基本案情：

某市規(guī)劃局以某體育發(fā)展公司未經(jīng)城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門(mén)批準(zhǔn)，未取得建設(shè)工程規(guī)劃許可證，擅自建設(shè)簡(jiǎn)易平房及披房，面積計(jì)1538.79平方米為由，對(duì)該體育發(fā)展公司作出責(zé)令限期拆除該違法建設(shè)的行政處罰。該體育發(fā)展公司已將包括該違法建設(shè)在內(nèi)的房屋出租給周某經(jīng)營(yíng)酒店。現(xiàn)周某向法院提起行政訴訟，不服規(guī)劃局的行政處罰，要求撤銷(xiāo)該行政處罰。庭審中，周某提出市規(guī)劃局未將行政處罰告知書(shū)送達(dá)給他，認(rèn)為程序違法。市規(guī)劃局進(jìn)行行政處罰的程序過(guò)程中已明知周某作為該違法建設(shè)的承租人存在。那么該案引發(fā)出一系列的問(wèn)題，何謂行政處罰的第三人？周某是否是本案的行政處罰第三人？如果周某作為行政處罰的第三人，其應(yīng)該享有怎樣的權(quán)利？當(dāng)其權(quán)利受到侵害時(shí)如何進(jìn)行救濟(jì)？

行政處罰作為一種懲罰手段和行政執(zhí)法手段，被行政機(jī)關(guān)廣泛應(yīng)用。從1996年行政處罰法的出臺(tái)作為行政法治建設(shè)進(jìn)步和發(fā)展的一大里程碑事件，行政處罰的若干制度創(chuàng)新，為行政法律制度的進(jìn)一步發(fā)展奠定了基礎(chǔ)。然而，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展、民主法制的完善，現(xiàn)行的行政處罰制度的局限性日益凸顯。行政處罰第三人作為行政處罰相關(guān)主體制度的重要內(nèi)容之一，鮮少有人涉獵研究。“在行政處罰制度中，行政處罰設(shè)定和實(shí)施主題制度受到高度重視，而行政處罰法對(duì)非權(quán)力主題制度即相對(duì)人與相關(guān)人制度沒(méi)有給予足夠的關(guān)注。”¹本文對(duì)其進(jìn)行粗略的探討，旨在拋磚引玉，引發(fā)更多人的研究熱情。

一、行政處罰第三人的法律界定

現(xiàn)今的法學(xué)界對(duì)行政處罰探討比較少，但對(duì)行政復(fù)議第三人、行政訴訟第三人的相關(guān)問(wèn)題涉及討論的較多。行政處罰第三人與后兩第三人有一定的聯(lián)系，但區(qū)別也很明顯。行政復(fù)議第三人是指同申請(qǐng)行政復(fù)議的具體行政行為有利害關(guān)系，參加行政復(fù)議的其他公民、法人或者其他組織。行政訴訟第三人是指同提起訴訟的具體行政行為有利害關(guān)系，自己申請(qǐng)參加訴訟或者由人民法院通知參加訴訟的其他公民、法人或者其他組織。《行政處罰法》第三條第一款規(guī)定了行政處罰的適用對(duì)象，“公民、法人或者其他組織違反行政管理秩序的行為，應(yīng)當(dāng)給予行政處罰的，依照本法由法律、法規(guī)或者規(guī)章規(guī)定，并由行政機(jī)關(guān)依照本法規(guī)定的程序?qū)嵤?rdquo;并未規(guī)定行政處罰第三人。但我們可以借鑒行政訴訟第三人和行政復(fù)議第三人的界定思路和方法，對(duì)行政處罰第三人作出如下界定：行政處罰第三人與行政處罰行為具有利害關(guān)系，在行政處罰過(guò)程中經(jīng)申請(qǐng)或行政機(jī)關(guān)通知參加到行政處罰程序中的除行政處罰的行政主體和行政相對(duì)人以外的公民、法人或其他組織。

從上述對(duì)行政處罰第三人界定的概念中，可以得出行政處罰第三人的特征：

（一）與行政處罰行為具有利害關(guān)系。對(duì)于利害關(guān)系的界定，有不同的觀點(diǎn)。有觀點(diǎn)認(rèn)為“法律上利害關(guān)系”是“法律上的權(quán)利、義務(wù)關(guān)系”，即相對(duì)人或相關(guān)人應(yīng)該受司法所保護(hù)的利益受到或可預(yù)見(jiàn)地將受到行政行為效力的影響，其法律地位已經(jīng)或?qū)⑹艿较拗苹騽儕Z。²而有觀點(diǎn)認(rèn)為“法律上利害關(guān)系”實(shí)質(zhì)是利益關(guān)系。³筆者認(rèn)為，這種利害關(guān)系可能已經(jīng)存在，也有可能將來(lái)產(chǎn)生，可能是直接的，也可能是間接的。

