從2009年以來，江蘇省宿遷市全市法院一審行政案件中行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴率保持在90%以上；全市法院訴前化解行政糾紛案件占一審收案數(shù)的31.3%，涉訴矛盾糾紛化解質(zhì)效排名連續(xù)兩年位居全省前三位……

　　日前，記者來到地處蘇北的宿遷法院，了解到宿遷市兩級(jí)法院提升行政負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴實(shí)效，其著力點(diǎn)在于加強(qiáng)制度建設(shè)。2005年9月，宿遷以市委名義出臺(tái)文件建立行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴制度，同年11月，宿遷市中級(jí)人民法院會(huì)同市政府以會(huì)議紀(jì)要的形式對(duì)行政負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴作出具體規(guī)定。全市兩級(jí)法院通過建立健全庭前告知、庭審提示、庭后考核的行政負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴相關(guān)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)了行政訴訟出庭應(yīng)訴由事后釋明向主動(dòng)指導(dǎo)，個(gè)案審查向規(guī)范引導(dǎo)，消極監(jiān)督向全程跟蹤的轉(zhuǎn)變，從而避“虛”就“實(shí)”，有效暢通了官民溝通橋梁。

　　庭前告知 “有備應(yīng)訴”保證“出庭出聲出效果”

　　宿遷中院行政庭書記員于元祝每次在給行政機(jī)關(guān)送達(dá)開庭傳票等訴訟材料的時(shí)候，都要特別附上一張《行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭通知書》。

　　宿遷中院行政庭庭長(zhǎng)劉志群告訴記者：“行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴在宿遷市已經(jīng)成為一種常態(tài)，但是在庭審中發(fā)現(xiàn)，少數(shù)出庭應(yīng)訴的負(fù)責(zé)人庭前沒有認(rèn)真了解案件情況，到庭后往往一言不發(fā)，不能有效參與訴辯和做訴訟群眾的釋明、疏導(dǎo)、協(xié)調(diào)工作，對(duì)法庭提出的協(xié)調(diào)化解方案也不能拍板，不利于糾紛的協(xié)調(diào)化解。于是，開庭前法院會(huì)向行政負(fù)責(zé)人送達(dá)《行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭通知書》。”

　　記者拿起一份通知書，“行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭意義、應(yīng)訴內(nèi)容、觀點(diǎn)闡明、參與協(xié)調(diào)”等事項(xiàng)一目了然，可以讓出庭應(yīng)訴的負(fù)責(zé)人全面了解案情相關(guān)情況，做到“有備應(yīng)訴”。

　　宿遷中院創(chuàng)造性地以通知書的形式推行提醒建議法，有效避免了出庭應(yīng)訴負(fù)責(zé)人單純?yōu)榱送瓿扇蝿?wù)而“坐庭”的現(xiàn)象。這一做法在全市法院得到了廣泛推廣。但中院黨組隨后又有了新的思考：除了向行政負(fù)責(zé)人送達(dá)出庭通知書外，是否還有其他方式能夠提醒行政機(jī)關(guān)特別是行政負(fù)責(zé)人有效應(yīng)訴呢？

　　在中院的積極推進(jìn)下，沭陽(yáng)法院與該縣法制辦建立了定期工作例會(huì)交流機(jī)制，就如何規(guī)范行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴互通有無。泗陽(yáng)法院選取典型案例，從各行政機(jī)關(guān)抽調(diào)執(zhí)法人員組織模擬法庭，以換位思考的方式促使更多行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴。泗洪法院安排行政法官在訴訟服務(wù)中心開展訴前協(xié)調(diào)化解工作，將行政糾紛提前化解在司法程序之外。宿豫法院組織法官到行政執(zhí)法機(jī)關(guān)開展專題講座，提升對(duì)行政負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴的重視程度。宿城法院積極爭(zhēng)取支持，區(qū)政府專門下發(fā)文件，將行政負(fù)責(zé)人有效出庭應(yīng)訴從制度機(jī)制上予以固定化、常規(guī)化。

　　庭審提示 司法裁判成為官民糾紛“終點(diǎn)站”

　　原告宿遷市某農(nóng)業(yè)發(fā)展有限責(zé)任公司因廠房拆除問題將宿城區(qū)人民政府告上法庭，要求撤銷該區(qū)政府回收項(xiàng)目用地決定書及確認(rèn)強(qiáng)制拆除其廠房違法。宿遷中院對(duì)該案進(jìn)行了公開開庭審理，宿城區(qū)副區(qū)長(zhǎng)劉江出庭應(yīng)訴，全市縣處級(jí)干部進(jìn)修班130余名學(xué)員到場(chǎng)旁聽。

　　法庭經(jīng)審理查明，該案被訴具體行政行為的實(shí)施者是宿城經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)管委會(huì)，并非宿城區(qū)政府。為徹底化解該案，在確認(rèn)應(yīng)當(dāng)由宿城經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)管委會(huì)承擔(dān)法律責(zé)任的前提下，法官趁熱打鐵進(jìn)一步對(duì)出庭負(fù)責(zé)人進(jìn)行提示和引導(dǎo)。

