【內容提要】 近年來，人民法院所進行的各項改革中，審判管理方式的改革尤為引人注目，審判管理工作所面臨的機遇與挑戰并存。本文擬從審判管理工作中的一個方面，闡述審判管理中預警機制的淵源與現狀，探討預警機制在審判管理中的目標與作用，并對預警機制的構建與完善提出建設性意見，以利于更好地開展審判管理工作，促進審判工作健康運行和良性發展。

 

【關鍵詞】 審判管理  預警機制  構建  完善

 

 

從近幾年人民法院改革與發展的情況來看，新的管理變革，信息技術的引入，進一步促進了審判管理工作的快速發展。審判管理總體上是一個動態的、全過程的管理，表現在審判工作的各個階段，根據其特點，從不同角度、不同層面采用不同策略方法對其進行管理。可以說，自打有人民法院的審判工作開始，就有審判管理，隨著人民法院及其審判工作的發展與改革，審判管理被賦于更新的涵義和內容，信息技術的運用，多種管理理念的引入，使人民法院的審判管理迸發出勃勃生機。對審判工作的管理不再是僅圍繞著案件，而是以追求審判工作的健康穩定、可持續發展為最大目標。這就要求人民法院審判及其管理工作必須具備相應的應對風險和危機的能力，而應對的能力體現在對審判工作的管理水平、方式、方法上，“未雨綢繆”、“防患于未然”是預警機制所追求的，也是管理理論研究的熱點。筆者擬借助一些相關的管理理論并結合實例來分析闡述，就審判管理中構建與完善預警機制的相關問題，談一些初淺的認識。

 

一、老樹新花——審判管理中預警機制的淵源與現狀

 

(一)預警機制的淵源

 

預警一詞源于軍事。預警機制，顧名思義就是“預先發布警告的制度”。軍事預警在社會政治、宏觀經濟與環境保護等各個領域得到了廣泛的應用。目前各種預警機制已經滲透到我們生活的方方面面，相關措施的實施對社會及每個人發揮了日益重要的防護和保障作用。預警機制是一個綜合性較強的系統工程，需要全社會多個部門、機構的通力合作。各種應急反應機制必然包含預警機制且以預警機制為前提，其作用在于超前反饋、及時布置、消除隱患，降低風險對正常秩序的威脅，增強防范的主動性和針對性[1]。

 

人民法院的審判管理不僅要關注靜態結果，更要重視動態過程。審判管理不再是單向命令式的監督管理，而更趨向于雙向互動服務管理。因而管理不只是事后“算總賬”，更重要的加強過程的管理。所以說，審判管理的過程就是解決問題的過程，而解決問題的成果就是審判管理的成果，一個好的管理結果必然伴隨著好的管理過程。

 

正是由于審判管理是一個全過程的管理，防范和避免問題的發生更勝于疲于應對地解決問題。而預警是防范的前提，因此防范的關鍵在于有一套良好的預警機制。預警機制的建立也是為了更好地實現審判管理的效果——把“亡羊補牢”變成“未雨綢繆”、“防患于未然”。這樣不僅可以防范問題的發生，還可以保持危機意識，使管理者不居功自傲、不會只顧眼前利益放棄長遠利益[2]。這種“防患于未然”用今天的話來講就是預警防范，而一套完整的預測、預報、預防方法及其管理制度就是預警機制。

 

因此，審判管理中的預警機制，是人民法院根據審判工作的特點，充分利用監測機制、信息傳遞機制、信息評估機制、應對決策機制等，積極預防和應對審判工作中非正常情況的一系列運行機制。其目的是為了提高審判管理的針對性和有效性，促進這審判工作的健康運行和良性發展。

 

(二)預警機制的現狀

 

審判管理中預警機制，是基于對審判管理的目的及其特性的認識而建立起來的。這里，我們可以結合幾個較為成熟的預警實例來進行分析闡述：

 

實例一：審限管理

 

