隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，城市化建設(shè)在不斷加快，越來(lái)越多的農(nóng)村土地被征用，而隨之而來(lái)的征地款處分問(wèn)題、嫁城女或入贅婿及其所生子女的權(quán)利享有問(wèn)題、城市化農(nóng)村村民的生活保障問(wèn)題等各類矛盾卻紛呈迭出，利益交錯(cuò)碰撞，成為當(dāng)前城鄉(xiāng)結(jié)合部農(nóng)村矛盾的聚集點(diǎn)，繼而成為司法界和理論界關(guān)注的焦點(diǎn)。如果不能妥善合理地處理征地后的農(nóng)民問(wèn)題，就會(huì)給社會(huì)穩(wěn)定帶來(lái)隱患，三年來(lái)涌現(xiàn)的農(nóng)村集體土地征收補(bǔ)償費(fèi)分配糾紛案件和村民待遇糾紛案件就是很好的例子。從2005年1月至2007年10月，洪澤法院受理了89件由于征地補(bǔ)償費(fèi)糾紛案。其中，從2005年1月至2006年1月止，洪澤法院就審結(jié)了19件。2005年，由于上級(jí)法院駁回此類案件的審理，遏制該類案件的上升趨勢(shì)。隨著2005年《最高人民法院關(guān)于審理涉及農(nóng)村土地承包糾紛案件適用法律問(wèn)題的解釋》的公布實(shí)施，此類糾紛法院作為民事案件受理已不存在爭(zhēng)議，即明確了此類案件性質(zhì)屬民事財(cái)產(chǎn)糾紛。2006年1月至2007年10月，共審結(jié)68件。

一、 目前土地補(bǔ)償費(fèi)案件的現(xiàn)狀及存在的問(wèn)題

（一）土地補(bǔ)償費(fèi)案件的現(xiàn)狀

近年來(lái)，隨著經(jīng)濟(jì)的持續(xù)快速發(fā)展，農(nóng)村的城鎮(zhèn)化建設(shè)步伐加快，開(kāi)發(fā)區(qū)熱和房地產(chǎn)熱等紛紛興起，農(nóng)村(尤其是城鄉(xiāng)結(jié)合部的農(nóng)村)的土地越來(lái)越多地被征用，有的甚至是整個(gè)村的土地被全部征用。作為不可再生資源的土地，農(nóng)村的土地更具有雙重性質(zhì)，它不光是生產(chǎn)資料，還是社會(huì)保障，被征用的土地越多就意味著農(nóng)民的生存田越少，加之在征地過(guò)程中普遍存在補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)低、土地增值收益分配不合理、安置制度有缺陷等問(wèn)題，失地農(nóng)民利益受到損害，不滿情緒不斷上升，對(duì)土地征用普遍采取抵制態(tài)度，失地農(nóng)民與政府之間的矛盾日趨尖銳。

（二）征地補(bǔ)償費(fèi)案件的基本特點(diǎn)

1、糾紛主體及類型多樣性。在我院審結(jié)的征地費(fèi)補(bǔ)償糾紛中，主要有“農(nóng)嫁農(nóng)”、“農(nóng)嫁居”兩種，與之類似，在農(nóng)村不能享受或不能平等享受村民待遇的還包括入贅女婿、離婚或喪偶的婦女、超生子女、大中專學(xué)生等不同人群，其中的情況各有不同，十分復(fù)雜，作為糾紛主體的另一方，除了村委會(huì)外，許多情況下還涉及村民小組、鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體經(jīng)濟(jì)組織。從糾紛類型看，有關(guān)涉法案件主要集中在土地征用費(fèi)分配。目前數(shù)量最多、當(dāng)事人上訪不斷、困擾政府和法院最突出的是集體土地征用費(fèi)分配糾紛。