　　“從庭審查明情況認(rèn)定，開發(fā)區(qū)系市政府2001年設(shè)立的市級(jí)經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)，后經(jīng)省政府批準(zhǔn)為省級(jí)開發(fā)區(qū)，具備相應(yīng)的行政職權(quán)。”審判長(zhǎng)的話語(yǔ)樸實(shí)而誠(chéng)懇，“但考慮到開發(fā)區(qū)管委會(huì)與你政府在管理轄區(qū)與行政職能上存在交叉，本著促進(jìn)糾紛實(shí)質(zhì)化解和官民關(guān)系融洽的立場(chǎng)出發(fā)，法庭建議你政府及時(shí)與管委會(huì)取得聯(lián)系，將法庭審理情況及行政行為存在的違法問題及時(shí)告知管委會(huì)，依法給原告以適當(dāng)賠償，爭(zhēng)取早日化解糾紛。”

　　“管委會(huì)行為的確存在不當(dāng)之處，區(qū)政府將全力參與溝通督辦賠償原告受到的經(jīng)濟(jì)損失。”劉江當(dāng)庭表態(tài)。

　　最終，區(qū)政府贏得了原告諒解，雙方握手言和，該案得以圓滿化解。

　　讓司法裁判成為官民糾紛的“終點(diǎn)站”。“旁聽時(shí)我一直在考慮，如果今天是我坐在被告席上會(huì)如何應(yīng)訴，對(duì)于糾紛的解決我又能提出什么樣的可行性意見？法官循序漸進(jìn)的引導(dǎo)，真是讓我受益匪淺。”旁聽案件的進(jìn)修班學(xué)員、泗洪縣一位副縣長(zhǎng)發(fā)出由衷的感慨。

　　談到宿遷市兩級(jí)法院在庭審中設(shè)立獨(dú)立發(fā)言環(huán)節(jié)，在法庭的提示下，引導(dǎo)出庭負(fù)責(zé)人就行政行為規(guī)范與案件協(xié)調(diào)化解提出具體方案，宿遷中院院長(zhǎng)湯小夫認(rèn)為：行政訴訟大多是行政執(zhí)法行為存在的各種瑕疵所引發(fā)，行政負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴的過程也是做群眾工作的過程，“庭審中通過庭審提示暢通'官'與'民'的溝通，更容易促使行政機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)工作中的薄弱環(huán)節(jié)和群眾不滿意的地方，從而促進(jìn)其在群眾所'念'上下工夫，所'怨'上改作風(fēng)，所'盼'上得民心。”

　　全程考核 應(yīng)訴效果倒逼“敢出庭愿出庭出好庭”

　　在沭陽(yáng)某木業(yè)集團(tuán)有限公司訴沭陽(yáng)縣人力資源和社會(huì)保障局工傷認(rèn)定一案的卷宗中，記者看到一份《行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭考評(píng)表》。在這張表上，該案合議庭分別對(duì)出庭的行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人“是否準(zhǔn)時(shí)出庭、是否就被訴行政行為相關(guān)問題對(duì)當(dāng)事人進(jìn)行解釋說明、是否就案件發(fā)表綜合評(píng)述意見、是否積極配合法院協(xié)調(diào)案件、是否嚴(yán)格遵守法庭紀(jì)律”等事項(xiàng)評(píng)出“好”或“一般”，并具體指出了“辯論過于簡(jiǎn)單、針對(duì)性不強(qiáng)”的問題。

　　為解決一些行政負(fù)責(zé)人“怕輸不出庭”、“出庭不出聲”、“出聲不出力”的消極現(xiàn)象，宿遷市兩級(jí)法院實(shí)行了行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴情況逐案評(píng)價(jià)反饋制度。每次庭審結(jié)束后，審判長(zhǎng)都要組織合議庭成員集體討論，對(duì)行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭表現(xiàn)情況進(jìn)行全面考量，評(píng)出好、一般、差三個(gè)檔次，并將《行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭考評(píng)表》抄送同級(jí)政法法制部門及依法治市（縣）領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室。

　　兩級(jí)法院分別協(xié)助市、縣（區(qū)）政府建立了以應(yīng)訴效果為核心的考核獎(jiǎng)懲制度。市、縣（區(qū)）依法治市、縣（區(qū)）領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室根據(jù)考評(píng)表定期對(duì)行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴和案件協(xié)調(diào)化解情況進(jìn)行跟蹤考核，并將負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴率列為法治創(chuàng)建十大考核指標(biāo)之一，逐年加大考核分值，定期發(fā)布情況通報(bào)。三年來，全市10多個(gè)基層行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人因出庭應(yīng)訴情況不佳被縣、區(qū)政府領(lǐng)導(dǎo)誡勉談話。

　　與此同時(shí)，兩級(jí)法院主動(dòng)采取個(gè)案考核與階段考核相結(jié)合的方式，以季度、半年、年度為限，對(duì)期間案件進(jìn)行全面分析，相繼形成了《行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴工作存在五大問題并提出四條建議》、《行政審判工作動(dòng)態(tài)》、《行政審判工作白皮書》等報(bào)告，點(diǎn)面結(jié)合，多管齊下，促使行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人“敢出庭、愿出庭、出好庭”。