為進一步提高審判效率，人民法院普遍了開展審判流程管理，本著規范審判流程、寓管理于服務的理念，既不打亂承辦法官辦案節奏、干擾正常審理進度，又必須提醒、督促承辦法官按期及時結案，以此為原則，對案件的全程跟蹤、臨界催辦、審限警示、超審限通報等一系列管理措施，做出了明確的制度性規定。依托審判信息管理系統這一信息平臺，對案件實行審限預警和催辦督辦，對審判流程內各個節點進行嚴密監控，根據案件節點監控的情況適時預警。審判管理機構還可以根據審限預警情況進行督查、催辦，有效杜絕了案件久拖不決的現象發生，縮短了辦案周期，提高了辦案效率。

 

實例二：涉訴矛盾風險管理

 

根據江蘇省高級法院出臺的《全省法院涉訴矛盾糾紛社會穩定風險評估辦法》要求，對立案、審判、執行、信訪等過程中影響社會穩定的潛在風險進行預測研判，對風險較大的案件，要做好預案，及時向黨委、政府匯報，爭取支持配合，更加注重案件處理過程與結果的法律效果與社會效果的有機統一。同時，嚴格落實涉訴矛盾糾紛分析年報季度，重點對轄區內多發案件類型、案件多發區域以及帶有普遍性、敏感性、苗頭性的問題加強分析研判，提出對策建議，及時為地方黨委、政府提供決策參考。

 

實例三：薄弱指標和薄弱環節管理

 

鹽城市中級法院2010年一季度起，在全市法院推行的審判管理薄弱環節、薄弱指標推進工作，運用審判質效統一評估指標體系和對基層法院業績“1+9+7”考評體系，查找審判運行中的薄弱環節、薄弱指標，及時采取有力有效舉措，逐項分解細化，落實工作措施，著重彌補審判工作中的“短板”，推進工作也起到了預警的作用。所謂薄弱環節、薄弱指標，實質上是對審判運行健康狀況和審判管理效果的相關指標設定“下限”，凡不能達標，即為薄弱指標、薄弱環節。各法院、各審判條線在此機制下，對標找差，緊扣“短板”，逐項制定整改措施，加大落實力度，確保薄弱環節得以改善，薄弱指標得以優化，促進審判工作又快又好發展[3]。該機制實施一年以來取得了良好的效果。

 

結合以上三個實例，從行為目標、行為時間和內容來進一步分析預警機制的現狀：

 

1、從預警機制的行為目標來看，審判管理中預警機制具有高低兩個層次上的目標。高層次的目標是在審判工作出現問題之前，運用一系列機制和相關管理措施來避免問題的發生。低層次的目標是在出現問題苗頭之后、形成負面影響之前，通過應對資源的整合、相關信息的收集、數據指標的監測等措施，來提高審判管理的應對應變能力，在問題形成負面影響之前，最大限度的解決問題，降低對審判工作的負面影響。

 

2、從預警機制的行為時間上看，審判管理中預警機制是建立在合理預測基礎上主動采取措施，而不是在出現問題后被動地應付。同時，一整套好的預警機制可以在問題形成之前預測，也可以在問題出現苗頭時提供信息支持和資源保證，以進一步提升管理能力和管理效果。

 

3、從預警機制的內容上看，審判管理中的預警機制是一整套管理行為的“集合”，是一系列聯動而有機統一的整體，而不是單一運行狀況或運行指標的預警。

 

二、未雨綢繆——審判管理中預警機制的作用與目標

 

最高人民法院王勝俊院長指出：“審判管理只是一種工作方法，是一項工作措施，是為審判工作服務的，必須緊緊圍繞審判工作這個中心來展開。[4]”這就要求審判管理既要對審判工作的過程進行實時監控、動態調整，保障審判的高效、公正與廉潔，又要對審判工作實踐中隨時可能產生的問題加以動態性研判、即時性分析和針對性解決，確保審判管理舉措的及時和有效。正因如此，預警機制在審判管理中的地位顯得尤為重要。

 

(一)預警機制對審判管理的作用。

 

