農(nóng)村土改房屋是指在1951年依照《中國土地改革法》確權(quán)登記的農(nóng)村宅基地房屋。此類房屋雖建成年代久遠，房屋本身的價值有限，但隨著城市化進程的加快，這些房屋大都被列入了拆遷范圍。拆遷政策的優(yōu)惠條件使得房屋具有了大幅升值的空間，導(dǎo)致了此類房屋權(quán)屬糾紛案件日益增加。由于農(nóng)村土改房屋的權(quán)屬糾紛案件涉及的法律關(guān)系復(fù)雜，審理案件所必要的原始資料又因歷史原因欠缺不齊，造成在認定農(nóng)村土改房屋權(quán)利歸屬的過程中存在諸多難點和爭議。為正確、及時審理房屋權(quán)屬爭議案件，保證拆遷工作的順利進行，我院對2005年一2006年10月以來審理的78件因拆遷引起的農(nóng)村土改房屋權(quán)屬糾紛案件進行了專題調(diào)研。

一、農(nóng)村土改房屋權(quán)屬糾紛案件的特點

1、房屋年代久遠。土改房屋大都建成于建國前、建國初期。多數(shù)房屋的自然狀況及其管理、使用情況、權(quán)屬更迭情況變遷很大。房屋的書證資料有不少已經(jīng)遺失湮滅，了解房屋權(quán)屬狀況的證人大都已故或年高體弱無法出庭作證。因此土改房屋權(quán)屬案件的調(diào)查取證工作具有相當?shù)碾y度。

2、涉及民事法律關(guān)系復(fù)雜。大部分案件均是房屋產(chǎn)權(quán)、繼承、析產(chǎn)等法律關(guān)系交織在一起。通常還涉及過去法律、法規(guī)不健全年代的一些不規(guī)范的審批行為，大大增加了審理工作的難度。

3、涉及當事人眾多。土改房屋權(quán)屬糾紛大多發(fā)生在家庭內(nèi)部成員或親戚朋友之間。因過去年代的家庭人口一般較多，加之涉及繼承，造成可能享有權(quán)利的當事人眾多，且直系、旁系、血親、姻親等關(guān)系混雜在一起。在起訴時，部分權(quán)利人并未參加訴訟，造成案件通常需要追加多個必要共同訴訟的當事人，審理案件所需的周期較長。

二、農(nóng)村土改房屋權(quán)屬糾紛所涉及的若干疑難問題分析。

（一）1951年土地房產(chǎn)所有證存根的法律效力問題。

土改房屋確權(quán)的主要依據(jù)應(yīng)當是當時頒發(fā)的土地房產(chǎn)所有證。在土改房屋權(quán)屬爭議的訴訟中，因頒證年代久遠，當事人大都無法提供土地房產(chǎn)所有證的原件，用以證明土地房產(chǎn)權(quán)屬的都是在檔案管理部門查檔調(diào)取的土地房產(chǎn)所有證存根的復(fù)印件。由于1951年的房產(chǎn)檔案管理中尚無注銷的制度，爭議房屋的權(quán)屬如果發(fā)生合法的變更登記，在原存根證上是沒有注銷記錄的。因此，我們認為，此類土地房產(chǎn)所有證存根不能當然作為房產(chǎn)權(quán)屬的憑證，應(yīng)當區(qū)分不同情形，認定其效力。

1、爭議房屋在1951年土改登記后未再換領(lǐng)產(chǎn)權(quán)證，房屋權(quán)屬應(yīng)以土地房產(chǎn)所有證存根記載的登記為準。土改確權(quán)一般以登記為準，因此一般應(yīng)確認土改時頒發(fā)的土地房產(chǎn)所有證有效。值得注意的是，如果爭議房屋由部分共有人進行了未超過原房屋建筑面積的翻、改建，但未經(jīng)過相關(guān)批準，部分共有人對爭議房屋的翻、改建可視為對原房屋的修繕。房屋權(quán)屬仍應(yīng)以土改登記為準。翻、改建的費用可由全體權(quán)利人分擔。如果爭議房屋由部分共有人進行翻、改建，并經(jīng)過相關(guān)批準，領(lǐng)取了私房建筑執(zhí)照并取得房屋的房產(chǎn)、土地證，則應(yīng)當認為原房屋已經(jīng)滅失，原宅基地已經(jīng)批準用于新建房屋。在其它權(quán)利人不能舉證證明翻建人是代表全體權(quán)利人進行新建房屋的情形下，原1951年的土地房產(chǎn)證存根不再具有效力，房屋權(quán)屬歸在1951年之后頒發(fā)的房產(chǎn)證記載的權(quán)利人所有。

