【案情】

 

原告吳某。被告萬某，被告某村村民委員會(huì)。

 

1989年，被告萬某將戶口遷出某村委會(huì)，成為農(nóng)轉(zhuǎn)非戶口，故于1998年農(nóng)村土地二輪承包時(shí)未取得承包地，2005年被告萬某將戶口遷回某村委會(huì)，2007年下半年，被告萬某向被告村委會(huì)及當(dāng)?shù)劓?zhèn)政府要求返還承包地，經(jīng)6組組民召開組民會(huì)議討論，認(rèn)為爭(zhēng)議的2.1畝土地是死亡戶土地，屬于集體所有，同意發(fā)包給被告萬某承包，2008年1月20日，被告村委會(huì)與被告萬某簽訂了合同，并發(fā)放了土地經(jīng)營(yíng)權(quán)證書。

 

同年3月19日，被告萬某向法院起訴，要求兩原告將耕種多年的汪塘南0.9畝，大洼地2.1畝的承包地交付其使用。原告認(rèn)為，二被告之間簽訂的承包合同不符合法律規(guī)定，損害了原告的利益，違反了農(nóng)村土地承包的原則和程序，是無效合同。綜上，請(qǐng)求確認(rèn)二被告于2008年1月20日簽訂的農(nóng)村土地承包合同無效。

 

【審判】

 

淮安市淮陰區(qū)人民法院經(jīng)審理認(rèn)為，本案爭(zhēng)議的3畝土地，其中位于汪塘南的0.9畝土地已經(jīng)法院作出過處理，法院不再理涉。另外大洼地1.4畝，是由村民小組在二輪承包時(shí)交給原告吳某的岳父岳母耕種，至2003年原告岳父岳母相繼去世后，該土地一直由原告耕種；其余0.7畝大洼地，在二輪承包前由原告叔叔承包耕種，1995年其叔叔去世后，該土地一直由原告耕種至今。現(xiàn)村委會(huì)與被告萬某簽訂合同，將爭(zhēng)議的3畝土地發(fā)包給萬某，且萬某持有土地經(jīng)營(yíng)權(quán)證書。故原告吳某與被告萬某之間的爭(zhēng)議實(shí)屬土地使用權(quán)爭(zhēng)議，根據(jù)土地管理法的相關(guān)規(guī)定，不屬于人民法院民事案件受案范圍。依據(jù)《中華人民共和國(guó)民事訴訟法》第一百零八條，《中華人民共和國(guó)土地管理法》第十六條之規(guī)定，裁定駁回原告吳兆軍、吳來文的起訴。另，本案當(dāng)事人隨后向該院提行政訴訟，經(jīng)協(xié)調(diào)，原告自動(dòng)撤回起訴。

 

【評(píng)析】

 

本案爭(zhēng)議的焦點(diǎn)在于：對(duì)于當(dāng)事人在二輪承包之后取得土地經(jīng)營(yíng)權(quán)證書的案件，人民法院是否有權(quán)受理？如何劃分行政確權(quán)與民事案件受理范圍？

 

對(duì)于該案的處理主要有兩種意見：

 

一種意見認(rèn)為，實(shí)踐中大多數(shù)的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)糾紛案件均由棄耕、拋荒或非農(nóng)戶口所引起，這類案件的處理必須對(duì)前后土地承包合同的效力作出認(rèn)定，而對(duì)合同效力的認(rèn)定需通過民事訴訟途徑作出，故土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)糾紛應(yīng)屬民事受案范圍。

 

另一種意見認(rèn)為，土地使用權(quán)爭(zhēng)議是因土地使用權(quán)屬歸屬不清所致。無論土地性質(zhì)和用途如何，只要因占有、利用、收益土地的權(quán)屬歸屬存在爭(zhēng)議，就是土地使用權(quán)爭(zhēng)議，應(yīng)由人民政府處理。認(rèn)定土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)糾紛的前提是：對(duì)占有、利用、收益土地的權(quán)屬歸屬不存在爭(zhēng)議，即歸屬明確。即使權(quán)利人的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)曾經(jīng)被有關(guān)機(jī)關(guān)通過登記發(fā)證等程序確認(rèn)，但利害關(guān)系人對(duì)權(quán)屬歸屬提出了異議，這類糾紛仍應(yīng)認(rèn)定為土地使用權(quán)糾紛，由政府處理。

