為支持新農(nóng)村建設(shè)、發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、改善農(nóng)民生活， 中國(guó)人民銀行于1999年7月和2000年1月先后下發(fā)了《農(nóng)村信用合作社農(nóng)戶小額信用貸款管理暫行辦法》和《農(nóng)村信用合作社農(nóng)戶聯(lián)保貸款管理指導(dǎo)意見》。十年來小額、聯(lián)保農(nóng)貸取得長(zhǎng)足的發(fā)展，解決了廣大農(nóng)民群眾在傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中所需資金，但這項(xiàng)惠農(nóng)政策在操作中逐漸呈現(xiàn)出不規(guī)范之處。近年來訴至法院的小額聯(lián)保貸款合同糾紛日益增多，這不但影響到相關(guān)信用機(jī)構(gòu)的資金回轉(zhuǎn)問題，越來越多的產(chǎn)生法律糾紛，直接影響到農(nóng)民的生產(chǎn)、生活甚至影響到農(nóng)村家庭和社會(huì)的穩(wěn)定，法院審判執(zhí)行工作也面臨更多的困難和壓力。

 

在江蘇省徐州市鼓樓區(qū)法院，打開“案件管理系統(tǒng)”的電腦頁(yè)面，搜索以“銅山縣某農(nóng)村信用合作聯(lián)X信用社為原告”起訴的小額聯(lián)保貸款合同糾紛案件，充滿了整個(gè)頁(yè)面。該院民二庭庭長(zhǎng)吳修新介紹，鼓樓區(qū)法院2007年受理此類案件13件，2008年受理42件，2009年為43件，2010年受理81件；涉及不良貸款愈期無法收回的約為1500萬，占信用社資金的12%。在法院所審結(jié)的案件中，因無法找到被告人（或擔(dān)保人）而撤訴的占39.17%，調(diào)解的占25.77%，判決的占35.03%。該院執(zhí)行局長(zhǎng)齊永遠(yuǎn)說，除撤訴結(jié)案外，無論調(diào)解的還是判決的案件，當(dāng)事人基本沒有自動(dòng)履行的，案件均進(jìn)入了法院執(zhí)行程序；而此類案件的執(zhí)結(jié)率和執(zhí)行標(biāo)的額到位率都不高，為了償還貸款，有的甚至以“以貸還貸”，盡管如此，目前進(jìn)入法院執(zhí)行程序的案件，可以統(tǒng)計(jì)的執(zhí)結(jié)率不足30%。

 

“貸款亂象” 亂幾多

 

采訪中記者發(fā)現(xiàn)，在去年和今年該院所辦理的此類案件中，一個(gè)名叫程誠(chéng)（化名）的被告在多起案件中出現(xiàn)。通過和法官交談?dòng)浾吡私獾剑陶\(chéng)30歲，是徐州一家通訊公司的員工，因?yàn)橛泄潭üぷ鲉挝唬杖胍草^穩(wěn)定，被朋友或親鄰多次要求、在多個(gè)貸款合同中充當(dāng)貸款擔(dān)保人；程誠(chéng)自己也向信用社借過3萬無錢，但這筆錢并非自己在用，而是一個(gè)朋友以自己的名義向信用社借的。這些案件的借款人、實(shí)際用款人和其他擔(dān)保人不向信用社還款，因?yàn)樽约菏嵌鄠€(gè)案件的擔(dān)保人，又有固定的工作單位，所以信用社和法院總要找他來還款和配合執(zhí)行；如今程誠(chéng)的工資每月被扣掉還給信用社的貸款外，僅剩下幾百元錢用于養(yǎng)家糊口。

 

由于程誠(chéng)有工作單位，作為擔(dān)保人，程誠(chéng)還是法院能夠找得到、能夠有效執(zhí)行的一個(gè)，但多數(shù)情況下，借款人和擔(dān)保人不是找不到，就是找到了也沒有還款能力。

 

