土地承包經營權和宅基地使用權是我國農民兩項重要的用益物權。前者解決了農民的基本衣食來源，后者解決了農民的基本居住問題。這兩項制度以其鮮明的社會保障色彩成為了維護農業、農村穩定的重要制度。[1]可見，宅基地是千家萬戶的立足之地。為了保障大農民的切身利益，使農民”居者有其房”，加強對宅基地使用權法律制度的完善變得尤為重要。我國宅基地使用權實際包括農村宅基地使用權和城鎮宅基地使用權，但現存的城鎮中歷史遺留下來的個人私房和新中國成立后依法申請建造的個人私房所享有的城鎮宅基地使用權或因房屋的不存在而消滅，或為了公共利益等原因由國家收回，所以對城鎮居民的私房來說，國有土地使用權將逐漸取代宅基地使用權，城鎮宅基地使用權終究將成為歷史。農村宅基地使用權將成為我國宅基地使用權的惟一方式。[2]因此，本文對宅基地使用權流轉和綜合利用的論述，也就是對農村宅基地使用權的流轉與綜合利用的論述。

 

一、宅基地使用權的概念和特征

 

（一）宅基地使用權的概念

 

學理上對宅基地使用權所作的定義有很多，但主要有以下三種：1.宅基地使用權是民事主體以宅基地為目的而對土地的使用權。[3]2.宅基地使用權是指我國公民依法取得在國家或集體所有的宅基地上建造房屋用以居住、使用的一種物權，[4]或指城鄉居民依法對批劃給自己建造住宅的土地享有的使用、收益的權利。[5]3.宅基地使用權是指農村集體經濟組織的成員依法享有的在農民集體所有的土地上建造住宅的權利。[6]

 

比較這三種定義，我們會發現有三個方面的不同：一是權利主體的范圍不同。定義1中的權利主體是民事主體，范圍廣泛，包括了公民、法人和非法人組織；既包括了本國主體，也包括了外國主體；定義2將主體范圍限定在我國公民，較前者窄些；定義3將主體范圍限定在農村集體經濟組織成員，把城鎮居民排除在外。二是權利客體的范圍不同。定義1、2的客體覆蓋了國有土地使用權和集體所有使用權，而定義3將其限定在集體所有的土地上。三是權利的內容也有所差別。定義1將內容表述為使用，具有極大的模糊性；定義2將其內容表述為建造房屋以及收益；定義3也只概括性的表述為建造住宅的權利。

 

由于宅基地使用權如上所述，將僅限于農村中的宅基地使用權，并且由于宅基地使用權是保障農村村民的居住權，以及其的身份性，因此定義3比較合理些。我國<<物權法>>基本采納了這定義，依第152條規定，宅基地使用權是指：權利人依法對集體所有的土地享有占有和使用的權利，有權利用該土地建造住宅及其附屬設施。

 

（二）宅基地使用權的特征

 

宅基地使用權是我國歷史以及我國公有制體制下的產物，具有許多本土屬性。根據《物權法》中宅基地使用權的概念，其特點有以下幾點：

 

1.權利主體的身份性

 

農村宅基地使用權是一種帶有社會保障和社會福利性質的權利，是農民住宅權的保障，是農民的安身之本。另外，由于宅基地使用權是在集體土地所有權的基礎上產生的，而集體土地所有權是有農村勞動群眾集體經濟組織擁有，因此，《物權法》將宅基地使用權的主體限定在該集體經濟組織成員內。

 

2.權利客體的特定性

 

我國<<物權法>>第152條規定：”宅基地使用權人依法對集體所有的土地享有占有和使用的權利，有權依法利用該土地建造住宅及其附屬設施。”可見宅基地使用權的客體僅限于集體所有的土地，在國有土地上不能設立宅基地使用權。

 

3.目的的特定性

 

由于宅基地使用權承擔可一定的社會福利和保障的功能，宅基地使用權的目的也受到了限制。根據《物權法》》和《土地管理法》的規定，宅基地使用權只能用來供農村村民建構住宅及其附屬設施，以此來保障農民的住宅權。

 

4.”一戶一宅”原則

 

