2014年1月14日，省法院舉行“江蘇行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人行政訴訟出庭應(yīng)訴情況新聞發(fā)布會(huì)”，省法院黨組成員、審委會(huì)專委劉亞平向新聞媒體通報(bào)了江蘇全省行政訴訟案件行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴有關(guān)情況。省法院新聞發(fā)言人王明新主持新聞發(fā)布會(huì)。

　　一、全省行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人行政訴訟案件出庭應(yīng)訴基本情況

　　行政訴訟案件出庭應(yīng)訴并非行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人的法定職責(zé)，它是在司法實(shí)踐中逐步建立起來的一項(xiàng)富有中國特色的應(yīng)訴制度。作為一個(gè)現(xiàn)象，行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴在行政訴訟制度建立初期就已經(jīng)出現(xiàn)。早在上個(gè)世紀(jì)八十年代末期，南通市國土局局長、環(huán)保局局長就在行政訴訟案件中相繼出庭應(yīng)訴。此后，其他地區(qū)也不斷出現(xiàn)，但均處于隨機(jī)任意狀態(tài)，并沒有形成制度。從2004年開始，全省各級(jí)法院積極促成各級(jí)黨委、人大或政府出臺(tái)文件，在本轄區(qū)范圍內(nèi)建立行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴制度。2006年，江蘇省委政法委將行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴工作納入“法治江蘇合格縣（市、區(qū)）”考核體系。2009年，省委出臺(tái)《關(guān)于深入推進(jìn)法治江蘇建設(shè)保障和促進(jìn)科學(xué)發(fā)展的意見》，明確提出要積極推行行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴制度。2010年底，省法院與依法治省領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室、省政府法制辦聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步做好行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人行政訴訟出庭應(yīng)訴工作的通知》，對(duì)行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴的案件類型、啟動(dòng)程序、應(yīng)訴要求、統(tǒng)計(jì)考核、監(jiān)督檢查等事項(xiàng)作出全面規(guī)定，在全國首次構(gòu)建了覆蓋全省的行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人行政訴訟案件出庭應(yīng)訴機(jī)制。2012年年底，省政府辦公廳經(jīng)省政府同意頒布的《江蘇省法治政府建設(shè)階段性工作目標(biāo)考核評(píng)價(jià)辦法》要求：“市、縣行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人行政訴訟出庭應(yīng)訴率分別達(dá)到90%、95%以上”。

　　在制度逐步建立健全的同時(shí)，全省行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴案件數(shù)量逐年增多。2010年，達(dá)到1678件，較2005年增長了近9倍，行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴率為42.83%。2011年達(dá)到3758件，出庭應(yīng)訴率為84.52%。2012年，出庭應(yīng)訴案件4356件，出庭應(yīng)訴率為90.6%。2013年出庭應(yīng)訴3738件，出庭應(yīng)訴率為91.12%，行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴率連續(xù)兩年穩(wěn)定在90%以上。2013年，全省62個(gè)縣（市、區(qū)）行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴率達(dá)到100%；另有14個(gè)縣（市、區(qū)）行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴率超過95%；南通、徐州、揚(yáng)州、鹽城、蘇州、宿遷、泰州、鎮(zhèn)江、無錫、連云港等10市行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴率超過90%。

　　二、推進(jìn)行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人行政案件出庭應(yīng)訴的具體舉措

　　江蘇的行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴制度是在各級(jí)黨委、政府和法院共同推動(dòng)之下建立的行政審判所獨(dú)有的司法應(yīng)訴制度。

　　江蘇的各級(jí)黨委高度重視。2006年，行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴工作納入“法治江蘇合格縣（市、區(qū)）”考核體系后，行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴率的達(dá)標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)從2006年的60%逐年增加到2013年的90%。2012年，省委辦公廳和省政府辦公廳聯(lián)合下發(fā)的《深化法治江蘇建設(shè)重點(diǎn)任務(wù)責(zé)任分解》明確要求：“法治縣（市、區(qū)）創(chuàng)建先進(jìn)單位行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人行政訴訟出庭應(yīng)訴率要達(dá)到１００％，到２０１５年，市、縣（市、區(qū)）行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人行政訴訟出庭應(yīng)訴率分別達(dá)到９０％和９５％以上。”市、縣兩級(jí)黨委也采取有效措施積極推進(jìn)這項(xiàng)工作。以南通市為例，早在2004年，南通市委就對(duì)行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴建章立制。市委政法委以平安報(bào)表的形式，逐月向市、縣兩級(jí)領(lǐng)導(dǎo)通報(bào)行政訴訟相關(guān)情況，實(shí)行行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴月通報(bào)、季點(diǎn)評(píng)制度。南通市依法治市領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室對(duì)未出庭的案件，及時(shí)逐案通報(bào)、嚴(yán)格考核、督促整改。海安縣委更是對(duì)這項(xiàng)工作常抓不懈，2013年11月，海安縣委、縣政府出臺(tái)文件，從作風(fēng)建設(shè)、法治建設(shè)的角度，對(duì)行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴工作提出更高的要求。