預警機制在審判工作發展的每一階段，都在對審判管理發揮不同的功能和作用，而這種作用又與審判工作的狀態和可預見度緊密相關。預警機制的運作主要結合審判管理這樣兩個特點：審判工作的階段性和可預見性。審判管理更注重的是全過程的動態管理，預警機制在動態管理中有著不可替代的重要作用，這種作用主要體現在以下幾個方面：

 

１、預警有助于提高危機意識。預警本身就有報告危險的意思，人們在得到預警信號時，防范意識會隨之加強。預警有效的前提是要讓機構內自上到下理解預警信號的含義，這種學習的過程本身就會使全體人員不僅在心理上加以重視，而且采取行動來避免問題的發生[5]。

 

２、預警有助于對信息的篩選和吸收。預警要對相關信息進行收集和評估。預警可以避免對信息質量的選擇，只選擇有用的信息，只選擇關鍵的信息。

 

３、預警有助于提升執行力。預警本身具有控制屬性，即對審判工作的正常運行進行的監測，這種監測無形中對審判工作的是否正常健康運行和良性發展起到了控制監督作用，使工作規劃的執行有一個信息保證，從而促進執行力的提升。

 

４、預警有助于審判管理的資源準備。一方面使相關部門人員高度重視，另一方面，預警節約的時間，預測的可能情況，使審判管理機構做出更充分的準備，做出相應的應對處理計劃、避免和應對問題出現所需的各種資源準備等，防止出現問題后的疲于應付。

 

５、預警有助于提高審判管理決策質量。預警首先是對審判信息的一次篩選，這種篩選包括在相關指標數據統計結果上的運行態勢分析，因此提供給決策層的信息有較強的參考性。它可以使決策者在決策時一方面不用從海量信息中進行選擇，節約決策時間。另一方面，預警信息的針對性和可操作性已經通過管理機構的評估，使決策者更容易選擇質量較高的應對方案[6]。

 

(二)預警機制在審判管理中的目標

 

審判管理中預警機制的構建目標，是建立適合審判管理實際的、能夠幫助人民法院建立科學化、規范化、柔性化的審判管理預警系統及管理制度。具體有如下三個方面：

 

１、發揮預警作用。即通過確定指標體系及判別標準，可以實現對審判工作運行的非正常狀況的預警。

 

２、進行實時監控。審判工作的質量、效率、效果所反饋的指標數據，以及外部因素對審判工作的影響(如涉訴矛盾糾紛、政策調整、企業和金融市場的變化、社會穩定狀況、黨委政府中心重點工作等等)都處于不斷變化的狀態，各種與審判工作相關的要素變化，將直接或間接影響審判工作的運行，預警也要對這些要素實時監控并作出分析、評價和預測。

 

３、提供決策參考。預警的作用在于使審判管理者提前得到信息，作出危機應對決策。提供決策參考方案就是審判管理者根據預警信息，擬定出可行的應對方案供決策者參考(如：定期或專項審判運行態勢分析報告內的對策建議)，以提高審判管理水平，促進審判工作健康發展。

 

三、任重道遠——審判管理中預警機制的設置與優化

 

預警機制一般由包含預警系統、管理制度、人力配備、資金準備和啟動程序等。預警的效果既取決于預警系統本身的技術性和可操作性，更取決于結合預警系統的一套管理制度。預警系統及其管理制度是預警機制的核心組成部分，其運行的效果直接影響到預警機制的效率[7]。只有建立在高效靈活的運行模式基礎之上，才有可能在最短的時間內做出最快的反應。

 

(一)預警指標的篩選確立

 

預警系統運行的質量和效率取決于對審判工作相關信息的捕捉和判斷，審判工作的信息一般表現為定性的，但大部分可以通過量化的指標數據來反映。審判活動中的一些數據，對反映審判活動的現實狀況，尤其是宏觀層面的實際情況具有重要價值，是司法管理者了解情況的重要渠道，也是作出科學決策的重要依據[8]。因此預警系統的設置方法就可以考慮適用定量分析的方法，即指標分析法。指標分析法是指將反映審判工作運行狀況的相關信息作為指標進行量化，在不同層次(審判業務庭、審判管理辦公室、審判委員會)、不同角度(各審判條線)建立指標監測體系，對指標進行分析，根據分析結論，參照預警標準來進行預警。主要指標[9]可作如下分類：

