論文提要：

 

行政訴訟原告資格認定一直備受理論界和實務界的關注。本文試從利益衡量的角度對行政訴訟主體資格的認定作簡要闡述，以期在立案受理審查過程中，能夠適度把握利益衡量的尺度，保障行政訴訟當事人的訴權。

 

一、關于原告資格的爭議—崔海兵要求市勞動局履行法定職責案

 

2008年4月17日，原告崔海兵向“市長信箱”舉報了其父親崔美德所在單位鹽阜大眾報報業集團東臺工作站違規違法用工的情況。同年4月21日，“市長信箱”將其舉報轉交被告市勞動局查處。市勞動局收到后，于4月23日正式登記受理，經初步調查后，于4月30日將初步調查情況通過“市長信箱”向崔海兵進行了答復，并于同日正式立案查處。立案后，市勞動局就崔海兵舉報的問題進行了調查。由于崔海兵所舉報的問題涉及各個方面，時間跨度較長，經市勞動局分管領導批準，將調查期限延長了30個工作日。調查結束后，市勞動局于8月28日向用人單位作出了鹽勞社察令字（2008）第41號勞動保障監察限期改正指令書，該指令書指令其立即退還發票抵押金（風險金）5000元，為崔美德補繳工作期間的社會保險費，扣除崔美德的工資應按規定執行，按規定支付崔美德加班工資。10月7日，市勞動局通過書面形式向崔海兵告知了對該案的處理情況。市勞動局在對該案查處過程中，于2008年6月6日作出了工傷認定決定，認定崔美德為工傷。經督促，用人單位于2008年7月為崔美德繳納了各項社會保險。用人單位收到市勞動局勞動保障監察限期改正指令書后，對崔美德2008年7月之前欠繳的社會保險金繳納到東臺市財政局社保賬戶。5000元押金已退還給了崔美德，對崔美德在2年時效范圍內的法定節假日加班工資和低于最低工資標準的差額部分也已造表，但崔美德拒絕領取，500元罰款也退還給了崔美德。但崔海兵認為市勞動局拒不履行其依法受理、糾正和查處違反勞動保障法律法規的行為屬不履行法定職責，向本院提起行政訴訟，請求判令市勞動局依法履行法定職責。

 

該案例引出的問題有兩個，一是該案例中的原告崔海兵是否具有原告訴訟主體資格？二是通過“市長信箱”的方式是否可以認定向被告提出了要求履行法定職責的申請？關于原告資格的規定有著一個從窄到寬的發展歷程的。最初的原告被限定在行政管理相對人的范疇，隨著民主政治制度的進一步發展完善和依法行政原則的推進，還由于行政活動對社會生活干預的深度和廣度不斷加強，一些學者便提出行政訴訟的原告資格不僅僅應賦予行政相對人，也應賦予與具體行政行為有一定利害關系的非行政管理相對人。于是行政訴訟原告資格的不斷擴展成了理論界和實務界的共識。行政訴訟原告資格涉及內容較為寬泛，本文只擷取原告資格認定過程中的利益衡量這一問題展開。

 

二、我國行政訴訟原告資格的規定及理論界的理解—限制與擴張之博弈

 

我國《行政訴訟法》第2條對行政訴訟的原告資格如此規定：“公民、法人或者其他組織認為行政機關和行政機關工作人員的具體行政行為侵犯其合法權益，有權依照本法向人民法院提起訴訟。”之后，最高人民法院《關于執行<中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的解釋》對原告資格問題作了進一步闡釋，該解釋第12條規定：“與具體行政行為有法律上利害關系的公民、法人或者其他組織對該行為不服的，可以依法提起行政訴訟。”這條規定的核心就是如何來理解“法律上利害關系”，其實也是原告資格的核心所在。“可以肯定，起訴人與被訴行政行為的利害關系是原告資格的真正內容。”1該“利害關系”也就是所謂的“足夠的利益”2，其本質上是一致的。

 