（二）行政處罰第三人是行政處罰相對(duì)人之外的公民、法人或其他組織，也有人稱(chēng)之為行政處罰相關(guān)人。⁴在傳統(tǒng)觀念和目前的行政執(zhí)法實(shí)踐中，行政處罰是針對(duì)相對(duì)人作出的，與有利害關(guān)系的第三人并不相干。在現(xiàn)行法律制度中，除治安處罰法、商標(biāo)法和最高院《關(guān)于執(zhí)行<中華人民共和國(guó)行政訴訟法>若干問(wèn)題的解釋》外，多數(shù)法律、法規(guī)沒(méi)有明確規(guī)定與行政處罰針對(duì)的違法行為相關(guān)的公民、法人或其他組織的法律地位，沒(méi)有賦予他們針對(duì)行政處罰行為的申訴、復(fù)議和訴訟主體資格。

（三）行政處罰第三人參與行政處罰的時(shí)間是行政處罰案件立案后，作出行政處罰決定前；參與行政處罰程序的方式是自己申請(qǐng)或者行政機(jī)關(guān)通知。行政處罰案件立案前不存在各方當(dāng)事人，也無(wú)所謂行政處罰第三人。只有在行政處罰程序過(guò)程中，行政處罰第三人可以基于維護(hù)自身的合法權(quán)益而申請(qǐng)參加到行政處罰程序中來(lái)，也可以是行政機(jī)關(guān)為查清事實(shí)通知第三人參加行政處罰程序。

二、設(shè)立行政處罰第三人制度的必要性

設(shè)立行政處罰第三人制度，主要是基于對(duì)第三人在行政處罰中的法律地位的考慮，最根本的還是保護(hù)行政處罰第三人的合法權(quán)益。因?yàn)?ldquo;違反行政法律規(guī)范行為出產(chǎn)生侵害行政秩序的危害后果外，可能同時(shí)侵害了其他公民、法人或組織的權(quán)益。行政處罰的目的在于對(duì)違法者施加制裁，禍福被破壞的行政秩序，同時(shí)必須考慮違法行為所侵害的其他利益。”⁵然而，如果行政處罰的功能定位僅僅是維護(hù)行政秩序，而置第三人的利益于不顧。這是秩序社會(huì)時(shí)代的價(jià)值追求，已不符合當(dāng)前社會(huì)發(fā)展的趨勢(shì)。

1、法理基礎(chǔ)

行政處罰中的被處罰人與第三人都是獨(dú)立的權(quán)利主體，因此法律應(yīng)該平等地給予他們相同的保護(hù)。正義的基本要求就是對(duì)所有的社會(huì)主體進(jìn)行平等的保護(hù)，而不是差別對(duì)待。那么如何能夠做到平等保護(hù)呢？同樣的就要賦予行政處罰第三人與被處罰人同等的法律地位，給予其與被處罰人相等的程序權(quán)利，包括知情權(quán)、聽(tīng)證權(quán)、訴訟權(quán)等，能夠讓行政處罰第三人盡可能地參與到行政處罰程序中來(lái)，監(jiān)督行政處罰權(quán)的行使，維護(hù)自身的合法權(quán)益。本文開(kāi)頭的案例中，雖然實(shí)施行政處罰的行政機(jī)關(guān)將周某列為第三人，但是并未給予其相應(yīng)的法律權(quán)利，連行政處罰告知書(shū)都沒(méi)有向周某送達(dá)，可以說(shuō)周某的第三人地位形同虛設(shè)。這樣的處理不利于保護(hù)行政被處罰人以及第三人的合法權(quán)益，不利于案件事實(shí)的查明。

2、現(xiàn)行法律規(guī)定

在行政處罰法中僅僅規(guī)定了被處罰人及其相關(guān)權(quán)益的保護(hù)，并未提及第三人。這樣的法律規(guī)定的缺位，因?yàn)猷笥诋?dāng)時(shí)的法律認(rèn)知程度問(wèn)題。然而，隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，人們權(quán)利意識(shí)的覺(jué)醒，對(duì)行政處罰第三人法律規(guī)定的缺位顯然不利于法制的發(fā)展和人民權(quán)利的保護(hù)。行政處罰第三人包括被侵害人、利益相關(guān)人。治安處罰法中明確規(guī)定作出的行政處罰決定書(shū)應(yīng)將副本抄送被侵害人。商標(biāo)法中有對(duì)利害關(guān)系人的明確規(guī)定，賦予利害關(guān)系人訴前財(cái)產(chǎn)保全申請(qǐng)權(quán)、保全證據(jù)權(quán)等權(quán)利。可以說(shuō)，商標(biāo)法較好的考慮了利害關(guān)系人權(quán)利的救濟(jì)。