民二庭的吳修新庭長(zhǎng)介紹說，這類案件的被告通常為三人或三人以上，這正符合了小額聯(lián)保貸款的擔(dān)保人為3 人以上的特征；被告多為普通農(nóng)戶，訴訟標(biāo)的額較小，一般為3萬至5萬元；借款期限不長(zhǎng)，一般借款期為1年，但借款人或擔(dān)保人償債能力弱；多為個(gè)人信用擔(dān)保，極少有財(cái)產(chǎn)抵押方式擔(dān)保的。

 

從近兩年的案件中還發(fā)現(xiàn)了以下的情況，一是一人多保。有的本身是債務(wù)人又為他人擔(dān)保，有的債務(wù)人之間互相擔(dān)保。一個(gè)人的償債能力是有限的，如果為他人多次擔(dān)保，擔(dān)保能力將被分散，致使償債能力變?nèi)酢Ｔ撛撼霈F(xiàn)了被告趙娟、蔣志新等人為多人進(jìn)行擔(dān)保，至使無法償還債務(wù)的情況。二是隱名借貸。就像以程誠(chéng)的名義借款給他人使用一樣，實(shí)際借款人借用他人名義與信用社簽訂借款合同，一旦產(chǎn)生糾紛，信用社很難收回貸款。三是家庭聯(lián)保，有的擔(dān)保人與債務(wù)人之間或擔(dān)保人之間為家庭成員、相互聯(lián)保，一旦發(fā)生意外，致使無法償債。四是弱弱聯(lián)保。很多擔(dān)保能力強(qiáng)的農(nóng)民不愿意為償債能力弱的借款人提供擔(dān)保，致使一些經(jīng)濟(jì)能力和擔(dān)保能力不強(qiáng)的人互相提供擔(dān)保。五是有的借款人與擔(dān)保人相識(shí)而擔(dān)保人之間互不認(rèn)識(shí)，在訴訟與執(zhí)行過程中，擔(dān)保人之間都不愿意承擔(dān)還款責(zé)任，相互推諉；而且案件之間相互關(guān)聯(lián)，往往一個(gè)案件會(huì)牽動(dòng)其他多個(gè)案件，給審判執(zhí)行帶來很大困難。

 

記者跟蹤執(zhí)行過程中見到了經(jīng)法院多次傳喚才到庭的被執(zhí)行人李世明（化名）。鼓樓區(qū)法院所辦理的小額聯(lián)保貸款案件中，涉及到李世明的案件有3件，一件是他自己向信用社借了3萬錢，一件是替同村的張利民（化名）擔(dān)保，還有一件是替自己的哥哥李世寬（化名）擔(dān)保。當(dāng)初李世明向信用社借款是為了養(yǎng)雞，結(jié)果一場(chǎng)瘟疫，養(yǎng)的雞全死了，賠了5萬多；替張利民擔(dān)保借款，是因?yàn)槔钍烂飨蛐庞蒙缃杩顣r(shí)，找張利民當(dāng)過擔(dān)保人；為大哥李世寬擔(dān)保，是因?yàn)榇蟾缫ùu廠。李世寬不但自己向信用社借了3萬元錢，讓弟弟李世明為其擔(dān)保，還發(fā)動(dòng)了同胞其他弟妹四人各自向信用社借款給他用。大哥李世寬共籌借到15萬元，全部投入到磚廠建設(shè)生產(chǎn)當(dāng)中。“如果不是因?yàn)橐粓?chǎng)災(zāi)禍，我們姊妹幾個(gè)第二年都能還上信用社貸款的。”李世明說，大哥李世寬的磚廠運(yùn)轉(zhuǎn)得還不錯(cuò)，可誰想到開廠半年光景，李世寬開車把人撞成個(gè)殘疾，如果拿不出30萬元賠給人家，大哥就要坐牢。為了救這個(gè)一奶同胞的大哥，一家人賣了磚廠，姊妹幾個(gè)不光借出去的錢沒收回來，反向各自的親戚朋友又借了幾萬塊，揍齊了30萬賠給人家。