“法律上利害關系”如何詮釋？《若干解釋》對“法律上利害關系”這一術語的內涵、構成要件都未明確。對于其內涵，學界也莫衷一是，有觀點認為“法律上利害關系”是“法律上的權利、義務關系”，即相對人或相關人應該受司法所保護的利益受到或可預見地將受到行政行為效力的影響，其法律地位已經或將受到限制或剝奪。3而有觀點認為“法律上利害關系”實質是利益關系。4對于“法律上利害關系” 構成要件，學界亦是眾說紛紜，主要有以下學說：（1）二要素說：相對人或相關人有應受司法保護的利益；相對人或相關人應受保護的利益被行政行為的效力所影響（一般表現為某種利益的損害），并且這種影響到了相當因果關系程度。（2）三要素說之一：存在合法權益（公法上的權利）；具有一個成熟的具體行政行為；合法權益和成熟的具體行政行為之間存在因果關系。（3）三要素說之二：起訴人具有權益；必須是起訴人本人特有的權益；起訴人的權益受到行政行為的直接影響。（4）四要素說：客觀上有一個行政相對人（廣義的行政相對人，包括了對象人和相關人）；行政相對人的合法權益受到不利影響；行政相對人對受到不利影響的合法權益有所有權；具體行政行為與合法權益的不利影響有因果關系。5長期以來，對行政訴訟原告資格的討論研究并未形成共識，雖說對其標準研究追求越精細越好，但是應該明確一點就是原告資格的認定不是單一的而是多元的。而在這所有的理論學說當中，最核心的兩個因素是“合法權益”和“因果關系”。而實務界對這兩個要件的認定也存在著較大的爭議。所以有必要借助于其他方法進行認定。

 

三、利益衡量對于界定原告資格的價值

 

王名揚先生在《英國行政法》中如是說“起訴資格是指當事人對行政機關或行政裁判所等公共機構的決定可以向法院提出反對的資格而言。”但是“至于法院是否給予救濟不取決于當事人的起訴資格，而主要取決于當事人能否證明公共機構決定的違法性質。”那么什么樣的程度才是符合法院受理的所謂“公共機構的決定是違法”的呢？這有賴于法院的認定，而認定的過程就是利益衡量的過程。

 

（一）利益衡量的涵義

 

利益法學主張，法官應就現行法探求立法者所欲促成或協調的利益，并對待決案件所顯現的利益沖突為利益衡量，以補充漏洞，可能在不損及法的安定性的前提下謀求具體裁判的妥當性。6楊仁壽先生在其《法學方法論》中說：“法官在闡釋法律時，應擺脫邏輯的機械規則之束縛，而探求立法者制定法律時衡量各種利益所為之取舍，設立法者本身對各種利益業已衡量，而加取舍，則法意甚明，只有一種解釋之可能性，自須尊重法條之文字，若有許多解釋可能性時，法官自須衡量先行環境及各種利益之變化，以探求立法者處于今日立法時，所可能表示之意思，而加取舍。斯即利益衡量。換言之，利益衡量乃在發現立法者對各種問題或利害沖突，表現在法律秩序內，由法律秩序可觀察而得知立法者的價值判斷，發現之本身，亦系一種價值判斷。7由此，其實立法本身也是一種利益衡量過程，而法官在適用法律時往往也需要對所涉及的利益進行把握、權衡，與立法上的利益分配不同，利益衡量是面對個案的法官如何進行利益調整的問題，這不同于在立法過程中，由立法者來對各種利益的位階進行排序，從而確定利益地位高低的情形。

 

（二）利益衡量的標準

 

認定原告資格的過程必然涉及利益權衡。本文開頭提供的案例中為什么認定崔海兵具有原告資格，其實就是對原告資格涉及到的利益的一種擴展性的解釋。那么為什么原告資格隨著社會發展越來越寬泛呢？可以用卡多佐的話來回答：“規則的含義體現在它們的淵源中，這就是說，體現在社會生活的迫切需要之中。這里有發現法律含義的最強可能性。同樣，當需要填補法律的空白之際，我們應當向它尋求解決辦法的對象并不是邏輯演繹，而更多是社會需求。”8但有一點不會變化，就是確定原告資格過程中的利益衡量。利益衡量作為法律解釋的一種方法、技術，解釋者本人的主觀因素是不可能排除的，但正如方法論解釋學的代表人物貝蒂認為，解釋的客觀性要求并不是要求絕對的客觀性，而是相對的客觀性。因此，利益衡量過程必須把握適用的前提條件、適用個案的具體情況以及衡量的效果問題，不能沒有約束、恣意衡量，否則就背離了利益衡量的初衷。