2、糾紛發(fā)生的普遍性。洪澤法院審理的土地補(bǔ)償費(fèi)案件主要涉及城區(qū)及縣城邊緣的鎮(zhèn)村,尤其是朱壩鎮(zhèn)、高澗鎮(zhèn)及交通條件較好的鎮(zhèn)。從案件情況看，雖然有的村委案件多一些，有的較少，但這并不意味著此類糾紛就是局部性的。事實(shí)上，目前法院已受理的案件只是冰山一角，大量的糾紛還潛伏在民間，許多當(dāng)事人還在觀望之中。

3、糾紛起因的對(duì)抗性。從案件情況表明，大多數(shù)糾紛的起因由于“農(nóng)嫁女”在經(jīng)濟(jì)或政治方面的權(quán)利不能平等享有村民待遇而引起?！稗r(nóng)嫁女”一方根據(jù)我國(guó)憲法、婚姻法、婦女權(quán)益保障法、農(nóng)村土地承包法等法律的有關(guān)規(guī)定，認(rèn)為自己的戶口在村里，理所當(dāng)然與其他村民享有同等的經(jīng)濟(jì)、政治權(quán)利，以村規(guī)民約對(duì)其“不分或少分土地征用費(fèi)”等明顯違反了憲法和法律的規(guī)定，是對(duì)其合法權(quán)益的侵犯。其中大部分以 “農(nóng)嫁非農(nóng)（含漁民戶）的村民，嫁出后因受政策限制，戶口沒(méi)有遷出的，其本人已入戶本村的未成年子女可享受安置補(bǔ)助費(fèi)和兩費(fèi)利息?！奔啊稗r(nóng)嫁農(nóng)戶的村民，嫁出后戶口未遷出，并在本村居住生活的，其本人及入戶本村的未成年子女可享受安置補(bǔ)助費(fèi)和兩費(fèi)利息?！钡葹橐罁?jù)提起訴訟。而糾紛的另一方村委會(huì)(或集體經(jīng)濟(jì)組織)則認(rèn)為分配方案是村民大會(huì)討論通過(guò)的，是大家的意見(jiàn)，是村民自治權(quán)的體現(xiàn)；并稱根據(jù)農(nóng)村的習(xí)俗，“農(nóng)嫁女”應(yīng)從夫居，其有關(guān)待遇問(wèn)題應(yīng)在落嫁地解決。糾紛各方各執(zhí)一詞，互不相讓，在個(gè)別村委矛盾相當(dāng)激烈。

4、判決執(zhí)行難度不大。法院對(duì)受理征地補(bǔ)償案件最為擔(dān)心的就是判決生效后的執(zhí)行問(wèn)題。從審結(jié)的案件來(lái)看，土地征用多的鄉(xiāng)村，一般都在城郊結(jié)合部，村集體經(jīng)濟(jì)相對(duì)發(fā)達(dá)，多有財(cái)產(chǎn)可供執(zhí)行，判決生效后一般都可以得到執(zhí)行。甚至出現(xiàn)判決補(bǔ)發(fā)2003年、2004年的土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)及利息生效后經(jīng)法院強(qiáng)制執(zhí)行完畢，村民又因新的補(bǔ)償費(fèi)、安置費(fèi)及利息得不到發(fā)放而再次起訴的情形。

（三）土地補(bǔ)償存在的問(wèn)題

從征地補(bǔ)償款糾紛案中，我們可以探究到如下問(wèn)題：

1、征地費(fèi)用補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不合理?！锻恋毓芾矸ā返?/SPAN>47條第2款明確規(guī)定，征用耕地的土地補(bǔ)償費(fèi)用包括土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)以及地上附著物和青苗的補(bǔ)償費(fèi)，征用耕地的土地補(bǔ)償費(fèi)為該耕地被征用前3年平均年產(chǎn)值的6?10倍，安置補(bǔ)助費(fèi)為該耕地被征用前3年平均年產(chǎn)值的4?6倍，這明顯帶有計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的特征，以土地過(guò)去年均產(chǎn)值作為確定補(bǔ)償費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)，不能反映市場(chǎng)對(duì)土地及其附著物的真實(shí)評(píng)價(jià)，尤其是未考慮到農(nóng)用地轉(zhuǎn)為非農(nóng)用地的土地價(jià)值的升值潛力，該標(biāo)準(zhǔn)顯然偏低。