　　江蘇的各級(jí)政府積極支持。一是領(lǐng)導(dǎo)帶頭，2011年以來，省住建廳、人社廳、國土資源廳、司法廳、環(huán)保廳、發(fā)改委、地稅局等廳局領(lǐng)導(dǎo)相繼在涉及本單位的行政案件中出庭應(yīng)訴。例如，2013年12月16日，省住建廳宋如亞副廳長就出庭應(yīng)訴。省級(jí)行政機(jī)關(guān)的負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴，為全省各執(zhí)法條線帶了個(gè)好頭。市政府負(fù)責(zé)同志也親自出庭，2013年10月22日，在一起訴宿遷市政府信息公開行政案件中，市政府黨組成員、市政府秘書長郭金出庭應(yīng)訴，詳細(xì)闡述了對(duì)政府信息公開申請(qǐng)的處理過程及理由，回應(yīng)了原告訴求。案件審結(jié)后，宿遷市政府邀請(qǐng)宿遷市中級(jí)人民法院負(fù)責(zé)同志為市政府常務(wù)會(huì)議就出庭應(yīng)訴等法律問題進(jìn)行專題授課，聽取全市行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴狀況及存在問題的情況分析以及推進(jìn)行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴工作的意見和建議。海安縣法治建設(shè)之所以能持久地走在全省乃至全國的前列，縣長親自出庭是一個(gè)重要因素。海安縣連續(xù)三任縣長在到任伊始就親自出庭應(yīng)訴。并且連續(xù)6年行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴率達(dá)到100%。海安縣政府因此被授予2012年度“中國法治政府獎(jiǎng)”。二是機(jī)制健全，各級(jí)政府法制部門為推進(jìn)行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴建立了相對(duì)完備的工作機(jī)制。以如東縣政府為例，如東縣政府法制辦公室在收到法院立案告知函后，對(duì)案件進(jìn)行分類，對(duì)訴如東縣政府的案件，法制辦起草請(qǐng)示單，向縣長建議由具體的分管副縣長出庭應(yīng)訴。縣長作出批示，對(duì)出庭應(yīng)訴工作作出具體布置。如果涉及行政職能部門的，由法制辦發(fā)送《行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴通知書》，被訴的行政職能部門在接到通知書后向法制辦提交《行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴備案函》，告知擬出庭應(yīng)訴的負(fù)責(zé)人姓名、職務(wù)。完備的制度保障了行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴比例。三是考核具體。許多市、縣都將行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴納入年度工作綜合績效考核。例如南通市及其轄區(qū)內(nèi)的海安、如東等縣都將考核結(jié)果與各地各部門評(píng)優(yōu)創(chuàng)先以及干部任用掛鉤。甚至約談未出庭應(yīng)訴的單位的一把手。啟東市更是對(duì)行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人不出庭應(yīng)訴的單位采用年度考核一票否決。宿遷市專門出臺(tái)文件，由紀(jì)檢監(jiān)察和政府法制部門協(xié)同兩級(jí)法院對(duì)行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴情況進(jìn)行考核。