 

四、利益衡量在行政訴訟原告資格認定中的適用

 

（一）合法權益的認定

 

1、個人利益與公共利益的衡量

 

法官在面對利益衡量過程中，經常面對的是對個人利益與公共利益的權衡和抉擇。可是公共利益的難以界定，成為理論界以及實務界糾結所在。“從本質上說，不適合透過這些機關、程序和規范來處理的爭議，即使是私人之間的糾紛，也不宜由國家采取民事訴訟的方式加以處理。蓋在法院處理法律上爭訟的這一命題中，也必須考慮到統制這類司法制度運轉的國家利益。”9盡管這是對民事訴訟利益本質問題的闡述，但是我們在確定行政訴訟原告資格也需要考慮這個問題。因為社會資源的有限性，需要通過盡可能的途徑和方式使得各類資源得到公平合理的分配。“豐富的經驗表明，如果人類自由的自我主張的欲望遭到壓制的程度超出了為保護其他社會利益所要求的合理妥協的限制，那么，其后果是十分嚴重的。法律是必要的邪惡，法規必須通過表明它能促成最大限度的個人自我主張來證明自己。必須把法律限制到能夠表現出其足以把自由最為一種觀念實現的最低限度之內，所有這些都是為了一個被合理執行的合理計劃的緣故而向法律壓制提出的抗議。”10當然，這不是在提倡只關注個人利益，而忽視公共利益。因為“對于一個良性的社會而言，合理地調整個人利益與社會利益的關系，是社會有機協作以及社會團結的關鍵。”11

 

之所以法院給了案例中的崔海兵以原告資格，筆者認為是當前我國不斷擴張原告訴訟資格的表現。在筆者看來，法院完全可以將該案件拒之門外。其一崔海兵作為舉報人，而非利害關系人。如果賦予舉報人以行政訴訟的原告資格，那么我國的公益訴訟的原告主體資格問題就已解決了。然而當前，我國并未建立起公益訴訟制度，法院一般也不受理這類案件。其二崔海兵向“市長信箱”反映問題的方式來要求市勞動局履行職責的方式是否可以認定其提出要求履行法定職責的申請？筆者看來，這個問題有待探討。筆者認為向“市長信箱”反映問題的方式不能認為其向市勞動局提出了要求履行職責的申請。如果承認其通過該方式提出申請，那么每個人向其他的任何媒體反映問題都可以認定，這無疑增加了行政機關的負擔，讓其不堪重負，使得個人利益無限放大，公共利益被無限縮小，不利于社會的和諧平衡。

 

2、個人利益與行政機關利益的衡量

 

當某種利益被確認為合法權益，就意味著承認了具有原告資格的一個必要條件。而賦予原告資格，不管最后訴訟的結果怎樣，原告都成為訴訟制度的利用者，他不僅享受著國家花費的不菲代價為之提供的訴訟，被告還為了配合訴訟的進行，花費大量的人力、物力、財力，某種程度上影響了行政效率，最終使得正常的社會秩序難以維系。另一方面就是司法權對行政權的介入程度問題。如果司法權對行政權置之不理，那么行政權就會被濫用，其他利益相關人的合法權益無法得到救濟；如果司法權介入行政權過多，就有司法權替代行政權之嫌，會影響行政執法的進行。行政的首要目標是追求效率，而司法的首要目標是公正，因此，司法對行政的介入不能以司法的標準來完全套用在行政執法上。所以，為防止因原告的濫訴而損害行政機關的效率，對原告資格中的合法權益的確定就需要對個人利益和行政機關的利益做出協調和平衡，不能顧此失彼，偏向一方。

 

（二）法律上利害關系的認定

 

關于法律上利益關系有“法律上保護的利害關系”和“法律上應當保護的利害關系”之爭。《行政訴訟法》第27條是使用的“利害關系”的表達，而《若干解釋》第12條使用的是“法律上的利害關系”的表達。從表達上來說“法律上的利害關系”同“法律上的利益”、“合法權益”這樣的表達基本可以等同。就是說法律上的利害關系必然是指實證法上予以保護的利益或權益。如果起訴人所主張的利害關系在某一法律規范中已有明確規定，那么起訴人當然就獲得原告在這一方面的資格條件。然而，如果一項利害關系在實證法上是模糊的，或者是根本沒有加以規定，是否可以說起訴人就當然的在這一方面沒有原告的資格呢？筆者認為，起訴人賴以起訴的利害關系是否應該得到實證法上的保護應該是訴訟雙方爭議的焦點之一，是應該由法院進行裁判的。在行政訴訟過程中，起訴人的利害關系是否應受保護是與勝訴權相關的問題，而不能以不受法律保護來否定其原告資格。也就是說，法律上的利害關系不應該理解為是實證法所明確保護的利益，而應該是起訴人可以期望通過訴訟得到法律保護的利害關系。