 

筆者同意第一種意見。

 

土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)糾紛案件涉及面廣，法律規(guī)范繁雜，有些法律規(guī)范之間甚至存在著一定的沖突，這就使得在處理這類糾紛時(shí)往往出現(xiàn)“受理難”的現(xiàn)象。即使如此，從現(xiàn)行的法律規(guī)范和法律精神來看，該案的裁判結(jié)果仍然值得商榷

 

一、《最高人民法院關(guān)于審理設(shè)涉及農(nóng)村土地承包糾紛案件適用法律問題的解釋》第一條規(guī)定，承包合同糾紛、承包經(jīng)營(yíng)權(quán)侵權(quán)糾紛、承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)糾紛，應(yīng)由人民法院作為民事案件受理。只有在以下幾種情形下才屬行政訴訟受案范圍：

 

1、集體經(jīng)濟(jì)組織成員因未取得土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)提起民事訴訟的，人民法院才應(yīng)當(dāng)告知其向有關(guān)行政部門解決，有關(guān)行政主管部門未予解決或?qū)鉀Q結(jié)果不服向法院起訴的，法院就應(yīng)當(dāng)作為行政案件受理。

 

2、土地承包當(dāng)事人對(duì)地方人民政府關(guān)于土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證的審查、登記、發(fā)放、收回、注銷等行政行為有異議向法院起訴的，法院應(yīng)按行政案件受理和審理。

 

3、兩戶以上農(nóng)戶以家庭承包方式取得同一土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)而產(chǎn)生的權(quán)屬爭(zhēng)議的。

 

二、因農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)糾紛案件而引發(fā)的民行交叉問題的處理規(guī)范。

 

因承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是自承包合同生效時(shí)取得的，未經(jīng)登記的經(jīng)營(yíng)權(quán)不具有對(duì)抗第三人的效力。故在一方持有經(jīng)營(yíng)權(quán)證書的情況下，應(yīng)當(dāng)先由民事訴訟來對(duì)合同效力予以確認(rèn)，經(jīng)確認(rèn)后，可依判決要求行政機(jī)關(guān)核發(fā)經(jīng)營(yíng)權(quán)證書，如相關(guān)行政部門不予核發(fā)，承包人有權(quán)通過行政訴訟來要求政府履行法定職責(zé)。

 

筆者認(rèn)為，對(duì)于第一輪承包享有承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，第二輪未取得的，承包人應(yīng)先請(qǐng)求延長(zhǎng)承包期限或與相關(guān)行政部門簽訂承包合同。由此引發(fā)的糾紛屬《農(nóng)村土地承包法》第11條規(guī)定的政府部門管理，可以納入土地使用權(quán)糾紛的范疇；而當(dāng)事人已經(jīng)取得二輪承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的，土地權(quán)屬屬發(fā)包人所有，人民法院有權(quán)依據(jù)案件具體情況按照《合同法》及《農(nóng)村土地承包法》的規(guī)定通過民事訴訟予以確權(quán)，而不能以屬于于土地使用權(quán)糾紛為由裁定駁回起訴。

 

綜上，被告萬某已依法取得土地經(jīng)營(yíng)權(quán)證書，本案應(yīng)屬土地承包合同糾紛，符合《最高人民法院關(guān)于審理設(shè)涉及農(nóng)村土地承包糾紛案件適用法律問題的解釋》第一條規(guī)定，人民法院應(yīng)依法作為民事案件予以受理。

 

在通過民事訴訟對(duì)土地承包合同的效力作出認(rèn)定后，由人民政府頒發(fā)或注銷土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證書，當(dāng)事人對(duì)該具體行政行為不服的，方可依法提起行政訴訟。