根據《物權法》以及相關法律，宅基地的取得應堅持”一戶一宅”的原則。這是在我國人多地少的國情下決定的，另外，一宅在一般情況下能夠保障農民的住宅權。

 

5.權利取得的無償性

 

農村村民取得宅基地使用權基本上是無償的，具有很明顯的社會福利性質。這是由于我國農村缺乏相應的社會保障體系，土地仍然是農村居民的主要生活保障，通過分配給農村居民宅基地，能夠有效地保障其生活居住條件，最終維護農村社會秩序的穩定。

 

6.宅基地使用權的無期限性

 

根據我國《物權法》、《土地管理法》等法律法規的規定，農村村民建造自用住宅所需宅基地由其所屬的農村集體經濟組織分配，但沒有明確規定農村宅基地使用權的期限。另外戶主或者某個家庭成員的死亡并不影響宅基地使用權的存續。[7]農村宅基地使用權沒有期限的限制。

 

7.宅基地使用權的限制流通性

 

為保護有限的耕地和農民的居住權，應該對宅基地使用權的流通做出必要的限制。對于宅基地使用權的流轉，《物權法》采取的態度是”留待解決”，即”適用土地管理法等法律和國家有關規定”，而《土地管理法》的表述為”農村村民出賣、出租住房后，再申請宅基地的，不予批準”，該條款沒有正面規定宅基地使用權的流轉，只是從行政管理的角度規定了農宅的轉讓。再看以下相關規定的表述：2004 年 10 月，國務院《關于深化改革嚴格土地管理的決定》規定：”禁止城鎮居民在農村購置宅基地。”2004 年 11 月，國土資源部《關于加強農村宅基地管理的意見》則規定：”嚴禁城鎮居民在農村購置宅基地，嚴禁為城鎮居民在農村購買和違法建造的住宅發放土地使用證。”從而使得宅基地使用權的流轉被限定在農村集體經濟組織內部一個非常有限的范圍內，無形中隔斷了城鄉間對宅基地使用權流轉的交流。

 

根據以上宅基地使用權的幾個特點，我們發現主體的身份性和目的的特定性是其本質屬性，因為宅基地使用權的根本目的是保障農民的居住權，而這種權利產生是由其特定的身份而產生的。其他特點都是以這兩個特點為依據和基礎，是他們的延伸和表現。

 

二、宅基地使用權能否流轉

 

隨著我國城市化的水平不斷提高，城市土地利用已將近飽和狀態，越來越多的人成為房奴，如何緩解城市居民的居住問題，成為一個十分迫切的問題，相反我們發現農村宅基地使用權還有很大的開發利用空間，沒有像城市一樣，通過建筑物區分使用權達到對土地使用權的充分利用。

 

目前理論界對此存在否定說、肯定說和折中說三種觀點。否定說的主要理由有：（1）目前我國農村缺乏社會保障體系，宅基地使用權是農民生產、生活的基本保障。(2)依照《土地管理法》的規定，宅基地使用權是農民經濟組織成員無償取得的，而且一戶只能有一處宅基地，允許宅基地使用權的轉讓和抵押，可能會為有些人多占宅基地、城鎮居民購置宅基地提供便利條件，造成國家土地管理制度在執行中的混亂。(3)農民貸款難的問題應當通過國家信貸扶持政策來解決。目前農村沒有形成房地產市場，即使規定宅基地使用權可以轉讓或抵押，也是流于形式，銀行不愿接受宅基地使用權這類抵押物。[8]肯定說的理由主要有：(1)宅基地使用權是用益物權,特別是宅基地上的房屋屬于農民所有,應當允許農民轉讓或抵押宅基地使用權。（2）農民發展生產缺少資金，允許宅基地使用權抵押，能夠緩解農民貸款難的問題。（3）目前不少農民有部分宅基地和房屋閑置，為了物盡其用，也應允許宅基地使用權的轉讓和抵押。（4）允許宅基地使用權轉讓和抵押，有利于改變城鄉二元結構。宅基地使用權轉讓給集體經濟組織以外的個人的，集體經濟組織可以收取一定的費用。[9]折中說的理由主要有:（1）既然法律不禁止農村私有房屋的轉讓，如果禁止宅基地使用權轉讓，權利人也可以通過轉讓房屋的名義轉讓宅基地使用權。更何況，如果宅基地使用權不能轉讓，則意味著宅基地的交換價值不能實現，從根本上不利于保護農民的利益。當然，宅基地使用權盡管是財產權，但是具有一定的身份性質，并不適合自由轉讓，而只能在一定的范圍內進行，即只能在本集體經濟組織成員之間進行自由轉讓。至于宅基地的抵押，同樣應當適用這一規則。（２）允許在本集體經濟組織內部轉讓宅基地使用權,可以解決我國目前宅基地總量不足和少數人擁有多處宅基地的問題。[10]考慮到目前我國農村社會保障體系尚未建立，而宅基地使用權是農民的安身立命之本，從全國范圍看，現在放開宅基地使用權的轉讓和抵押的條件尚不成熟。因此我國《物權法》》第153條規定：”宅基地使用權的取得、行使和轉讓，適用土地管理法等法律和國家有關規定。”根據相關的法律規定，我國實際上是禁止宅基地使用權的流轉，亦即宅基地使用權的買賣、贈與、投資入股、抵押等都不允許。例外情形是宅基地使用權可以繼承，以及宅基地使用權隨宅基地上的房屋所有權轉移而流轉。