　　江蘇的各級(jí)法院積極推進(jìn)。一是積極爭取支持。從2004年開始，在省法院倡導(dǎo)下，全省法院通過向黨委、人大和政府提交專題報(bào)告、向行政機(jī)關(guān)發(fā)送司法建議、加大典型事例宣傳等方式，積極爭取黨委、人大和政府的支持，大力推進(jìn)行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴工作。在全省各級(jí)法院的積極爭取下，省、市、縣各級(jí)黨委、人大、政府相繼出臺(tái)文件，建立行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴制度，最終形成覆蓋全省、機(jī)制健全的行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴制度。二是注重完善機(jī)制。全省法院系統(tǒng)建立了“行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴通知制度”，案件立案受理后，人民法院在向被訴行政機(jī)關(guān)送達(dá)應(yīng)訴通知書的同時(shí)，抄告同級(jí)人民政府法制辦公室，以便其跟蹤協(xié)調(diào)。開庭前，向被訴行政機(jī)關(guān)發(fā)出行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴通知書，同時(shí)抄告政府法制辦公室，以便其督促指導(dǎo)。建立了“行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴情況統(tǒng)計(jì)報(bào)告和通報(bào)制度”，每季度向同級(jí)依法治理領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室、政府法制辦和上一級(jí)法院報(bào)送行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴情況，各級(jí)依法治理領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室、政府法制辦公室定期進(jìn)行分析通報(bào)。建立了“行政訴訟應(yīng)訴和行政執(zhí)法業(yè)務(wù)培訓(xùn)指導(dǎo)制度”，例如，響水縣法院就通過《行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴指南》指導(dǎo)行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人如何參與庭審，如何依法舉證、質(zhì)證和辯論。三是注重發(fā)現(xiàn)典型。海安3任縣長親自出庭應(yīng)訴，連續(xù)4年行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴率達(dá)到100%后，我們協(xié)調(diào)依法治省領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室在海安縣法院聯(lián)合召開江蘇省推進(jìn)行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴工作現(xiàn)場會(huì)。最高人民法院江必新副院長對(duì)江蘇行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴的“海安樣本、南通現(xiàn)象、江蘇經(jīng)驗(yàn)”給予了高度評(píng)價(jià)。

　　三、行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴的成效

　　隨著行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴工作的不斷推進(jìn)，我們?cè)絹碓礁惺艿竭@項(xiàng)制度的重要意義。

　　推行行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴，有助于各級(jí)政府形成為民、務(wù)實(shí)的工作作風(fēng)。從告官不見官到官民平等對(duì)話，它一方面彰顯了平等的官民關(guān)系，體現(xiàn)了執(zhí)政為民的基本要求；另一方面，通過參與庭審，各級(jí)行政機(jī)關(guān)的負(fù)責(zé)人能夠直接傾聽群眾意見，使行政審判成為暢通有序的公眾訴求表達(dá)機(jī)制，把政府對(duì)人民負(fù)責(zé)、受人民監(jiān)督具體化。有助于推進(jìn)責(zé)任政府、陽光政府、服務(wù)型政府建設(shè)，有助于密切干群關(guān)系、解決矛盾糾紛。以工傷行政認(rèn)定為例，很多行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴后都深切地感覺到在工作中要更加注重民生保護(hù)。1月9日，昆山市法院剛剛審結(jié)一件昆山花間堂酒店投資管理有限公司訴昆山市人力資源和社會(huì)保障局工傷行政認(rèn)定案。案件審理過程中，為了使受傷職工能及時(shí)拿到工傷補(bǔ)償，昆山市人社局法定代表人孫旭明局長在出庭應(yīng)訴后，及時(shí)組織用人單位和受傷職工進(jìn)行調(diào)解，整個(gè)工作的過程體現(xiàn)了行政機(jī)關(guān)工作作風(fēng)更加務(wù)實(shí)、為民。

　　推行行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴，有助于推進(jìn)法治政府建設(shè)。行政訴訟是人民監(jiān)督權(quán)力的一種方式，人民法院依法對(duì)被訴行政行為進(jìn)行合法性審查，是把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度籠子的重要途徑。建設(shè)法治國家、法治政府、法治社會(huì)，領(lǐng)導(dǎo)干部首先要善于運(yùn)用法治思維、法治方式認(rèn)識(shí)問題、解決問題。通過出庭應(yīng)訴，行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人能夠直觀地了解行政執(zhí)法的狀況和存在的問題，從而自覺增強(qiáng)依法行政的意識(shí)，有針對(duì)性地改進(jìn)管理方式、規(guī)范執(zhí)法行為。行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴，也促使一線執(zhí)法人員強(qiáng)化責(zé)任意識(shí)、規(guī)則意識(shí)，從而促進(jìn)了行政執(zhí)法水平的提升。例如如東縣法制辦在行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴前，組織執(zhí)法人員、法制工作人員和擬出庭的行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人就案件情況進(jìn)行研究，查找行政執(zhí)法中存在的問題，分析引發(fā)行政爭議的原因。行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人不僅在出庭時(shí)能心中有數(shù)，而且出庭后能夠有針對(duì)性地改進(jìn)行政執(zhí)法，使行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴真正起到促進(jìn)法治政府建設(shè)的功效。