2、征地費(fèi)用分配工作不規(guī)范。征地補(bǔ)償費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)偏低，使本已非常有限的補(bǔ)償費(fèi)用成為農(nóng)民爭(zhēng)奪的目標(biāo)，每個(gè)人都想爭(zhēng)得更多的補(bǔ)償金，而排除他人參與分配，于是，借村民自治權(quán)利而剝奪他人的利益享有成為農(nóng)民集體土地征用補(bǔ)償費(fèi)分配糾紛案件劇增的主要原因。對(duì)于嫁城女、入贅婿等能否享有分配權(quán)、享有多大分配權(quán)，因無(wú)明確的法律依據(jù)，在實(shí)踐中各地各村依《村民委員會(huì)組織法》在行使自治權(quán)中處理的結(jié)果相差很大，有的明確不能享有，有的限定滿足一定條件才享有分配權(quán)，也有少數(shù)就給予分配權(quán)，但該分配權(quán)較同村組其他成員要小的多等等，于是沒(méi)有享有分配權(quán)或沒(méi)有享有完全分配權(quán)的村民，以要求享有村民待遇為由，紛紛訴至法院，對(duì)該類案件因缺乏法律依據(jù)，在處理上隨意性較大，很難使當(dāng)事人服判息訟，導(dǎo)致越級(jí)上訪或群體上訪事件增多。

3、糾紛救濟(jì)的局限性。從糾紛的救濟(jì)途徑來(lái)看，現(xiàn)行法律、法規(guī)對(duì)“農(nóng)嫁女”問(wèn)題沒(méi)有明確的規(guī)定。不少“農(nóng)嫁女”最初都是找鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府，要求政府糾正村規(guī)民約限制或剝奪其權(quán)利的規(guī)定。但實(shí)際情況表明，政府在解決此類問(wèn)題上的力度有限，態(tài)度也比較猶豫。一是依法其對(duì)村委會(huì)只能指導(dǎo)，無(wú)權(quán)干預(yù)屬于村民自治范圍內(nèi)的事項(xiàng)；二是村規(guī)民約體現(xiàn)的是大多數(shù)人的意志，怕處理不好會(huì)引發(fā)更多的矛盾，因此，對(duì)“農(nóng)嫁女”問(wèn)題的處理，行政救濟(jì)途徑目前并不通暢。在鎮(zhèn)政府或居委會(huì)不予解決或解決不了的情況下，大量糾紛被起訴到法院。

4、判決執(zhí)行前景不容樂(lè)觀。因這補(bǔ)償案件牽扯到村委會(huì)的全體村民的切身利益。一旦土地征用費(fèi)全部分配完畢，法院即使判決支持補(bǔ)償?shù)恼?qǐng)求，也難以再?gòu)拇迕竦目诖飳㈠X掏出來(lái)進(jìn)行重新分配。實(shí)踐中，我們往往是通過(guò)查封村委會(huì)賬戶上的其他財(cái)產(chǎn)來(lái)兌現(xiàn)補(bǔ)償戶的權(quán)益，但這勢(shì)必依賴于村集體是否富裕，如果村集體沒(méi)有其他財(cái)產(chǎn)可供查封，判決的執(zhí)行就很容易落空。

二、減少土地補(bǔ)償費(fèi)糾紛的非法律方法

（一）從涌至法院的農(nóng)村集體土地征收補(bǔ)償費(fèi)分配糾紛案件來(lái)看，糾紛產(chǎn)生的原因在于解決土地集體所有制和土地補(bǔ)償費(fèi)分配糾紛的性質(zhì)、土地補(bǔ)償費(fèi)能否及如何分配問(wèn)題、戶口、村民和集體經(jīng)濟(jì)組織成員三者之間的關(guān)系問(wèn)題。對(duì)此，應(yīng)從以下方面考慮解決：