2、爭議房屋在1951年土改登記后又換領(lǐng)與土改登記相沖突的產(chǎn)權(quán)證時，土地房產(chǎn)所有證存根的效力問題。

無錫市在1989年左右對全市的農(nóng)村宅基地房屋重新進行了普查與登記，并換發(fā)了相應(yīng)的房產(chǎn)、土地證。由于1989年登記的權(quán)利人與土改登記的權(quán)利人往往是不一致的，如何正確認識兩種權(quán)利憑證是審判實踐中最感到困惑的問題。

1951年的土地改革是我國對農(nóng)村房屋進行的首次分配登記，房屋權(quán)屬一般應(yīng)以土改登記為準。1989年進行的房屋產(chǎn)權(quán)登記，屬于換證行為，其確認新的權(quán)利人應(yīng)當經(jīng)過合法程序。

(1)1989年換證時，如果是以原土地房產(chǎn)證記載的所有共有人的分家析產(chǎn)協(xié)議為依據(jù)，對房屋進行權(quán)利登記，所確認的權(quán)利人應(yīng)為爭議房屋的所有權(quán)人。原土地房產(chǎn)證已被合法變更登記。

(2)1989年換證時，僅以祖遺房屋為由部分共有權(quán)人或其它親屬領(lǐng)取房產(chǎn)證，應(yīng)認為是部分共有權(quán)人代表全體權(quán)利人領(lǐng)取房產(chǎn)證或侵權(quán)行為，爭議房屋權(quán)屬仍應(yīng)以土改登記為確權(quán)依據(jù)。

(3)爭議房屋已經(jīng)經(jīng)過土改確認的共有權(quán)人的分家析產(chǎn)，但在1989年換證時未按析產(chǎn)協(xié)議領(lǐng)證，仍由部分共有人領(lǐng)取產(chǎn)權(quán)證。我們認為，如果分家析產(chǎn)協(xié)議已實際履行，即支付了歸并款、分割了房屋、交付了房屋等，分家析產(chǎn)協(xié)議仍應(yīng)是有效協(xié)議。部分共有人領(lǐng)取產(chǎn)權(quán)證，不是對分家析產(chǎn)協(xié)議的否認，而應(yīng)視為代表其他權(quán)利人領(lǐng)取產(chǎn)權(quán)證。需要指出的是，由于農(nóng)村傳統(tǒng)風俗和習慣，分家析產(chǎn)協(xié)議往往欠缺家庭成員中女兒的簽名。這種協(xié)議是否因為欠缺共有人簽名而導(dǎo)致無效，應(yīng)慎重對待。在分家析產(chǎn)協(xié)議已經(jīng)實際履行，當事人也能舉證證明未簽名的共有權(quán)人知曉分家一事而未表示異議的情形下，應(yīng)認為未簽名的共有權(quán)人對分家析產(chǎn)默示同意，維持協(xié)議的效力。

（二）1951年土地房產(chǎn)所有證共有權(quán)人的認定問題。

1950年11月25日中央內(nèi)務(wù)部頒布的《關(guān)于填發(fā)土地房產(chǎn)所有證的指示》第6條規(guī)定“土地證以戶為單位填發(fā)，是合于現(xiàn)在農(nóng)村經(jīng)濟情況的。但應(yīng)將該戶全體成員的姓名開列在土地證上，不能只記戶主一人姓名，以表明此項土地房產(chǎn)為該戶成員（男女老幼）所共有。”因此，土改時，在土地房產(chǎn)所有證上登有姓名的全體家庭成員，包括只登記戶主姓名但注明了家庭人口數(shù)，在數(shù)之內(nèi)的家庭成員，都是房屋的共有人。

