江蘇省常州市兩級法院突破特定案件當(dāng)事人限制，積極延伸司法建議的對象主體，借“二傳手”、“副攻手”、“發(fā)球手”三手之力，充分發(fā)揮司法建議的引導(dǎo)、矯正和決策服務(wù)功能，收到了“建議一條，受益萬人”的效果。

　　二傳手：轉(zhuǎn)發(fā)建議促規(guī)范

　　常州法院提出司法建議注重調(diào)研，在對同類糾紛中反復(fù)出現(xiàn)的共性問題進(jìn)行認(rèn)真總結(jié)梳理的基礎(chǔ)上，全面提出司法建議。有的司法建議就是一份調(diào)研報告，既有建議，還有對存在問題及原因的分析，行政機關(guān)容易接受，從而大大提高了司法建議的采納比例。

　　常州市政府法制辦近日將常州市中級人民法院的一條司法建議向全市轉(zhuǎn)發(fā)，要求各地各部門嚴(yán)格落實行政機關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴制度，并充分運用協(xié)調(diào)、疏導(dǎo)、釋明等手段回應(yīng)當(dāng)事人要求合理補償?shù)膶嶓w權(quán)益訴求。

　　今年5月，常州中院審監(jiān)庭對審結(jié)的180件行政申訴案件進(jìn)行調(diào)研，發(fā)現(xiàn)因城市房屋拆遷、征地矛盾引發(fā)赴省進(jìn)京上訪量增速明顯，直接影響社會和諧穩(wěn)定，為此向市政府法制辦制發(fā)了司法建議書。建議書剖析了行政申訴人赴省進(jìn)京上訪的原因，提出了解決問題的對策，建議行政機關(guān)嚴(yán)格依法對征地、拆遷申請進(jìn)行審查，切實保障被征地農(nóng)民、被拆遷人的知情權(quán)、參與權(quán)；嚴(yán)格執(zhí)行預(yù)征地補償款制度，加強對征地補償款的監(jiān)督管理，確保征地補償款足額兌付；重視行政負(fù)責(zé)人參加行政審監(jiān)程序聽證審理工作，不斷提高行政負(fù)責(zé)人出席聽證的數(shù)量和比率等等。

　　建議發(fā)出后，市政府法制辦立即回應(yīng)，并在全市范圍予以轉(zhuǎn)發(fā)。

　　常州市法制辦副主任錢正書表示，“法院的許多司法建議書規(guī)范具體，說理透徹，可操作性強，以政府名義直接轉(zhuǎn)發(fā)有利于各行政機關(guān)、基層組織及有關(guān)單位遵照執(zhí)行。”

　　副攻手：落實措施促整改

　　針對許多糾紛系由行政政策違法及行政執(zhí)法有瑕疵而引發(fā)的情況，常州法院將此類司法建議的重心放在行政執(zhí)法上，引導(dǎo)相關(guān)行政機關(guān)落實整改，有效發(fā)揮行政機關(guān)“副攻手”的攔防作用。

　　今年4月，常州市鐘樓區(qū)人民法院審理一起相鄰關(guān)系糾紛。原告訴稱，原、被告是同一單元樓上樓下的鄰居，被告在一樓自家的房屋內(nèi)進(jìn)行地毯紡織，機器噪聲吵得原告不能休息，要求被告搬離至異地生產(chǎn)。被告辯稱，原告不能休息系因自身原因，同時稱，既然工商局給他們發(fā)了營業(yè)執(zhí)照，那他們生產(chǎn)就是合法的，不會搬離。通過本案和類似案件的審理，承辦法官發(fā)現(xiàn)，這類糾紛的根源就是工商部門核發(fā)了相關(guān)營業(yè)執(zhí)照。為避免此類糾紛的擴(kuò)大化，該院向市工商行政管理局發(fā)出司法建議書，建議對在居民小區(qū)從事生產(chǎn)經(jīng)營的申請人不予頒發(fā)營業(yè)執(zhí)照。該司法建議得到了市工商行政管理局的積極回應(yīng)，該局按照建議要求，對相關(guān)工作進(jìn)行了整改。

　　今年5月，常州市新北區(qū)人民法院行政庭在審理中發(fā)現(xiàn),拆遷公司與被拆遷人在簽訂補償協(xié)議中存在委托手續(xù)普遍不規(guī)范的問題，為此向區(qū)房屋拆遷安置管理辦公室發(fā)出了司法建議書，要求對此問題加強管理，并制作了委托書樣本供參考。

　　發(fā)球手：采納建議發(fā)文件

　　常州法院司法建議參與社會管理，不但堅持“治病救人”，還注重“亡羊補牢”，在堅持關(guān)口前移、加強預(yù)防的同時，對實踐中發(fā)現(xiàn)的管理漏洞及時提出意見和建議，充分發(fā)揮政府“發(fā)球手”的作用，催生了大量政府文件的出臺。

　　2011年3月，常州市天寧區(qū)人民法院在審理案件中發(fā)現(xiàn)，行政機關(guān)在送達(dá)行政執(zhí)法文書過程中，送達(dá)難的情形時有發(fā)生，行政機關(guān)因此存在敗訴的風(fēng)險。為減少矛盾糾紛、規(guī)范行政執(zhí)法行為，天寧法院向常州市人民政府法制辦提出司法建議，建議行政機關(guān)在實施具體行政行為時，可以要求相對人提供或者確認(rèn)自己準(zhǔn)確的送達(dá)地址，并規(guī)定拒不提供地址負(fù)相關(guān)法律后果。

　　市政府法制辦高度重視該司法建議，并據(jù)此制定出臺相關(guān)規(guī)定，將具體行政行為相對人填寫送達(dá)地址確認(rèn)書首次引入行政執(zhí)法文書送達(dá)程序中，并規(guī)定了相對人拒不提供送達(dá)地址的處理方式及法律后果。該規(guī)定規(guī)范了行政機關(guān)的送達(dá)程序，提高了依法行政水平。

　　2009年7月，新北區(qū)法院在審查一起工傷案件時發(fā)現(xiàn)常州市建筑施工企業(yè)普遍未為農(nóng)民工繳納工傷保險，遂向常州市勞動和社會保障局發(fā)出一份建筑行業(yè)農(nóng)民工工傷保險制度建設(shè)方面的司法建議，并在政府聯(lián)席會議中再次向相關(guān)職能部門建議。該建議被常州市法制辦和市勞動保障部門采納，2010年常州市人民政府辦公室下發(fā)了《關(guān)于全面推進(jìn)農(nóng)民工參加工傷保險的意見》，常州人力資源和社會保障局也據(jù)此出臺了《常州市市區(qū)建筑業(yè)、服務(wù)業(yè)短期使用農(nóng)民工優(yōu)先參加工傷保險實施辦法》。

　　“行政機關(guān)是社會管理的重要主體，法院直接向行政機關(guān)發(fā)出司法建議，由政府及行政機關(guān)及時發(fā)文規(guī)范相關(guān)問題，不僅突破了'就案建議'的對象限制，而且放大了司法建議的輻射面，是司法參與管理創(chuàng)新的最高層次。”常州中院院長姜洪魯如是說。