1、確定土地集體所有制和土地補(bǔ)償費(fèi)分配糾紛的性質(zhì)。在一定意義上，正是由于農(nóng)村土地集體所有制產(chǎn)權(quán)的模糊性導(dǎo)致了所謂的“補(bǔ)償分配”糾紛，如果土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系是明晰的、確定的，則無(wú)論是人口的流動(dòng)還是增減，在法律上，其所有權(quán)關(guān)系都將是容易界定的。反觀現(xiàn)實(shí)的土地集體所有制，其土地邊界雖然可以確定，但村莊的人口則因生老病死及遷進(jìn)遷出而成為一變量。當(dāng)這個(gè)變量不斷增多時(shí)，也就意味著人均擁有的土地不斷減少。這也是大多數(shù)村民拒絕“農(nóng)嫁女”這些“外人”分享土地權(quán)益的根本原因。

2、解決土地補(bǔ)償費(fèi)能否及如何分配問(wèn)題。根據(jù)我國(guó)土地管理法的規(guī)定，征用土地的補(bǔ)償費(fèi)用，包括土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)以及地上附著物和青苗的補(bǔ)償費(fèi)四種。其中對(duì)土地補(bǔ)償費(fèi)能不能分以及如何進(jìn)行分配，現(xiàn)行法律尚不明確，有關(guān)司法答復(fù)意見(jiàn)也不一致。但實(shí)踐中對(duì)土地補(bǔ)償進(jìn)行分配的情況十分普遍。

3、理清戶口、村民和集體經(jīng)濟(jì)組織成員三者之間的關(guān)系問(wèn)題。這個(gè)問(wèn)題對(duì)解決補(bǔ)償糾紛至關(guān)重要。因?yàn)槊鞔_了集體經(jīng)濟(jì)組織成員的資格，也就確定其所應(yīng)享有的各種權(quán)益，但問(wèn)題是，法律對(duì)何為村民，何為集體經(jīng)濟(jì)組織成員并沒(méi)有明確的規(guī)定，這給實(shí)踐中如何界定個(gè)體的權(quán)利帶來(lái)很大的隨意性。有的地方以戶口作為衡量村民和集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格的唯一標(biāo)準(zhǔn)；有的地方則結(jié)合戶口、土地和勞動(dòng)義務(wù)等多項(xiàng)指標(biāo)來(lái)確定成員資格及相關(guān)待遇。在補(bǔ)償糾紛中，村民大會(huì)通常以其出嫁為由將其排除在“集體”之外，而“農(nóng)嫁女”則以戶籍在村要求和他人享有平等的分配權(quán)。  

（二）在目前法律規(guī)定不明、相關(guān)政策多有抵觸的情況下，只有在黨委的領(lǐng)導(dǎo)下，加強(qiáng)行政和司法的良性互動(dòng)，多管齊下，才能平穩(wěn)化解糾紛，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的大局：

1、建議政府針對(duì)補(bǔ)償問(wèn)題出臺(tái)指導(dǎo)性意見(jiàn)。在城市化過(guò)程中出現(xiàn)的補(bǔ)償分配糾紛，之所以演變成范圍廣、人數(shù)多、時(shí)間長(zhǎng)、矛盾深的社會(huì)問(wèn)題，除糾紛的解決機(jī)制反應(yīng)滯后外，與整個(gè)社會(huì)對(duì)補(bǔ)償分配問(wèn)題的誤讀不無(wú)關(guān)系，許多人只看到補(bǔ)償糾紛中男女不平等的一面，而忽視了其另一方面即失地農(nóng)民對(duì)于生存權(quán)的紛爭(zhēng)。因此，建議政府指令相關(guān)部門(mén)，盡快出臺(tái)解決補(bǔ)償費(fèi)問(wèn)題的指導(dǎo)性意見(jiàn)，以統(tǒng)一和規(guī)范各地的做法。具體可包括以下幾個(gè)方面：一是規(guī)范政府在征地過(guò)程中的行為，要按法律的規(guī)定對(duì)土地征用費(fèi)項(xiàng)目的構(gòu)成及補(bǔ)償額予以明確，避免規(guī)定不明帶來(lái)的訴訟障礙；二是合理提高土地征用補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，引導(dǎo)建立由農(nóng)民、集體、政府三方出資的農(nóng)村社會(huì)保障機(jī)制，使農(nóng)民在失地后，有賴以生存的基本保障；三是加強(qiáng)政府對(duì)土地征用費(fèi)分配方案的監(jiān)督和指導(dǎo)，防止侵犯農(nóng)民的合法權(quán)益，四是加強(qiáng)政府對(duì)村規(guī)民約的指導(dǎo)，嘗試開(kāi)展對(duì)村規(guī)民約表決前的審查工作，防止濫用自治權(quán)??以多數(shù)人的意見(jiàn)剝奪少數(shù)人的基本權(quán)利。