 

從這三種觀點中我們都認為都有其可取地方，在某些方面都有其積極意義。但是矛盾是普遍存在的，宅基地使用權的流轉中我們看到”保障農民的居住權”和”宅基地使用權的物盡其用”這兩種價值取向相沖突。在這三種觀點中，折中說比較合理些。但是將流轉的范圍進行了限定，仍然沒有物盡其用，有一定的缺陷。那么是否存在另一種利用宅基地使用權制度協調”保障農民的居住權”和”宅基地使用權的物盡其用”這兩種價值沖突呢？我們看到宅基地使用權和宅基地上的房屋所有權是兩種不同的物權，如果我們將這兩種物權區分綜合加以利用，會達到意想不到的效果。

 

三、農村宅基地使用權流轉的主要形式

 

作為與所有權分離的他物權,我國土地使用權包括國家土地使用權和集體土地使用權都具有內在的統一性"因此,比照國家土地使用權的流轉形式,農村宅基地使用流轉的方式主有出讓、轉讓(買賣、贈與)、抵押、出租。

 

農村宅基地使用權的出讓是指集體將集體所有的宅基地使用權在一定年限內出讓給集體經濟組織成員用作建造房屋,由該成員向集體支付宅基地使用權出讓金的行為"

 

農村宅基地使用權的轉讓是指農村宅基地使用權利人通過買賣!贈與或以其他合法方式將其宅基地使用權轉移給他人的行為"

 

農村宅基地使用權的抵押是指農村宅基地使用權利人為自己或他人債務,-以宅基地使用權為擔保的行為"

 

農村宅基地使用權的出租是指農村宅基地使用權利人將宅基地使用權出租給承租方,承租方支付租金的行為"

 

農村宅基地使用權流轉的具體形式有：1、買賣住宅連同宅基地使用權一起買賣,地價包含在房價中；2、單純買賣宅基地使用權；3、出租住宅連同宅基地使用權一起出租,地租包含在房租中；4、單純出租宅基地使用權；5、以地易物,以地易房而轉讓宅基地使用權；6、以宅基地使用權為資本進行聯營聯建,實質上是以宅基地使用權入股,建成后按一定比例分配房屋或聯營分紅；7、以住宅抵押債務、貸款連同宅基地使用權一起抵押；8、因贈與而轉讓宅基地使用權"

 

但是我國《物權法》第153條規定：”宅基地使用權的取得、行使和轉讓，適用土地管理法等法律和國家有關規定。”根據《土地管理法》規定，農民集體所有的土地的使用權”不得出讓、轉讓或者出租用于非農業建設”。《擔保法》規定，”耕地、宅基地、自留地、自留山等集體所有的土地的使用權不得抵押”，國務院《關于深化改革嚴格土地管理的決定》規定：”禁止城鎮居民在農村購置宅基地。”2004 年 11 月，國土資源部《關于加強農村宅基地管理的意見》則規定：”嚴禁城鎮居民在農村購置宅基地，嚴禁為城鎮居民在農村購買和違法建造的住宅發放土地使用證。”從而使得宅基地使用權的流轉被限定在農村集體經濟組織 。因此我國實際上是在相當程度上禁止宅基地使用權的流轉，亦即宅基地使用權的買賣、贈與、投資入股、抵押等都不允許。例外情形是宅基地使用權可以繼承，以及宅基地使用權隨宅基地上的房屋所有權轉移而流轉。因此，當前大都宅基地使用權的流轉是非法的，沒有法律保障。因此我們將尋找一種對于宅基地使用權利用的新的利用制度，就是通過宅基地使用權共有的形式來對宅基地綜合利用。

