江蘇省常州市兩級(jí)法院突破特定案件當(dāng)事人限制，積極延伸司法建議的對(duì)象主體，借“二傳手”、“副攻手”、“發(fā)球手”三手之力，充分發(fā)揮司法建議的引導(dǎo)、矯正和決策服務(wù)功能，收到了“建議一條，受益萬人”的效果。

　　二傳手：轉(zhuǎn)發(fā)建議促規(guī)范

　　常州法院提出司法建議注重調(diào)研，在對(duì)同類糾紛中反復(fù)出現(xiàn)的共性問題進(jìn)行認(rèn)真總結(jié)梳理的基礎(chǔ)上，全面提出司法建議。有的司法建議就是一份調(diào)研報(bào)告，既有建議，還有對(duì)存在問題及原因的分析，行政機(jī)關(guān)容易接受，從而大大提高了司法建議的采納比例。

　　常州市政府法制辦近日將常州市中級(jí)人民法院的一條司法建議向全市轉(zhuǎn)發(fā)，要求各地各部門嚴(yán)格落實(shí)行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴制度，并充分運(yùn)用協(xié)調(diào)、疏導(dǎo)、釋明等手段回應(yīng)當(dāng)事人要求合理補(bǔ)償?shù)膶?shí)體權(quán)益訴求。

　　今年5月，常州中院審監(jiān)庭對(duì)審結(jié)的180件行政申訴案件進(jìn)行調(diào)研，發(fā)現(xiàn)因城市房屋拆遷、征地矛盾引發(fā)赴省進(jìn)京上訪量增速明顯，直接影響社會(huì)和諧穩(wěn)定，為此向市政府法制辦制發(fā)了司法建議書。建議書剖析了行政申訴人赴省進(jìn)京上訪的原因，提出了解決問題的對(duì)策，建議行政機(jī)關(guān)嚴(yán)格依法對(duì)征地、拆遷申請(qǐng)進(jìn)行審查，切實(shí)保障被征地農(nóng)民、被拆遷人的知情權(quán)、參與權(quán)；嚴(yán)格執(zhí)行預(yù)征地補(bǔ)償款制度，加強(qiáng)對(duì)征地補(bǔ)償款的監(jiān)督管理，確保征地補(bǔ)償款足額兌付；重視行政負(fù)責(zé)人參加行政審監(jiān)程序聽證審理工作，不斷提高行政負(fù)責(zé)人出席聽證的數(shù)量和比率等等。

　　建議發(fā)出后，市政府法制辦立即回應(yīng)，并在全市范圍予以轉(zhuǎn)發(fā)。

　　常州市法制辦副主任錢正書表示，“法院的許多司法建議書規(guī)范具體，說理透徹，可操作性強(qiáng)，以政府名義直接轉(zhuǎn)發(fā)有利于各行政機(jī)關(guān)、基層組織及有關(guān)單位遵照?qǐng)?zhí)行。”

　　副攻手：落實(shí)措施促整改

　　針對(duì)許多糾紛系由行政政策違法及行政執(zhí)法有瑕疵而引發(fā)的情況，常州法院將此類司法建議的重心放在行政執(zhí)法上，引導(dǎo)相關(guān)行政機(jī)關(guān)落實(shí)整改，有效發(fā)揮行政機(jī)關(guān)“副攻手”的攔防作用。

　　今年4月，常州市鐘樓區(qū)人民法院審理一起相鄰關(guān)系糾紛。原告訴稱，原、被告是同一單元樓上樓下的鄰居，被告在一樓自家的房屋內(nèi)進(jìn)行地毯紡織，機(jī)器噪聲吵得原告不能休息，要求被告搬離至異地生產(chǎn)。被告辯稱，原告不能休息系因自身原因，同時(shí)稱，既然工商局給他們發(fā)了營業(yè)執(zhí)照，那他們生產(chǎn)就是合法的，不會(huì)搬離。通過本案和類似案件的審理，承辦法官發(fā)現(xiàn)，這類糾紛的根源就是工商部門核發(fā)了相關(guān)營業(yè)執(zhí)照。為避免此類糾紛的擴(kuò)大化，該院向市工商行政管理局發(fā)出司法建議書，建議對(duì)在居民小區(qū)從事生產(chǎn)經(jīng)營的申請(qǐng)人不予頒發(fā)營業(yè)執(zhí)照。該司法建議得到了市工商行政管理局的積極回應(yīng)，該局按照建議要求，對(duì)相關(guān)工作進(jìn)行了整改。