3、實(shí)踐需要

我國(guó)的行政復(fù)議法和行政訴訟法中都規(guī)定了第三人制度。該兩部法律中分別規(guī)定了復(fù)議和起訴的期限分別是2個(gè)月和3個(gè)月。這個(gè)期限的規(guī)定是相對(duì)于行政相對(duì)人的。根據(jù)行政訴訟法解釋的規(guī)定，其他人不知道該具體行政行為內(nèi)容的，其起訴期限從知道或者應(yīng)該知道該具體行政行為內(nèi)容之日起計(jì)算。在行政處罰案件中，如果不將利害關(guān)系人作為第三人參加到行政處罰程序中，行政處罰決定書(shū)不可能送達(dá)給第三人。如果不送達(dá)，第三人也無(wú)法知道具體行政行為的內(nèi)容，這樣就會(huì)拖延起訴時(shí)間，勢(shì)必影響具體行政行為的公定力。因此，設(shè)立行政處罰第三人制度可以即時(shí)保護(hù)第三人權(quán)利。如果等到行政復(fù)議階段或者行政訴訟階段再來(lái)保護(hù)第三人權(quán)利未免失之過(guò)晚。如果在行政處罰程序階段就將行政處罰第三人納入，不僅可以查明事實(shí)，而且盡可能的賦予第三人在行政處罰程序中主張自己的權(quán)利。從而提高行政處罰的自動(dòng)履行率，不至于第三人因?qū)π姓幜P的程序性事項(xiàng)而提起行政復(fù)議或者行政訴訟，進(jìn)而拖延具體行政行為的執(zhí)行。筆者認(rèn)為，設(shè)立行政處罰第三人制度既是對(duì)第三人權(quán)利的保護(hù)的需要，也是行政機(jī)關(guān)依法行政的需要。設(shè)立該制度并不會(huì)影響行政效率，相反，能夠從根子上提高行政效率，減少因行政處罰引起的爭(zhēng)議。

三、行政處罰第三人權(quán)利保障和救濟(jì)

在本文前述的案例中，行政機(jī)關(guān)明知第三人周某的存在，也已將其列外行政處罰的第三人，可以確認(rèn)行政機(jī)關(guān)明確將其作為第三人而對(duì)某體育發(fā)展公司作出了行政處罰。周某作為第三人的法律地位已明確。在給予第三人“第三人地位”的同時(shí)，要真正賦予其第三人的法律權(quán)利。那么，從哪些方面可以保證其權(quán)利的行使呢？

1、行政處罰的程序性救濟(jì)權(quán)利

“一個(gè)合理的程序規(guī)則，在行政活動(dòng)的過(guò)程中非常重要。它在保證行政決定的質(zhì)量，提高行政效率，保障公民權(quán)利，改善行政機(jī)關(guān)和公民的關(guān)系方面能夠發(fā)揮很大的作用。”⁶在法國(guó)行政法中，行政程序主要有咨詢(xún)程序、協(xié)商程序、調(diào)查程序、審批程序、對(duì)質(zhì)程序以及行政處理過(guò)程中的相對(duì)人的防衛(wèi)權(quán)利等。⁷這其中的對(duì)質(zhì)程序就是我們所謂的陳述申辯權(quán)，也是較防衛(wèi)權(quán)適用范圍更廣泛的程序。“行政處罰程序權(quán)利制度應(yīng)當(dāng)建立一個(gè)完整的程序權(quán)利體系，這個(gè)完整的程序權(quán)利體系應(yīng)當(dāng)包含著受到公正處罰的權(quán)利、參與處罰過(guò)程的權(quán)利、監(jiān)督行政處罰的權(quán)利、知情權(quán)、要求回避的權(quán)利、陳述權(quán)、申辯權(quán)、質(zhì)證權(quán)、聽(tīng)證權(quán)等。”⁸ 在我國(guó)行政法律中有規(guī)定的有回避權(quán)、陳述申辯權(quán)、聽(tīng)證權(quán)、復(fù)議權(quán)等。在行政處罰法中專(zhuān)節(jié)規(guī)定了聽(tīng)證程序，開(kāi)了我國(guó)行政法律規(guī)定聽(tīng)證權(quán)的先河。但行政處罰法中規(guī)定的聽(tīng)證范圍失之過(guò)狹，僅僅規(guī)定“行政機(jī)關(guān)作出責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、吊銷(xiāo)許可證或者執(zhí)照、較大數(shù)額罰款等行政處罰決定之前，應(yīng)當(dāng)告知當(dāng)事人有要求舉行聽(tīng)證的權(quán)利”。但實(shí)務(wù)界和學(xué)術(shù)界對(duì)該規(guī)定中的“等”有不同的理解。筆者認(rèn)為該條中的“等”字除了列舉的“停產(chǎn)停業(yè)、吊銷(xiāo)許可證或者執(zhí)照、較大數(shù)額罰款”還包括其他“舉重以明輕”情形，比如行政拘留應(yīng)該賦予相對(duì)人聽(tīng)證權(quán)。