2、建立多元糾紛解決機(jī)制，全力化解社會(huì)矛盾。征地補(bǔ)償?shù)募m紛，單靠政府或法院，哪一家都難以徹底解決。因此，必須在黨委的領(lǐng)導(dǎo)下，建立多元化的糾紛解決機(jī)制，暢通途徑。首要一條是充分發(fā)揮農(nóng)村基層人民調(diào)解組織的作用和政府強(qiáng)大的管理和調(diào)解功能，依靠黨員干部和群眾做工作，在源頭上化解矛盾，避免沖突激化，使多數(shù)糾紛能夠得到及時(shí)、有效的解決，減少訴訟。

3、明晰集體土地產(chǎn)權(quán)，推進(jìn)農(nóng)村股份制改革。農(nóng)民和土地的關(guān)系問(wèn)題是解決補(bǔ)償糾紛中折射出來(lái)的最重要的問(wèn)題。集體所有權(quán)主體的虛擬性、成員資格的模糊性以及所有權(quán)權(quán)能的殘缺性等已經(jīng)成為解決是此類糾紛的制度性障礙，有的因素還可能埋下未來(lái)社會(huì)動(dòng)蕩的隱患。特別是征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)重背離市場(chǎng)價(jià)值，政府與民爭(zhēng)利現(xiàn)象突出，土地集體所有權(quán)名不符實(shí)，失地農(nóng)民保障缺乏，這些補(bǔ)償糾紛案件背后的深層次矛盾，是司法無(wú)力解決的。因此，補(bǔ)償糾紛的徹底解決還在法庭之外，在于如何確立農(nóng)民和土地的長(zhǎng)遠(yuǎn)關(guān)系。當(dāng)前，有兩個(gè)方面的工作可以考慮：一是嘗試進(jìn)行農(nóng)村股份制改造，在公平合理的基礎(chǔ)上將集體土地權(quán)利根據(jù)戶口、土地承包、勞動(dòng)義務(wù)投入情況固化到人，避免土地權(quán)利邊界不斷波動(dòng)帶來(lái)的矛盾；二是盡量落實(shí)集體土地所有權(quán)權(quán)益，提高土地征用補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)控公共利益征地。在集體土地一級(jí)市場(chǎng)未開(kāi)放的情況下，對(duì)非公共利益征地的，政府要扮演好中立角色，充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制的配置作用，對(duì)土地征用費(fèi)超出現(xiàn)行法定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的部分，可以作為保險(xiǎn)基金返還給農(nóng)民，以建立農(nóng)村的社會(huì)保障機(jī)制。

三、有關(guān)土地補(bǔ)償費(fèi)案件的司法應(yīng)對(duì)