 

說起這事兒時(shí)，李世明滿肚子的委屈和無奈：“一娘生養(yǎng)的哥哥，要貸款，請(qǐng)你幫忙，你能拒絕他么？他有了事兒，你說姊妹們能不幫他么？不幫他，他那一家人不是說散就散了么？可是信用社當(dāng)初把關(guān)嚴(yán)格點(diǎn)兒，不那么隨意放貸出來，我們姊妹也沒這么多麻煩不是？”李世明表示自己養(yǎng)雞借的3萬元款連同利息，就是砸鍋賣鐵、省吃儉用也會(huì)還上，但給張利民擔(dān)保的貸款應(yīng)當(dāng)由張利民和其他擔(dān)保人還；給自己大哥擔(dān)保的也確無能力償還。

 

雖然法院傳喚李世明多次，但他還是法院能夠找得到、傳喚得到的人，而面對(duì)更多的類似案件，法院又面臨著怎樣的壓力呢？

 

審判、執(zhí)行難幾多

 

法官們說，此類案件雖然爭(zhēng)議標(biāo)的不大，法律關(guān)系也不復(fù)雜，但仍然覺得遇到這類案件十分麻煩，寧愿多辦幾個(gè)其他疑難復(fù)雜的案件，也不喜歡遇到信貸糾紛的案件，原因是這類案件有幾難。首先是送達(dá)難。前些年，這類案件還不是太多時(shí)，當(dāng)事人還容易找到；近年來由于城市的擴(kuò)大，幾個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體拆遷，信用社沒有對(duì)貸款人或擔(dān)保人的地址變化進(jìn)行跟蹤、登記變更，法院根據(jù)信用社提供的當(dāng)事人地址，無法找到當(dāng)事人，還有的當(dāng)事人外出務(wù)工，經(jīng)常發(fā)生訴狀或法律文書無法送達(dá)的情況；能夠找到當(dāng)事人的，也常常遇到被告人、擔(dān)保人拒不接收送達(dá)材料的情況。缺席開庭率高，超過50%被告方不到庭。近40%的案件原告所以撤訴，多數(shù)因?yàn)檎也坏疆?dāng)事人；而撤訴并非問題已經(jīng)解決。其次是調(diào)解難。借款人主動(dòng)還款意識(shí)不強(qiáng)，擔(dān)保人對(duì)擔(dān)保責(zé)任認(rèn)識(shí)不清，或者認(rèn)為自己不是實(shí)際用款人而不愿意承擔(dān)保證責(zé)任，或者擔(dān)保人之間以不認(rèn)識(shí)或自己無清償能力、其他擔(dān)保人清償能力強(qiáng)而互相推諉，案件難以調(diào)解；少數(shù)案件調(diào)解后，自動(dòng)履行的也很少。再次是執(zhí)行難。有些當(dāng)事人僅有一套住房或是集體土地根本無法執(zhí)行，償債能力弱；擔(dān)保形式多為個(gè)人信用保證擔(dān)保，無抵押擔(dān)保財(cái)產(chǎn)；部分當(dāng)事人為躲避法院執(zhí)行，私自轉(zhuǎn)移財(cái)產(chǎn)，此類案件超過20%。

 

“小額、聯(lián)保貸款”原本是一項(xiàng)有利于支持“三農(nóng)”的政策，運(yùn)行十年來取得了長(zhǎng)足的發(fā)展，解決了廣大農(nóng)民群眾在傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中所需資金，但這項(xiàng)惠農(nóng)政策在操作中到底出現(xiàn)了哪些不規(guī)范之處才造成如此多的糾紛呢？

 

原因復(fù)雜有幾多

 