 

１、質量指標：一審判決案件改判發回重審率、生效案件改判發回重審率、申訴申請再審率、執行標的額到位率等；

 

２、效率指標：結收案比、法定正常審限內結案率、超審限未結率、當庭裁判率、一審簡易程序適用率、一線法官人均結案數等；

 

３、效果指標：調解率、撤訴率、一審服判息訴率、裁判自動履行率、調解案件申請執行率、信訪投訴率等。

 

以上只是列舉了一些具有代表性的反映審判工作運行狀況的指標，針對不同的審判部門(條線)、不同的階段，其預警指標千差萬別，這些預警指標的取舍和具體預警值(上限或下限)的設定，還需要法院根據自身特點，結合實際工作需要來篩選確立并不斷完善。

 

(二)預警機制的設置要求

 

只有認識了預警機制與審判管理有效性的內在關系，并以此構建預警機制模式，才能更好的實現審判管理。審判管理的有效性取決于以下幾個前提：

 

1、審判信息的準確性。審判信息直接影響到管理層對審判工作的認識和判斷，審判信息的準確性要求信息來源的客觀性、信息傳遞的完整性、信息接受程度等[10]。

 

2、管理決策的正確性。審判管理決策是在管理者對審判信息分析、評估的基礎上，對審判管理方案的選擇。只有作出正確的決策，才能保證管理的有效性[11]。

 

3、管理機構的運行效率。審判管理方案的具體執行，是由擔負管理職責的機構或人來完成的，管理者對計劃策略需要及時準確的加以實施，而作為實際執行的機構，其運行效率，特別是審判工作出現負面勢頭狀態下的運行效率，將直接決定審判管理的成敗[12]。

 

基于上述前提，我們認為預警機制的設置有以下幾點要求：

 

(1)全局性。反映審判工作質量效率的指標呈增多趨勢，外部影響因素也越來越復雜，因此，預警應面對整個審判工作以及對其有影響其他因素，包括內部因素和外部因素。

 

(2)實用性。考慮到操作實際，預警機制的運行環境不能過于復雜。

 

(3)動態性。在審判工作及其管理的各個階段，提供相關信息，發揮不同的作用。

 

(4)敏感性。預警對各相關因素和指標反應敏感。

 

(5)超前性。能根據審判工作的特點，提前預測其變化方向或趨勢。

 

(三)預警系統的技術保障

 

隨著審判管理的不斷深化，現代信息技術越來越廣泛地被用來進行輔助管理。目前，絕大多數法院建設和使用了計算機網絡信息管理平臺，將各訴訟環節的操作過程、審判流程、統計分析、結案歸檔等各項信息均錄入計算機信息管理系統，實現審判管理工作流程與計算機軟件運行流程對接，確保各類信息實時反饋和數據自動生成，為實現審判管理的信息化奠定了基礎。審判管理中預警機制即可以依托這樣一個較為成熟穩定的信息化管理平臺，實現自身的有效運行。

 

大力加強信息化建設，是審判管理的重要基礎，也是預警機制的技術保障。一要建設好信息平臺。根據工作需要，配備和優化硬件設施，本著有利于規范審判程序、有利于提高審判效率、有利于強化監督的原則，注重軟件系統的開發和升級。二要使用好信息技術。積極推進信息技術在立案、開庭排期、質效評估、質量評查、流程監控、績效考評等方面的應用，加快實行信息錄入、流程管理、事務審批、質量考評的電子化和網絡化。三要管理好信息技術。提高全員信息化能力，加強技能培訓和應用考核，加強監督糾偏，保證審判信息的準確、客觀、真實。同時要從人員、技術、制度等多方面采取措施，進一步建立健全信息安全保障機制，確保審判工作信息安全[13]。

 

 (四)管理措施的有效執行

 