　　今年5月，常州市新北區(qū)人民法院行政庭在審理中發(fā)現(xiàn),拆遷公司與被拆遷人在簽訂補(bǔ)償協(xié)議中存在委托手續(xù)普遍不規(guī)范的問題，為此向區(qū)房屋拆遷安置管理辦公室發(fā)出了司法建議書，要求對(duì)此問題加強(qiáng)管理，并制作了委托書樣本供參考。

　　發(fā)球手：采納建議發(fā)文件

　　常州法院司法建議參與社會(huì)管理，不但堅(jiān)持“治病救人”，還注重“亡羊補(bǔ)牢”，在堅(jiān)持關(guān)口前移、加強(qiáng)預(yù)防的同時(shí)，對(duì)實(shí)踐中發(fā)現(xiàn)的管理漏洞及時(shí)提出意見和建議，充分發(fā)揮政府“發(fā)球手”的作用，催生了大量政府文件的出臺(tái)。

　　2011年3月，常州市天寧區(qū)人民法院在審理案件中發(fā)現(xiàn)，行政機(jī)關(guān)在送達(dá)行政執(zhí)法文書過程中，送達(dá)難的情形時(shí)有發(fā)生，行政機(jī)關(guān)因此存在敗訴的風(fēng)險(xiǎn)。為減少矛盾糾紛、規(guī)范行政執(zhí)法行為，天寧法院向常州市人民政府法制辦提出司法建議，建議行政機(jī)關(guān)在實(shí)施具體行政行為時(shí)，可以要求相對(duì)人提供或者確認(rèn)自己準(zhǔn)確的送達(dá)地址，并規(guī)定拒不提供地址負(fù)相關(guān)法律后果。

　　市政府法制辦高度重視該司法建議，并據(jù)此制定出臺(tái)相關(guān)規(guī)定，將具體行政行為相對(duì)人填寫送達(dá)地址確認(rèn)書首次引入行政執(zhí)法文書送達(dá)程序中，并規(guī)定了相對(duì)人拒不提供送達(dá)地址的處理方式及法律后果。該規(guī)定規(guī)范了行政機(jī)關(guān)的送達(dá)程序，提高了依法行政水平。

　　2009年7月，新北區(qū)法院在審查一起工傷案件時(shí)發(fā)現(xiàn)常州市建筑施工企業(yè)普遍未為農(nóng)民工繳納工傷保險(xiǎn)，遂向常州市勞動(dòng)和社會(huì)保障局發(fā)出一份建筑行業(yè)農(nóng)民工工傷保險(xiǎn)制度建設(shè)方面的司法建議，并在政府聯(lián)席會(huì)議中再次向相關(guān)職能部門建議。該建議被常州市法制辦和市勞動(dòng)保障部門采納，2010年常州市人民政府辦公室下發(fā)了《關(guān)于全面推進(jìn)農(nóng)民工參加工傷保險(xiǎn)的意見》，常州人力資源和社會(huì)保障局也據(jù)此出臺(tái)了《常州市市區(qū)建筑業(yè)、服務(wù)業(yè)短期使用農(nóng)民工優(yōu)先參加工傷保險(xiǎn)實(shí)施辦法》。

　　“行政機(jī)關(guān)是社會(huì)管理的重要主體，法院直接向行政機(jī)關(guān)發(fā)出司法建議，由政府及行政機(jī)關(guān)及時(shí)發(fā)文規(guī)范相關(guān)問題，不僅突破了'就案建議'的對(duì)象限制，而且放大了司法建議的輻射面，是司法參與管理創(chuàng)新的最高層次。”常州中院院長姜洪魯如是說。