農(nóng)戶貸款設(shè)計(jì)上的缺陷。一是單戶核定貸款額度偏小，難于滿足農(nóng)戶的資金需求。一般小額聯(lián)保貸款單戶最高為3萬元，這種額度在十年前、政策運(yùn)行之初對(duì)農(nóng)戶來說還是一筆不少的數(shù)目；隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，這種額度已滿足不了貸戶的需求，導(dǎo)致多人借款供一人使用的現(xiàn)象多起來。二是貸款期限不合理。貸款期限一般為一年，沒有真正按照農(nóng)戶的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)周期來制定，導(dǎo)致多數(shù)貸款到期后無法償還，然后以貸還貸，造成農(nóng)戶經(jīng)濟(jì)上和心理上的壓力。三是聯(lián)保貸款的設(shè)置條件與實(shí)際脫節(jié)。聯(lián)保貸款借款人與擔(dān)保人之間對(duì)債務(wù)承擔(dān)連帶保證責(zé)任，設(shè)置要求“聯(lián)保”要滿足以下條件：聯(lián)保成員必須是同在一個(gè)信用社的服務(wù)轄區(qū)內(nèi)的農(nóng)民；家庭經(jīng)濟(jì)條件好，有保證擔(dān)保的能力，有經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目和一定收入來源；對(duì)每個(gè)成員的人品信用相互認(rèn)可，有相互擔(dān)保的意愿；有共同的資金需求或共同的經(jīng)濟(jì)利益關(guān)系。而實(shí)際情況是，真正符合上述聯(lián)保四個(gè)條件的農(nóng)戶幾乎沒有，絕大多數(shù)聯(lián)保是通過“包裝”組建起來的，即一人具有貸款需求，動(dòng)員親戚、朋友當(dāng)擔(dān)保人組建聯(lián)保小組，擔(dān)保人只是基于親情關(guān)系或友情關(guān)系，礙于情面才同意擔(dān)保，實(shí)際有沒有保障風(fēng)險(xiǎn)的能力，信用社并不關(guān)注。

 

農(nóng)戶與信用社對(duì)農(nóng)戶小額信用貸款和聯(lián)保貸款存在理解上的誤區(qū)。信用社發(fā)放貸款有兩大認(rèn)識(shí)上的誤區(qū)：認(rèn)為大力發(fā)放農(nóng)戶貸款是政策性的支農(nóng)運(yùn)動(dòng)，貸款損失最后由政府來埋單，以致于給信貸員下考核任務(wù)，多放貸，完不成的要扣罰工資、獎(jiǎng)金；認(rèn)為農(nóng)戶貸款只要手續(xù)完備，簽字真實(shí)，不出現(xiàn)法律上的漏洞，以確保在訴訟時(shí)能勝訴就行，而對(duì)借款人的人品信用、經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目、還款來源、償還能力相對(duì)考慮較少。甚至向農(nóng)戶承諾貸款到期不能償還，只要能支付貸款利息，就可以辦理以貸還貸手續(xù)，這是導(dǎo)致農(nóng)戶貸款出現(xiàn)大量以貸還貸現(xiàn)象又一重要原因。

 

農(nóng)戶在認(rèn)識(shí)上也存在兩大誤區(qū)：少數(shù)農(nóng)戶認(rèn)為農(nóng)戶貸款是政策性扶貧貸款，不要白不要，要了也白要，到期能還則還，不能還，信用社不能將我怎樣；對(duì)擔(dān)保的法律責(zé)任認(rèn)識(shí)不清，認(rèn)為聯(lián)保只是一種貸款形式，只愿意承擔(dān)自己借款的那部分責(zé)任，對(duì)擔(dān)保的借款不愿承擔(dān)或認(rèn)為可以不承擔(dān)連帶責(zé)任。

 

合同擔(dān)保形式單一，抗風(fēng)險(xiǎn)能力差。小額聯(lián)保貸款基本上采取個(gè)人信用保證方式發(fā)放貸款，很少采取以房產(chǎn)、車輛、機(jī)器設(shè)備等抵押的擔(dān)保方式，“保證擔(dān)保”方式受保證人償債能力、誠(chéng)信度等因素的影響，往往風(fēng)險(xiǎn)很大；倘若是“弱弱聯(lián)保”、個(gè)人信用度不強(qiáng)、相互之間又不認(rèn)識(shí)的聯(lián)保小組，擔(dān)保則形同虛設(shè)。