1、關(guān)于人民法院應(yīng)否受理土地補(bǔ)償費(fèi)分配糾紛案件。土地補(bǔ)償費(fèi)分配糾紛案件能否作為平等主體間民事案件受理長(zhǎng)期存在爭(zhēng)議。因最高人民法院于1994年在《關(guān)于王翠華等三人與廬山區(qū)十里鄉(xiāng)黃山嶺村六組土地征用費(fèi)分配糾紛一案的復(fù)函》（民他字[1994]第28號(hào)）中明確不予受理。2005年《最高人民法院關(guān)于審理涉及農(nóng)村土地承包糾紛案件適用法律問(wèn)題的解釋》第一條、第二十四條給出明確規(guī)定，此類案件法院應(yīng)作為民事案件受理。需要注意的是“對(duì)用于分配的土地補(bǔ)償費(fèi)數(shù)額提起民事訴訟的，人民法院不予受理”這里的“數(shù)額”應(yīng)理解為集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)合法程序確定用于分配的土地補(bǔ)償費(fèi)總額，而非根據(jù)集體經(jīng)濟(jì)組織成員數(shù)所確定的人均額或?qū)嶋H分配給成員的數(shù)額，這與第二十四條所表達(dá)的“份額”并不矛盾，因?yàn)榻?jīng)民主議事程序最終確定分配給成員的土地補(bǔ)償費(fèi)數(shù)額（份額）必然是具體明確的，由此而引發(fā)的訴爭(zhēng)應(yīng)為確認(rèn)兼給付之訴，而不僅僅是確認(rèn)之訴，因確認(rèn)之訴不需要也無(wú)法強(qiáng)制執(zhí)行，如法院判決確認(rèn)后集體經(jīng)濟(jì)組織不主動(dòng)履行給付補(bǔ)償款的義務(wù)，則判決會(huì)因無(wú)具體數(shù)額無(wú)法執(zhí)行而成為一紙空文。

2、集體經(jīng)濟(jì)組織成員未實(shí)際取得土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的救濟(jì)途徑。2006年7月河北省石家莊市郊區(qū)某村以委員會(huì)制定的“本村女性村民結(jié)婚后戶口未遷出仍在本村居住的不能參加土地承包為由，拒絕了劉某等十余人參加承包的要求，并告知以后不得參與土地補(bǔ)償費(fèi)的分配，致使一部分村民突然間沒(méi)有了地種，沒(méi)有了收益，受害村民請(qǐng)求鄉(xiāng)政府，土地管理局等政府部門(mén)調(diào)解，被告之到法院訴訟解決，而所在區(qū)法院以《解釋》規(guī)定“集體經(jīng)濟(jì)組織成員因未實(shí)際取得土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)提起民事訴訟的，人民法院應(yīng)當(dāng)告知其向有關(guān)行政主管部門(mén)解決”為由口頭告之不予受理，受害村民四處求助，均無(wú)功而返，此類情況全國(guó)各地比比皆是。因各部門(mén)互相推諉，糾紛得不到及時(shí)解決，導(dǎo)致農(nóng)民怨聲載道，矛盾激化。根據(jù)《中華人民共和國(guó)婦女權(quán)益保障法》第五十五條“違反本法規(guī)定，以婦女未婚、結(jié)婚、離婚、喪偶等為由，侵害婦女在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織中的各項(xiàng)權(quán)益的，或者因結(jié)婚男方到女方住所落戶，侵害男方和子女享有與所在地農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員平等權(quán)益的，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府依法調(diào)解，受害人也可以依法向農(nóng)村土地承包仲裁機(jī)構(gòu)申請(qǐng)仲裁，或者向人民法院起訴，人民法院應(yīng)當(dāng)依法受理”之規(guī)定可以看出，受害人在集體組織中的各項(xiàng)權(quán)益受到侵害時(shí)，可以選擇請(qǐng)求調(diào)解、仲裁或者訴訟三種救濟(jì)途徑，且這三種途徑是并列選擇的，而非前置程序。由此可見(jiàn)，《婦女權(quán)益保障法》與《解釋》存在沖突，在實(shí)踐中如何適用急待全國(guó)人大給予解釋，以便及時(shí)公正的解決此類基層法律糾紛，以避免社會(huì)尖銳矛盾的進(jìn)一步激化。

司法公正作為正義的最后一道防線，人民法院的職能是維護(hù)公民的合法權(quán)益，維護(hù)法律的尊嚴(yán)，保障法律的正確實(shí)施，是當(dāng)事人尋求救濟(jì)的最后途徑，法院應(yīng)盡最大限度的履行職責(zé)，以追求法律效果和社會(huì)效果的統(tǒng)一。