預警系統及其管理制度初步建立以后，要保證將其規范有效運行，重要的是認真落實各項管理措施，并在具體運行過程中，根據實際效果進行有針對性的調整優化，對審判管理工作發揮實際作用。

 

第一、以統一指標體系為先導，加強對審判質效的統計評估。要善于發揮審判質效評估體系的預警作用，對本院、本部門審判工作在全省法院、全市法院的位置作出定量、定性、定位分析，明確領先指標和弱項指標，研究如何保持領先指標、提升弱項指標；針對審判工作案多人少矛盾突出的問題，要注重資源的優化配置，通過合理配置人員，調動各方積極性予以解決。

 

第二、以質量評查工作為基礎，加強對案件質量分析反饋。要深化經常性評查，要讓管理成為人民法院工作的常態，而非關注一事；讓管理貫穿案件的立、審、執工作的全過程，而非熱衷一時。對評查工作中發現的普遍性的、苗頭性的質量問題要適時預警反饋，要著力優化案件質量評查分析制度，完善案件質量定期通報講評制度，通過擴大評查范圍、優化評查方法、深化講評力度、跟蹤講評效果，實現對審判質量的全方位多層次的管理。

 

第三、以運行態勢分析為抓手，加強對審判工作運行狀況的動態研判。要時刻關注審判工作的發展動向和存在問題，并進行深入分析，要重點發揮審判信息數據對審判實踐的透視作用，進一步完善動態分析制度，特別是強化對審判質量、效率、效果指標體系中重點指標、異常指標的分析研判，跟蹤重點指標、關注異常指標、警惕易下滑指標，做到指標數據反映實踐、分析基于指標數據，建立敏銳的問題預警和應對機制。

 

總而言之，要根據審判工作與審判管理有效性的內在聯系，結合審判工作可預見性和階段性的特點，以預警信息與預警管理制度相結合，共同作用于審判管理，實現審判管理的效益最大化，保持和促進審判工作健康運行和良性發展。

 

 

 

 

參考文獻：

 

[1]王洪波、宋國梁著：《風險預警機制》第三章“風險預警機制基本概要”，經濟管理出版社。2002年10月第1版。

 

[2]馬克斯·H·巴澤曼、邁克爾·D·沃特金斯著：《未雨綢繆——可預見的危機及其預防》，胡平、張磊譯，商務印書館，2007年第1版。

 

[3]江蘇省高級人民法院審判管理辦公室《審判管理工作簡報》2011第11期（總第217期）《鹽城中院緊扣薄弱環節、薄弱指標細化分解審判管理責任》之“編者按”。

 

[4]王勝俊：《創新和加強審判管理，確保司法公正高效——在全國大法官專題研討班上的講話》，載《人民法院報》2010年8月24日第2 版。

 

[5]邱美榮：《“危機管理與應急機制”國際學術研討會綜述》，載《國外社會科學》2006年6月刊。

 

[6]陳文偉著：《決策支持系統教程》，清華大學出版社，2004年11月第1版。

 

[7]諾曼·奧古斯汀著：《危機管理》，載《哈佛商業評論精粹譯叢》，新華信公司編譯，人民大學出版社。

 

[8]李浩：《司法統計的精細化與審判管理——以民事案件平均審理期間為對象的考察》，載《法律適用》2010年第12期（總第297期）。

 

[9]所列指標均來源于江蘇省高級人民法院《全省法院審判質量效率統一指標體系》，蘇高法審委[2011]4號，2011年4月15日江蘇省高級人民法院審判委員會（11）第14次會議全體討論通過。

 

[10]李玉杰著：《審判管理學》，法律出版社。2003年7月版，第三章“審判管理與審判規律”第三節“審判信息規律”。

 

[11]李玉杰著：《審判管理學》，法律出版社。2003年7月版，第三章“審判管理與審判規律”第四節“審判決策規律”。

 

[12]李玉杰著：《審判管理學》，法律出版社。2003年7月版，第四章“審判管理組織”第四節“審判管理組織實務”。

 

[13]程樂群：《健全完善“六大體系”，構建新型審判管理機制》，載《中國審判新聞月刊》第60期，2011年2月5日。