 

到期無法償債原因多樣。借款人有的因?yàn)?zāi)、因病或農(nóng)畜漁業(yè)欠收；有的則因改變貸款用途，如貸款用于還債、以貸還貸、用于賭博；而擔(dān)保人則因借款人逃避債務(wù)而不愿還或其他擔(dān)保人不還自己也不愿意還。

 

訴訟成本低廉，信貸員態(tài)度不積極。信用社不積極督促債權(quán)履行，對(duì)借款人、擔(dān)保人的資信變化、償債能力、地址變動(dòng)等漠不關(guān)心，而以低廉的訴訟成本訴諸法律追討不良貸款，甚至的有信貸員在協(xié)助法院執(zhí)行過程中，與被執(zhí)行人 “相逢對(duì)面不相識(shí)”，讓人不由質(zhì)疑當(dāng)初借款人要求借款時(shí)，是否與信貸員存在“潛規(guī)則”。

 

不利影響有幾多

 

易引發(fā)更多不良貸款，造成國(guó)家、集體財(cái)產(chǎn)損失。近年來此類案件既有典型性，也有普遍性，尤其在經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)地區(qū)；而且案件涉及人數(shù)眾多，案件之間、當(dāng)事人之間相互牽扯，進(jìn)入法院后形成群體性訴訟，容易激化對(duì)立情緒。

 

影響區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展和農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定。不良貸款無法收回，影響到農(nóng)村資金流轉(zhuǎn)的穩(wěn)定；親朋之間的還、貸款糾紛容易影響家庭和社會(huì)關(guān)系的團(tuán)結(jié)和睦，上述李世明家庭所遇的意外雖不具有普遍性，但親朋之間、鄉(xiāng)鄰之間因擔(dān)保貸款引發(fā)糾紛而反目的也屢見不鮮；去年當(dāng)?shù)匕l(fā)生一起刑事犯罪案件：有一借款人因債務(wù)負(fù)擔(dān)過重、被多人追索債務(wù)而實(shí)施搶劫；這些事件給農(nóng)民的家庭、生產(chǎn)生活和社會(huì)穩(wěn)定造成隱患。

 

造成審判執(zhí)行工作壓力。大批案件進(jìn)入訴訟程序，且當(dāng)事人難尋、法律文書難送、執(zhí)行案款難追，積案增多，影響審判執(zhí)行質(zhì)效，增加了法院“清積”工作的難度和壓力。

 

解決辦法有幾多

 

盡管小額聯(lián)保貸款在具體操作中出現(xiàn)了這樣那樣的問題，在審判工作中遇到了這樣那樣的麻煩，但我們不能否認(rèn)這項(xiàng)惠農(nóng)利農(nóng)的政策是廣大農(nóng)民所需要的，也是有著廣闊發(fā)展前景的，只是隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和時(shí)代的要求，應(yīng)當(dāng)賦于其更加豐富的內(nèi)涵。

 

可以創(chuàng)新信貸產(chǎn)品，對(duì)不同產(chǎn)品實(shí)行差別利率。如，對(duì)于生產(chǎn)性貸款和非生產(chǎn)性貸款實(shí)行不同的利率，即對(duì)于生產(chǎn)性貸款實(shí)行較為優(yōu)惠的利率、設(shè)定較長(zhǎng)的還款期限以鼓勵(lì)貧困農(nóng)民通過農(nóng)業(yè)生產(chǎn)改善家庭經(jīng)濟(jì)狀況。對(duì)非生產(chǎn)性貸款和遲延還貸可以加大利率或加重罰息。

 