土改至今已有五十多年歷史，當事人在訴訟中往往無法提供記載有家庭成員姓名的土地房產(chǎn)所有證原件，當事人提交的存根件上僅記載有戶主姓名和家庭人口數(shù)。如何確認在數(shù)之內(nèi)的家庭成員，也是此類訴訟中的難點。

我國在1951年尚未實行戶籍登記制度，現(xiàn)存有據(jù)可查的戶籍資料是1955年登記檔案。如果教條地要求當事人提供1951年的戶籍資料來說明土改時在數(shù)之內(nèi)的家庭成員，是不尊重歷史事實的。在審判實踐中，可由雙方當事人自行確認在數(shù)之內(nèi)的家庭成員的身份及姓名。如雙方無異議的家庭成員出生年代均在1951年之前，當事人可以提供的1955年戶籍登記情況又與雙方當事人的自認無矛盾之處，則可以按雙方當事人確認的家庭成員作為爭議房屋的共有權(quán)人。如雙方當事人無法確認相一致的在數(shù)之內(nèi)的家庭成員，則可要求雙方當事人進一步對各自的主張舉證。法官可根據(jù)其它旁證材料，以當事人主張的家庭成員是否合乎情理、是否合乎風俗習慣為標準，判斷當事人主張在數(shù)之內(nèi)家庭成員的合理性。

特別需要注意的是，在數(shù)之外的家庭成員也存在可被酌情認定對土改房屋享有共有權(quán)的可能。根據(jù)最高人民法院（1986）民他字第6號《關(guān)于土改后不久被收養(yǎng)的子女能否參加分割土改前的祖遺房產(chǎn)的批復(fù)》精神，土改后不久出生的子女或養(yǎng)子女，長期管理、居住使用土改前祖遺房產(chǎn)，且無其他住處的，可以根據(jù)實際情況確認其享有產(chǎn)權(quán)并參加析產(chǎn)。最高院的批復(fù)對“土改后不久”時間段未有明確規(guī)定，依照省高院1994年《關(guān)于審理房地產(chǎn)案件若干問題的意見》的規(guī)定，“土改后不久”時間段應(yīng)掌握在五年之內(nèi)。

（三）涉及拆遷的農(nóng)村土改房屋權(quán)屬糾紛標的物的確認問題。

房屋權(quán)屬糾紛的確權(quán)標的當然是爭議房屋，但涉及拆遷的房屋權(quán)屬糾紛的特殊之外在于有些爭議房屋已經(jīng)被有關(guān)部門拆除，有些房屋雖未拆除，但已被列入拆遷范圍。發(fā)生房屋權(quán)屬糾紛后，當事人往往以房屋尚未確權(quán)，阻撓拆遷，甚至向法院申請訴訟保全，要求保全房屋、暫緩拆遷。為保障城市建設(shè)的順利進行，避免對拆遷進展的負面影響，應(yīng)正確認識涉及拆遷的房屋權(quán)屬糾紛的標的物性質(zhì)。

我們認為，依照國家相關(guān)政策進行的房屋拆遷安置，是合法行為，爭議房屋被拆除并不代表房屋的毀損、滅失，爭議房屋的權(quán)利依然存在。因爭議房屋的權(quán)屬糾紛與爭議房屋的拆遷安置糾紛屬兩個不同的法律關(guān)系，在訴訟中，確認爭議標的，應(yīng)區(qū)分不同情況：

1、爭議房屋列入拆遷范圍，但尚未拆除的，尚未簽訂安置協(xié)議的，確權(quán)標的當然是房屋。 由于房屋是否拆除，并不影響此類房屋權(quán)利歸屬的確認，考慮到權(quán)屬糾紛訴訟周期較長，而拆遷工作也有較強的緊迫性，對當事人申請財產(chǎn)保全，要求有關(guān)拆遷部門暫緩拆除房屋的，一般不應(yīng)予以準許。是否拆除房屋由拆遷部門按照相關(guān)拆遷政決定。對當事人申請暫緩安置房屋的分配、交付的，應(yīng)當予以準許，并要求相關(guān)部門協(xié)助執(zhí)行，以避免錯誤安置帶來新的糾紛。