　　推行行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴，有助于增強(qiáng)法治信仰。行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴，向社會(huì)傳遞政府和行政機(jī)關(guān)尊重法律，誠心接受法律監(jiān)督的強(qiáng)烈信號(hào)，從而有助于人民群眾樹立對(duì)法治的信心，增強(qiáng)對(duì)司法的信任。例如東臺(tái)市委市政府要求行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人不僅要出庭，而且要真正參與庭審的舉證、質(zhì)證和辯論，庭審結(jié)束后，請(qǐng)法院對(duì)行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴情況進(jìn)行點(diǎn)評(píng)和量化打分。行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人重視出庭應(yīng)訴，增強(qiáng)了公眾通過行政訴訟維護(hù)自身合法權(quán)益的信心，使得行政訴訟成為用法治方式解決行政糾紛的重要渠道。

　　正如海安縣政府榮獲“中國法治政府獎(jiǎng)”時(shí)的頒獎(jiǎng)詞所說：行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人行政訴訟出庭應(yīng)訴制度是執(zhí)政為民的試金石，法治建設(shè)的風(fēng)向標(biāo)，社會(huì)管理的大智慧。

　　四、進(jìn)一步推進(jìn)行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴的幾項(xiàng)措施

　　雖然全省行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴已經(jīng)制度化，并且取得了明顯成效，有許多先進(jìn)的地區(qū)和典型的經(jīng)驗(yàn)，但這項(xiàng)工作的發(fā)展也不盡平衡。從統(tǒng)計(jì)的情況看，仍有18個(gè)縣（市、區(qū)）法院統(tǒng)計(jì)的行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴率低于90%，其中12個(gè)縣（市、區(qū)）低于80%。市級(jí)行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴情況相對(duì)較低，全省僅徐州、鎮(zhèn)江等5個(gè)市的市級(jí)行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴率超過90%。一些行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人存在出庭不出聲、坐庭走過場現(xiàn)象。針對(duì)這些問題，省法院將從以下幾個(gè)方面進(jìn)一步推進(jìn)這項(xiàng)工作。

　　一是重點(diǎn)加強(qiáng)對(duì)薄弱地區(qū)行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴工作的督促和指導(dǎo)。省法院將協(xié)調(diào)依法治省領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室、省法制辦，對(duì)出庭應(yīng)訴率低于90%的縣（市、區(qū)）和出庭應(yīng)訴率低于85%的地級(jí)市進(jìn)行專項(xiàng)檢查。省法院將重點(diǎn)檢查這些法院對(duì)各項(xiàng)制度措施的貫徹落實(shí)情況，分析引發(fā)問題的原因，有針對(duì)性地提出推進(jìn)措施，務(wù)必使這些地區(qū)的行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴率有明顯提升。

　　二是積極應(yīng)對(duì)行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴工作面臨的新情況和新問題。去年，根據(jù)最高人民法院的部署要求，省法院決定在南通市開展行政訴訟案件司法管轄區(qū)和行政區(qū)劃分離試點(diǎn)工作。由于需要到異地出庭，增加了各方當(dāng)事人的訴訟成本，在一定程度上影響了南通地區(qū)行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴率。蘇州等經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)工傷行政案件較多，以昆山為例，2013年，全年新收工傷行政案件60件，審結(jié)54件，人力資源和社會(huì)保障局負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴率100%。但頻繁出庭應(yīng)訴也使得行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人面臨著較為繁重的出庭負(fù)擔(dān)。我們將通過合理確定開庭時(shí)間、提高庭審效率以及推行到當(dāng)事人所在地開庭等方式，減少各方當(dāng)事人出庭應(yīng)訴成本。

　　三是努力實(shí)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭、出聲、出效果。出庭僅僅是手段，出效果才是目的。推進(jìn)行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴，其根本目的在于改進(jìn)工作作風(fēng)、促進(jìn)依法行政、化解矛盾糾紛、提升司法公信。在提升行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴的社會(huì)效果方面，全省許多地方進(jìn)行了積極的探索。我們將與依法治省領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室、省政府法制辦公室協(xié)調(diào)，在總結(jié)經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，共同研究提升行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴實(shí)際效果的考核指標(biāo)和考核辦法。