 

四、宅基地使用權的綜合利用制度的含義和特征

 

（一）宅基地使用權綜合利用制度的含義

 

宅基地使用權的綜合利用制度是指宅基地使用權人將其對于在宅基地上保有房屋的部分權利讓與第三人，第三人在保證宅基地使用權人的必要居住權前提下，和宅基地使用權人共有宅基地使用權并且對宅基地上的房屋享有類似建筑物區分所有權性質的一種綜合利用制度。我們看到宅基地使用權和在此宅基地上的房屋所有權是兩者不同的物權，將這兩種物權加以區分和綜合利用，是宅基地使用權綜合利用制度的本質所在。

 

（二）宅基地使用權綜合利用制度的特點

 

1.宅基地使用權共有

 

宅基地使用權人將保有房屋的權利的同時，將宅基地使用權也部分讓與第三人，與第三人共有宅基地使用權。這種共有的性質應該是按份共有，根據雙方房屋所有權的多少來確定各自的范圍。

 

2.第三人和宅基地使用權人必須保障宅基地使用權人的必須居住權

 

這是由于宅基地使用權的目的特定性所決定的，宅基地使用權具有社會福利和社會保障的性質，其根本目的是為了保障農民的居住權，因此在綜合利用制度下，首要保障農民的居住權是必須的。也是宅基地使用權”保障居住權”價值取向的體現。

 

3.宅基地使用權和在此在基地上的房屋所有權的區分利用和綜合利用

 

在此制度下，宅基地使用權人仍享有宅基地使用權，還包括房屋中屬于其必須居住權的房屋專有部分所有權、共有部分所有權以及基于此的成員權。同樣，第三人在共有宅基地使用權的同時，對屬于其專有部分享有所有權，以及共有部分所有權和成員權。

 

4.”保障居住權”和”物盡其用”價值的協調體現

 

在此制度下，宅基地使用權人有其必需的居住保障，而且使得第三人能夠在宅基地上或得房屋所有權并加以利用，能夠達到物盡其用的作用。因此宅基地使用權的綜合利用能夠協調”保障居住權”和”物盡其用”沖突價值取向，達到不凡的效果。

五、宅基地使用權綜合利用制度的依據

 

（一）理論依據 

 

一是我國對于土地與其上的房屋實行的是”分離主義”，認為土地與其上的房屋是兩個獨立的不同的物，因此在此基礎上形成不同的物權。宅基地使用權是占有和使用土地而形成的用益物權，其客體是宅基地，而房屋所以權是一種獨立的物權，其客體是房屋本身。因此，在對宅基地使用權的綜合利用時，我們可以把宅基地使用權與房屋所有權分開利用。二是從這兩種權利的性質上來看，宅基地使用權是一種用益物權，是對土地的占有和使用以建造房屋及其附屬設施的權利。房屋所有權則是對房屋實行完全的支配，包括占有、使用、收益、處分的權利，因此可以看出，這兩者在權利的行使和內容上并不沖突，因此可以獨立存在。三是從宅基地使用權的目的來看，如果在保障宅基地使用權人的必要居住權前提下，為什么不能夠保障城鎮居民的居住權呢？

 

（二）法律依據 

 

房屋是公民的合法的私有財產，原則上可以自由處分。根據《土地管理法》的規定，宅基地使用權隨宅基地上的房屋所有權轉移而流轉。因此，宅基地使用權人可以把其保有房屋的部分權利讓給第三人的同時也將部分宅基地使用權讓與第三人。

 

六、宅基地使用權綜合利用制度下各民事主體的權利和義務

 