2、爭議房屋已被拆除，拆遷人已經(jīng)與名義權(quán)利人簽訂安置協(xié)議，但尚未交付具體安置房屋的。因無明確、具體的安置房屋，確權(quán)的標的仍應(yīng)是被拆除的房屋。房屋的不存在，不影響確認之訴的進行，當事人仍享有以被拆除房屋的合法權(quán)利人身份向有關(guān)部門主張安置的權(quán)利。

3、爭議房屋已被拆除，拆遷人與名義權(quán)利人簽訂安置協(xié)議，且也交付具體安置房屋的。這是在實踐中最具爭議的一種情形。有觀點認為，爭議房屋已被拆除，且亦交付了明確、具體的安置房屋，原房屋的一切權(quán)利均不存在，應(yīng)當直接以安置房屋作為確權(quán)標的。對此，我們持有不同意見。

首先，房屋權(quán)屬關(guān)系與拆遷補償安置關(guān)系是兩個完全不同的法律關(guān)系。直接以安置房屋作為確權(quán)標的，必然涉及對安置協(xié)議合法性的審查。如果確權(quán)結(jié)果是房屋的所有權(quán)人發(fā)生了變化，則安置協(xié)議是否有效已經(jīng)存有疑義，直接對安置房屋確權(quán)失去了法律基礎(chǔ)。

其次，在拆遷補償安置關(guān)系中，原房屋與安置房并不是簡單的一等一的置換關(guān)系或賠償關(guān)系。依照拆遷政策，當事人對安置方式有多種選擇，當事人也可放棄部分安置權(quán)利。同時，依照拆遷政策，在增加共有權(quán)人或權(quán)利人變更的情形下，拆遷人也可能存在應(yīng)增加安置房屋的義務(wù)。由于原安置協(xié)議不是房屋真正權(quán)利人的真實意思表示，直接以安置房屋為確權(quán)標的，則可能會損害真正權(quán)利人的合法利益。

再次，拆遷安置協(xié)議一經(jīng)簽訂，就是協(xié)議載明的被拆遷人取得房屋所有權(quán)的合法依據(jù)，在該協(xié)議未經(jīng)正當程序被宣告無效或撤銷之前，法院可否直接變更安置房的權(quán)利人，也是值得商榷的。

我們認為，在安置房屋已經(jīng)交付的情形下，如果發(fā)生權(quán)屬爭議的當事人對安置協(xié)議無爭議，同意接受安置方案的，法院可以依照被拆遷房屋的權(quán)利歸屬直接對安置房屋進行確權(quán)。如果發(fā)生權(quán)屬爭議的當事人，不接受安置協(xié)議，僅要求對原房屋確權(quán)的，法院仍應(yīng)以原房屋為確權(quán)標的，明確各方當事人的權(quán)利。判決確認的房屋權(quán)利人向拆遷人主張權(quán)利的，屬于另一法律關(guān)系，雙方可另行處理。當然，拆遷人如果是善意、有償與原被拆遷人簽訂安置協(xié)議，一般應(yīng)當維持原安置協(xié)議的效力，以維護拆遷工作的嚴肅和有序。至于真正權(quán)利人所受到的損害可以通過要求擅自處分他人或共有人財產(chǎn)的侵權(quán)人賠償損失的方式獲得救濟。

（四）農(nóng)村土改房屋權(quán)屬糾紛中的事實收養(yǎng)關(guān)系的成立及解除認定問題。

土改房屋權(quán)屬糾紛通常是與繼承糾紛并存的，其中涉及的收養(yǎng)關(guān)系多數(shù)是在收養(yǎng)法實施前形成的事實收養(yǎng)，如何認定事實收養(yǎng)關(guān)系的成立及解除，也是此類糾紛中的難點。

