷疑監(jiān)督的公正性和客觀性。

 

抽象行政行為的司法審查是維護(hù)社會法制統(tǒng)一的需要。由于行政機(jī)關(guān)組織和管理著大量的國家事務(wù)，為方便行使行政職能，根據(jù)憲法和法律的規(guī)定，我國各級行政機(jī)關(guān)有權(quán)在自己的責(zé)任范圍內(nèi)制定有關(guān)規(guī)范性文件，行政相對人必須嚴(yán)格遵守和執(zhí)行。由于行政機(jī)關(guān)“法出多門”，有些權(quán)限劃分不明，而且缺乏嚴(yán)格的制定程序，隨意性很大，立法技術(shù)和質(zhì)量不高，導(dǎo)致重復(fù)立法，越權(quán)立法，對同一問題的規(guī)定不相一致，甚至相互抵觸，諸如地方性法規(guī)與法律、行政法規(guī)之間，地方政府規(guī)章與中央行政規(guī)章之間都不同程度的存在相互抵觸沖突的現(xiàn)象。一些部門、地方受利益的驅(qū)動(dòng)，通過制定規(guī)范性文件搶權(quán)力、爭利益，亂發(fā)文件，違反規(guī)定審批，發(fā)證、罰款、收費(fèi)，嚴(yán)重?fù)p害行政相對人的權(quán)利。這些現(xiàn)象破壞了法律的嚴(yán)肅性和法制的統(tǒng)一性，損害了國家、社會和人民群眾的根本利益。

 

三、我國抽象行政行為行政訴訟制度的構(gòu)建

 

（一）審查范圍

 

抽象行政行為在縱橫二個(gè)維度上，大體可以分成三類。一類是涉及到國家行為、軍事行為、外交行為的政治性行為。一類是國務(wù)院依據(jù)憲法制定的與法律處于同一效力層次的行政法規(guī)、決定和命令。一類是各級各類行政主體非依憲法制訂的規(guī)章、決定、命令，其最高的依據(jù)是法律。筆者主張將第三類抽象行政行為納入司法審查范圍。在條文表述上，改變具體與抽象之分，可考慮以列舉式方式將“政治性行為”、“行政立法行為”排除在行政訴訟受案范圍之外，以概括式方式將 “執(zhí)行性規(guī)則制定行為”包括進(jìn)行政爭議，而不是明列排除的行政爭議均屬行政訴訟的受案范圍。

 

（二）訴訟管轄

 

人民法院管轄主要包括級別管轄和地域管轄，抽象行政行為的級別管轄，是指哪一級別的人民法院有權(quán)對哪一級別的行政機(jī)關(guān)實(shí)施的抽象行政行為審查。級別管轄?wèi)?yīng)堅(jiān)持層級效力原則，即各級人民法院有權(quán)對本轄區(qū)本級及本級以下地方人民政符及其工作部門制定、發(fā)布的行政規(guī)章、決定和命令等地行審查，確認(rèn)其是否違法；地域管轄?wèi)?yīng)堅(jiān)持效力范圍原則，即只有抽象行政行為發(fā)生效力地區(qū)的其對應(yīng)地區(qū)的人民法院即有管轄權(quán)。

 

(三)提起方式

 

對抽象行政行為的審查應(yīng)采用附帶性審查原則，即當(dāng)事人不得單獨(dú)就執(zhí)行性規(guī)則是否合法提起訴訟，而只能在對具體糾紛提起訴訟的過程中，附帶提起審查請求。如果允許當(dāng)事人直接對抽象行政行為的合法性提起訴訟，那么會導(dǎo)致原告確定困難，也會導(dǎo)致訴訟量激增，法院工負(fù)荷過重。

 

（四）審查標(biāo)準(zhǔn)

 

法院對抽象行政行為的審查主要是合法性審查，不進(jìn)行合理性審查。合理性涉及的是行政機(jī)關(guān)的自由裁量權(quán)，如對其審查有越權(quán)的嫌疑。再者，“術(shù)業(yè)有專攻”，法官的水平也有限，不可能各項(xiàng)事務(wù)都了如指掌，所以由法官進(jìn)行合理性審查也不妥。

 

（五）裁決結(jié)果

 

法院對抽象行政行為的審查一般分為兩種結(jié)果：第一，與上位法無沖突，程序合法，予以維持并加以適用；第二，抽象行政行為與上位法沖突，或程序不合法，法院確認(rèn)其違法，不予適用。法院無權(quán)對裁決對抽象行政行為進(jìn)行改變或撤銷。