 

（三）原告資格中利益衡量的標準

 

原告的標準是隨著社會發展呈現出不確定性，“關于起訴資格的法律，是美國法律中最難概括說明的部分，在說明它的原則時，一定要注意這是一種流動性大的原則。”12我們僅憑“法律上的利害關系”來對原告資格中涉及的利益進行衡量是很困難的，需要考慮眾多的因素，比如社會的主流價值取向、道德情感、公共政策等等。法律體現了價值觀念，這些價值觀念中最為基本的原則，大多也已被納入了法律體系之中，但畢竟仍有很多價值原則仍存在于法律之外，或者說很多行為還不能直接依法律進行正當性評價。然而，就法律上的決定而言，只有符合了社會一般通行的價值理念，才可能獲得民眾的支持與理解。利益衡量更不例外。利益衡量應當反映社會的一般價值觀念，并促進社會的發展。公共政策是由某種權威（主要是廣義的政府）在一定歷史時期和環境條件下制定的，目的在于解決當時存在的公共問題。13公共政策的制定和施行是與社會生活同步的，并對人們的生活產生重大的影響。我們從一些重大案件中可以窺見利益衡量所考慮的各大因素的身影，比如三鹿奶粉案、山西假酒案，這些案件中的受害者是否具有原告資格？如果我們從利益衡量的角度觀察，這些受害者具有當然的原告資格，是與社會價值觀念、道德情感相一致的。

 

五、結語

 

利益衡量的方法盡管最早出現于私法領域，但私人利益之間的優先選擇問題，往往只影響個案的公正，不易導致普遍的不公正。在公法領域中的適用，因為涉及到個人利益與國家行政權力間的抗爭，因而必須慎重對待。在確定行政訴訟原告資格時的適用，是對普通百姓能否通過行政訴訟的救濟途徑來維護自己合法權益的第一道關卡。利益衡量是一種司法方法，而其本質上又是一種主觀行為，所以必須增強它的合法性、妥當性和科學性，有必要確定一定的形式來規范它；同時，更需要法官們對利益衡量的把握和恰當的運用，實現該收的案件一件不拉，不該收的案件堅決不收，堅持司法對行政的慎重適度介入，實現和諧社會。

 

 

參考文獻：

 

1、王名揚《法國行政法》，中國政法大學出版社1988年版，第679頁。

 

2、王名揚《英國行政法》，北京大學出版社2007年版，第155頁。

 

 

3、張樹義主編：《尋求行政訴訟制度發展的良性循環》，中國政法大學出版社2000年版，第81頁。

 

4、高新華：《行政訴訟原告論》，中國人民公安大學出版社2006年版，第93頁。

 

5、李晨清：《行政訴訟原告資格的利害關系要件分析》，載《行政法學研究》2004年第1期。

 

6、參見梁慧星《民法解釋學》，中國政法大學出版社2000年修訂版，第72頁。

 

7、楊仁壽《法學方法論》，中國政法大學出版社1999年版，第175-176頁。

 

 

8、（美）本杰明.卡多佐《司法性質的過程》，蘇力譯，商務印書館1998年版，第109頁。

 

9、（日）三月章《日本民事訴訟法》，汪一凡譯，臺灣五南圖書出版公司1997年版，第61頁。

 

10、（美）羅斯科.龐德《法律史解釋》，曹玉堂、楊知譯，華夏出版社1989年版，第112-113頁。

 

11、胡玉鴻《關于“利益衡量”的幾個法理問題》，載于2001年8月《現代法學》，第33頁。

 

12、王名揚《美國行政法》，中國法制出版社1995年版，第619頁。

 

13、參見盧坤建《公共政策釋義》，載于《中山大學學報》（社會科學版）2001年第4期。