最高人民法院在1988年作出的《關(guān)于關(guān)于許秀英夫婦與王青蕓間是否已事實解除收養(yǎng)關(guān)系的復(fù)函》中指出“一九三七年王青蕓兩歲時被其伯父王在起、許秀英夫婦收養(yǎng)，并共同生活了二十年，這一收養(yǎng)事實為親戚、朋友，當?shù)厝罕姟⒒鶎咏M織所承認，應(yīng)依法予以保護”，“雙方未以書面或口頭協(xié)議公開解除收養(yǎng)關(guān)系……以認定許秀英夫婦與王青蕓的收養(yǎng)關(guān)系未事實解除為妥”。根據(jù)批復(fù)的精神，在審判實踐中確認事實收養(yǎng)關(guān)系的成立應(yīng)具備下列條件：

1、當事人之間須有共同生活的事實。即當事人之間以父母子女的身份長期發(fā)生撫養(yǎng)或贍養(yǎng)的生活關(guān)系。具體可表現(xiàn)為當事人相互間都公開承認養(yǎng)父母子女關(guān)系，相互使用父母子女的稱謂，或子女隨父母姓氏，或有收養(yǎng)文書、或申報戶口登記等。一般應(yīng)以“長期共同生活”為確認事實收養(yǎng)的依據(jù)。

　　2、須有群眾和親友的公認。即群眾和親友公認當事人之間以養(yǎng)父母與養(yǎng)子女關(guān)系長期共同生活。最了解當事人的真實情況的就是當事人的親友和鄉(xiāng)鄰，他們的看法對確定當事人間的關(guān)系性質(zhì)的重要證據(jù)之一。

　　3、須有基層組織的承認。基層組織作為群眾自治性組織，負責當?shù)厝罕姷娜粘Ｊ聞?wù)管理，對當事人間長期共同生活的關(guān)系性質(zhì)有清楚的了解。基層組織的承認是確定當事人間關(guān)系性質(zhì)的主要證據(jù)。

在審判實踐中難以把握的是如何認定事實收養(yǎng)關(guān)系的解除。在事實收養(yǎng)關(guān)系成立后，雙方當事人又因各種原因，做出一些行為，如將雙方戶籍分開、養(yǎng)子女遷回親生父母處居住、雙方在各自檔案中不再填寫收養(yǎng)關(guān)系等。是否因此可以認定雙方當事人已經(jīng)以行為表明解除收養(yǎng)關(guān)系？收養(yǎng)關(guān)系是擬制血親關(guān)系，可因當事人的協(xié)議而成立，也可因雙方的協(xié)議而解除。1992年實施的收養(yǎng)法的規(guī)定也強調(diào)了收養(yǎng)關(guān)系的協(xié)議性質(zhì)。收養(yǎng)法規(guī)定了解除收養(yǎng)關(guān)系的兩種方式，一是依當事人協(xié)議而解除，二是依當事人一方的要求以訴訟方式解除。可見立法所強調(diào)的是收養(yǎng)關(guān)系因協(xié)議產(chǎn)生，也因協(xié)議解除，協(xié)議不成的，須以訴訟方式解除。不認可所謂的因當事人一方、或雙方的某些行為而事實解除收養(yǎng)關(guān)系。所以，在認定事實收養(yǎng)關(guān)系當事人雙方是否解除收養(yǎng)關(guān)系時，應(yīng)當參照現(xiàn)行立法的精神及收養(yǎng)的實質(zhì)，強調(diào)以當事人雙方以書面或口頭協(xié)議形式公開解除為標準。

（五）農(nóng)村土改房屋權(quán)屬糾紛中的訴訟時效問題。

農(nóng)村土改房屋權(quán)屬糾紛中涉及的訴訟時效問題有兩種情況：

1、1989年換證時的公告時間是否應(yīng)認定為“知道或者應(yīng)當知道權(quán)利被侵害”的時間？

1989年對土改房屋進行換證時，通常是經(jīng)過了公告程序的，被告因此抗辯原告應(yīng)當在公告之時知道權(quán)利被侵害，原告遲至現(xiàn)在起訴已超過二年的訴訟時效期間。我們認為，頒發(fā)房屋產(chǎn)權(quán)證之前的公告，是頒證機關(guān)為保證頒證的正確性，對擬頒證的情況在一定范圍內(nèi)向社會公布，征求利害關(guān)系人或其他人的異議、意見的行為。這種公告不具有已將房屋產(chǎn)權(quán)情況告知全體利害關(guān)系人的法定效力。簡單地將公告時間認定為“應(yīng)當知道權(quán)利被侵害”的時間缺乏法律依據(jù)，被告應(yīng)證明原告知曉公告且無異議。