（一）宅基地使用權人的權利和義務

 

它包括宅基地使用權和房屋所有權上的權利和義務。從宅基地使用權上看，由于宅基地使用權部分歸原權利人所以，因此其仍享有以下權利：一對土地的占有、使用權；二對宅基地使用權的有限處分，但是我們注意到，對宅基地使用權進行處分的時候，是指權利人將宅基地上屬于其的房屋所有權進行轉讓和抵押時，由于此時宅基地使用權是共有的性質，所以只能對屬于他自己份額內的宅基地使用權進行轉讓。相應的，宅基地權人享有以下的義務：一是要按照批準的用途使用宅基地。二是按照批準的面積建造住宅。三是不得非法轉讓宅基地使用權。四是應該容忍第三人在宅基地使用權基礎上房屋所有權的義務。從宅基地使用權人的房屋所有權來看，這種房屋所有權類似于建筑物區分所有權，鑒于篇幅的限制，不一一詳述。只是將其中將特殊的權利和義務進行說明。主要是具有雙重不可分性，首先是共有部分的權利和成員權同專有部分所有權不可分，即轉讓和抵押應一同轉讓和抵押。其次是宅基地上房屋的轉讓和抵押應同宅基地使用權一同轉讓和抵押。另外宅基地使用權人具有優先購買的權利，即在第三人出賣其房屋所有權時在相同的條件下，宅基地使用權人享有優先購買的權利，這是因為第三人的房屋所有權是在宅基地使用權人的宅基地使用權基礎上形成的。并且還有利于法律關系的簡單化。

 

（二）第三人的權利和義務

 

它也包括宅基地使用權和房屋所有權上的權利和義務。第三人也對于其房屋所有權也享有類似于建筑物區分所有權的權利，在此也不展開說明。只是應該說明的是第三人的房屋所有權是獨立的，不因為宅基地使用權人對其宅基地使用權和房屋所有權進行處分而受影響。另外，第三人對其權利進行處分時還要受宅基地使用權人優先購買權的限制。

 

七、宅基地使用權綜合利用制度的意義

 

一是能夠滿足現實的需要。實際生活中，宅基地使用權人希望通過讓于部分房屋所有的保有權來改善和滿足生活、生產的需要。另一方面，由于城市土地少，地價高，許多人，特別是低收入者的居住權受到了嚴重的威脅，如果這些人能夠和宅基地使用權人在宅基地上一同建造房屋，共同對房屋享有所有權，則對于雙方來說，都是個不錯的選擇。二是有利與城鄉雙向流動，改變城鄉二元結構，促進城鄉的融合。三是既能夠保障宅基地使用權人的居住權，又能物盡其用，充分發揮其價值。

 

結語

 

在宅基地使用權的流轉中我們看到”保障農民的居住權”和”宅基地使用權的物盡其用”這兩種價值取向相沖突，而宅基地使用權的綜合利用制度是在保障農民居住權的前提下，又充分發揮物盡其用的作用，具有極其重要的意義，當然，這還是一種理論的構想，其具體實效如何，還需要實踐的檢驗。

 

 

[1] 梁慧星、陳華彬：《物權法》，法律出版社2007版，第280頁。

[2] 申建平、孫益：《宅基地使用權》，中國法制出版社2007年版，第262-263頁。

[3] 江平：《中國土地立法研究》，中國政法大學出版社1999年版，第281頁。

[4] 唐烈英：《中國物權法理論研究》，四川人民出版社2002版，第157頁。

[5] 張俊浩：《民法學原理》，中國政法大學出版社1991年版，第422頁。

[6] 王利明：《中國民法典學者建議稿及立法理由（物權編）》，法律出版社2005年版，第272頁。

[7] 張林鴻：《農村宅基地使用權探討》，載《六盤水師專學報（社會科學版）》1998年第2期第8頁。

[8] 孟勤國：《物權法開禁農村宅基地交易之辨》，載《法學評論》2005年第4期第6頁。

[9] 韓世遠：《宅基地的立法問題--兼析物權法草案第十三章’宅基地使用權’》，載《.政治與法律》2005年第5期第4頁。

[10] 王利明：《物權法論》，中國政法大學出版社2003年版，第475頁。