尋求多渠道的資金來源。農(nóng)業(yè)投資和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的周期較長(zhǎng)，要解決農(nóng)信社的資金余缺總是單靠短期訴借是難以解決的，應(yīng)建立金融機(jī)構(gòu)之間的資金借貸和資金融通網(wǎng)絡(luò)，以提高資金使用效率和資金最優(yōu)配置。

 

建立小額聯(lián)保信貸的風(fēng)險(xiǎn)控制機(jī)制 。通過建立農(nóng)戶經(jīng)濟(jì)檔案，對(duì)農(nóng)戶的家庭住址、人口、田畝、經(jīng)濟(jì)收入情況等詳細(xì) 記載并經(jīng)常更新，發(fā)放貸款時(shí)可以減少不必要的違約風(fēng)險(xiǎn)。另外，可以模擬城鎮(zhèn)機(jī)動(dòng)車交強(qiáng)險(xiǎn)獎(jiǎng)罰方式，對(duì)農(nóng)戶歷史借款編制還貸記錄，根據(jù)記錄重新評(píng)定農(nóng)戶的信用等級(jí)，從而決定其信用貸款限額等級(jí)和利率優(yōu)惠政策。對(duì)于那些歷史記錄不好的農(nóng)戶取消資格或加以限制，而對(duì)于信用良好的可以給予一定的利率優(yōu)惠和優(yōu)先貸款。還可以建立風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償基金、農(nóng)業(yè)意外保險(xiǎn)制度，用于彌補(bǔ)因自然災(zāi)害等不可抗拒因素形成的小額信貸損失。

 

加強(qiáng)農(nóng)信社管理，規(guī)范信貸行為。嚴(yán)格實(shí)行貸前審查，充分評(píng)估借款人和擔(dān)保人的資信能力，規(guī)范授信額度的把關(guān)審批，杜絕對(duì)違規(guī)放貸；加強(qiáng)貸后監(jiān)管，關(guān)注貸款用途、經(jīng)營(yíng)狀況、資信變化、住址變化，發(fā)現(xiàn)借款人資信、地址發(fā)生變化，應(yīng)及時(shí)備錄在案；加強(qiáng)對(duì)信貸員的教育管理，完善風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制。

 

豐富擔(dān)保方式。隨著農(nóng)業(yè)的發(fā)展和農(nóng)民生活水平的提高，房產(chǎn)、車輛、農(nóng)業(yè)機(jī)械已逐步進(jìn)入農(nóng)民家庭，可以更多采用以這些設(shè)備抵押的擔(dān)保方式，既可以增強(qiáng)借款人、擔(dān)保人的責(zé)任意識(shí)，也能有效抵御風(fēng)險(xiǎn)。

 

法院要加強(qiáng)與信用社、銀監(jiān)部門的溝通協(xié)調(diào)，對(duì)因?yàn)?zāi)因病或農(nóng)畜業(yè)欠收的，信用社可適當(dāng)延長(zhǎng)還款期限或減少還款利息；信用社還應(yīng)加大自身追償?shù)牧Χ龋?/span>如果發(fā)現(xiàn)當(dāng)事人逾期未歸還貸款，應(yīng)及時(shí)主張債權(quán)，避免臨界時(shí)效期限集中起訴。在訴訟中對(duì)借款人及擔(dān)保人的財(cái)產(chǎn)動(dòng)向進(jìn)行跟蹤關(guān)注，防止當(dāng)事人轉(zhuǎn)移財(cái)產(chǎn)，便于執(zhí)行時(shí)有財(cái)產(chǎn)可供執(zhí)行。

 

開展法律宣傳。農(nóng)信社在開展放貸業(yè)務(wù)時(shí)，要重視做好擔(dān)保法知識(shí)的宣傳，向群眾釋明擔(dān)保的法律后果。農(nóng)戶也應(yīng)講究誠(chéng)信，珍惜自己的信用記錄，避免不良記錄，影響今后借貸；另外及時(shí)償還貸款，也可避免逾期償還貸款，被訴至法院，增加訴訟成本，包括訴訟費(fèi)、律師費(fèi)等。