2、關(guān)于繼承的訴訟時效規(guī)定與《民法通則》中訴訟時效規(guī)定的適用對象問題。

《繼承法》第8條規(guī)定：繼承權(quán)糾紛提起訴訟的期限為二年，自繼承人知道或者應(yīng)當知道其權(quán)利被侵犯之日起計算。但是，自繼承開始之日起超過二十年的，不得再提起訴訟。《民法通則》第135條、137條規(guī)定：向人民法院請求保護民事權(quán)利的訴訟時效期間為2年，法律另有規(guī)定的除外；訴訟時效期間從知道或者應(yīng)當知道權(quán)利被侵害時起計算。但是，從權(quán)利被侵害之日起超過20年的，人民法院不予保護。有特殊情況的，人民法院可以延長訴訟時效期間。二者規(guī)定的差異之處在于兩種訴訟時效期限的起算日期是不同的，繼承的20年時效是自繼承之日起計算，《民法通則》規(guī)定的20年是自繼承人知道或者應(yīng)當知道其權(quán)利被侵害之日起計算。

《繼承法》是1985年頒布生效的，《民法通則》是1987年施行的。對《民法通則》頒布生效后怎么適用這兩部法律關(guān)于訴訟時效的規(guī)定，最高人民法院在《關(guān)于貫徹執(zhí)行＜中華人民共和國民法通則＞若干問題的意見（試行）》第177條作出了司法解釋：“繼承的訴訟時效按繼承法的規(guī)定執(zhí)行，但繼承開始后，繼承人未明確表示放棄繼承的，視為接受繼承，遺產(chǎn)未分割的，即為共同共有。”上述司法解釋有兩方面的含義，第一，在繼承開始后，繼承人接受繼承（包括明確表示繼承和視為接受繼承）但遺產(chǎn)未分割的，即為共同共有，不適用繼承法關(guān)于繼承權(quán)的訴訟時效，而應(yīng)適用《民法通則》關(guān)于共同共有所有權(quán)保護的訴訟時效。第二，在繼承權(quán)被侵害時提起繼承訴訟時，應(yīng)適用《繼承法》第8條關(guān)于2年或20年的訴訟時效規(guī)定。

在土改房屋權(quán)屬糾紛中遇到的繼承大都屬于在繼承開始后，繼承人接受繼承但遺產(chǎn)未分割之情形，有關(guān)訴訟時效應(yīng)適用《民法通則》的規(guī)定。但是，在審判實踐中也遇到過特別的情形，即在繼承開始后，繼承人未分割遺產(chǎn)，但遺產(chǎn)已被非繼承人占有取得（侵權(quán)未超過二十年）。繼承人在繼承開始（被繼承人死亡之日）二十年之后，才提起確權(quán)訴訟。這種糾紛是屬于繼承權(quán)糾紛還是侵權(quán)糾紛，適用何種訴訟時效規(guī)定，在實踐中做法不一。我們認為，繼承權(quán)糾紛屬于民法通則規(guī)定的侵權(quán)糾紛的一種類型，《繼承法》與《民法通則》對這種侵權(quán)糾紛規(guī)定了兩種不同的訴訟時效起算點，給審判實踐帶來了混亂。從法理角度來講，《繼承法》是民法中的單行法，不得違背基本法，同時，《民法通則》頒布生效在《繼承法》之后，其基本原則應(yīng)視為對前法與之矛盾之處的修正。從實踐角度來講，繼承人在繼承開始后二十年才知道權(quán)利被他人侵犯，按照《繼承法》的規(guī)定不得再提起訴訟，實際上剝奪了房屋繼承權(quán)人法定的、正當?shù)摹⒑侠淼臋?quán)利。