復(fù)議權(quán)、訴訟權(quán)是所有的具體行政行為相對(duì)人和利害關(guān)系人都享有的權(quán)利，是一種事后的救濟(jì)。筆者認(rèn)為，當(dāng)下的行政復(fù)議已經(jīng)形同虛設(shè)，行政復(fù)議機(jī)關(guān)常常因?yàn)榕鲁袚?dān)責(zé)任而“維持了之”。行政復(fù)議機(jī)關(guān)不可能象原行政機(jī)關(guān)一樣重視該具體行政行為的對(duì)錯(cuò)。如果不賦予原行政機(jī)關(guān)主動(dòng)糾錯(cuò)的權(quán)利，行政相對(duì)人及利害關(guān)系人的合法權(quán)益終會(huì)在行政復(fù)議機(jī)關(guān)的“敷衍維持”和原行政機(jī)關(guān)的“無(wú)權(quán)糾正”中無(wú)法得以保障，使得行政復(fù)議“形式化”貽害太大。行政訴訟獨(dú)立于行政處理程序，作為維護(hù)行政相對(duì)人及利害關(guān)系人合法權(quán)益，監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行政的重要方式之一，在現(xiàn)實(shí)中的功能也打了折扣。尤其是當(dāng)下要求構(gòu)建和諧社會(huì)，要求行政案件協(xié)調(diào)，對(duì)行政行為的監(jiān)督力度降低。

2、行政處罰第三人程序權(quán)利的保障

筆者通過(guò)本文開(kāi)篇的案例發(fā)現(xiàn)的一個(gè)問(wèn)題就是行政處罰告知程序?qū)π姓幜P第三人的缺位，其實(shí)質(zhì)也是一個(gè)參與權(quán)利的被剝奪。我國(guó)的法治是一個(gè)“重實(shí)體、輕程序”的法治，西方國(guó)家的行政法中，英國(guó)的自然正義原則、美國(guó)的正當(dāng)法律原則都包含著公民的民主參與的內(nèi)核，而聽(tīng)證就是保障民主參與的基本內(nèi)容。聽(tīng)證權(quán)是行政程序中最基本的方面，世界各國(guó)行政程序法大都規(guī)定了行政聽(tīng)證程序，保障了行政相對(duì)人的聽(tīng)證權(quán)，但是對(duì)行政程序第三人聽(tīng)證權(quán)的規(guī)定缺失。因此，首先要賦予行政處罰第三人聽(tīng)證權(quán)，讓行政處罰第三人在行政處罰的實(shí)施階段就參與進(jìn)來(lái)，這是保障行政處罰第三人合法權(quán)益的重要方面之一。

其次，要進(jìn)一步完善行政處罰第三人事后的復(fù)議權(quán)與訴訟權(quán)。這點(diǎn)在目前的法律規(guī)定中已不成問(wèn)題，行政復(fù)議法、行政訴訟法已明確規(guī)定，實(shí)務(wù)界也一直如此實(shí)施，只是存在著如何更加優(yōu)化的問(wèn)題。避免出現(xiàn)本文案例中的只給予形式上的地位，而不給與實(shí)質(zhì)上的權(quán)利的現(xiàn)象。

注  釋?zhuān)?span lang="EN-US">

1、肖金明、馮威：《完善行政處罰法律制度的若干要點(diǎn)》，載2005年《法學(xué)論壇》第6期，第57頁(yè)。

2 、張樹(shù)義主編：《尋求行政訴訟制度發(fā)展的良性循環(huán)》，中國(guó)政法大學(xué)出版社2000年版，第81頁(yè)。

3 、高新華：《行政訴訟原告論》，中國(guó)人民公安大學(xué)出版社2006年版，第93頁(yè)。

4、肖金明、馮威：《完善行政處罰法律制度的若干要點(diǎn)》，載2005年《法學(xué)論壇》第6期，第57頁(yè)。

5、同上。

6、王名揚(yáng)：《法國(guó)行政法》，北京大學(xué)出版社2007年版，第123頁(yè)。

7、王名揚(yáng)：《法國(guó)行政法》，北京大學(xué)出版社2007年版，第124頁(yè)。

8、肖金明、馮威：《完善行政處罰法律制度的若干要點(diǎn)》，載2005年《法學(xué)論壇》第6期，第61頁(yè)。