近些年來，隨著經(jīng)濟(jì)水平的提高，工業(yè)化的不斷發(fā)展，相伴而來的生態(tài)環(huán)境問題也越來越嚴(yán)重，各種各樣的破壞、污染環(huán)境的事件不斷上演，使得人類賴以生存的生態(tài)環(huán)境遭到嚴(yán)重破壞，不僅威脅著自然資源，同時(shí)也威脅著人類的健康發(fā)展。然而，一系列重大環(huán)境事件卻很少看到司法的介入。究其原因，主要是中國環(huán)境保護(hù)的司法保障體系尚未完全建立，環(huán)境司法制度本身也存在一些阻礙因素，形成內(nèi)在的制約。筆者旨從我國環(huán)境污染現(xiàn)狀入手，分析應(yīng)當(dāng)如何完善我國環(huán)境司法制度，借鑒國外的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，更好的保護(hù)我國的生態(tài)環(huán)境。　　

 

一、我國環(huán)境司法的現(xiàn)狀

 

法律是保護(hù)環(huán)境的重要手段之一，目前，我國對(duì)環(huán)境保護(hù)方面的相關(guān)法律法規(guī)有《中華人民共和國民法通則》、《侵權(quán)責(zé)任法》、《中華人民共和國行政法》、《中華人民共和國刑法》《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》、《中華人民共和國海洋環(huán)境保護(hù)法》、《中華人民共和國水法》等，這些法律在治理污染，保護(hù)環(huán)境方面發(fā)揮了重要作用，但僅靠現(xiàn)有的這些相關(guān)規(guī)定來保護(hù)環(huán)境是不夠的。這些相關(guān)法律在防治污染方面發(fā)揮重要作用的同時(shí)，也存在著各自的局限性。

 

雖然我國環(huán)境司法工作從上世紀(jì)80年代起就已經(jīng)展開。1 979年《環(huán)境保護(hù)法（試行）》中就有涉及環(huán)境司法的內(nèi)容。環(huán)境司法開展以來的三十多年，對(duì)于保護(hù)環(huán)境、懲治污染行為、維護(hù)人民的生存環(huán)境，發(fā)揮了積極的作用。但是，總體而言，司法機(jī)關(guān)立案審理的環(huán)境案件數(shù)量偏少，不能滿足人民群眾對(duì)環(huán)境正義的訴求。同時(shí)，環(huán)境案件重刑事，輕民事，重處罰，輕救濟(jì)，不利于對(duì)受害者的保護(hù)。而且傳統(tǒng)的訴訟模式難以實(shí)現(xiàn)對(duì)環(huán)境本身的保護(hù)。這些情況都使得環(huán)境司法的作用沒有得到充分發(fā)揮。而由于環(huán)境司法救濟(jì)不利，導(dǎo)致了人們產(chǎn)生了厭訴的心理，人們?cè)谟龅江h(huán)境侵害后，很少選擇訴訟的方法。導(dǎo)致環(huán)境違法行為屢禁不止，環(huán)境破壞越來越來往嚴(yán)重。

 

二、司法制度對(duì)我國環(huán)境的影響

 

（一）基本情況

 

“違法成本低、守法成本高”是環(huán)境違法行為屢禁不止的制度性原因。隨著環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展矛盾日益突出，環(huán)保監(jiān)管壓力不斷增加，環(huán)境法制建設(shè)存在的矛盾和問題十分突出：一是不斷完善的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制與缺乏有效法制手段、經(jīng)濟(jì)手段管理環(huán)境的矛盾日益顯現(xiàn)；二是建設(shè)法治政府、法治社會(huì)的要求與環(huán)境法制建設(shè)粗放發(fā)展的矛盾日益突出；三是群眾環(huán)境維權(quán)意識(shí)增強(qiáng)、跨界損害事件增多與民事賠償、調(diào)處能力滯后的矛盾日益凸現(xiàn)；四是環(huán)境違法現(xiàn)象普遍、環(huán)境糾紛群體性事件增多與環(huán)保法律法規(guī)操作性不強(qiáng)、執(zhí)法不力的矛盾日益加劇；五是群眾環(huán)境信訪案件走向復(fù)議、復(fù)議案件走向訴訟的快速變化趨勢(shì)與有關(guān)部門對(duì)行政復(fù)議工作的認(rèn)識(shí)不高、司法訴訟渠道不暢通的矛盾日益明顯；六是國家對(duì)環(huán)境法制的更高要求與相關(guān)的基礎(chǔ)性研究、機(jī)構(gòu)設(shè)置以及執(zhí)法能力不強(qiáng)、執(zhí)法不到位等問題不相適應(yīng)的矛盾日益加大。

 

（二）環(huán)境法制突出問題的表現(xiàn)

 

違法成本低的問題長期沒有得到解決是環(huán)境法制最突出的問題。這既有立法不足的問題，也有行政執(zhí)法、司法不到位的問題。

 

一是行政處罰普遍偏輕。環(huán)境影響評(píng)價(jià)法規(guī)定，違反環(huán)評(píng)規(guī)定擅自開工建設(shè)的，要求限期補(bǔ)辦環(huán)評(píng)手續(xù)，逾期不辦的才能給予20萬元以下的罰款。由于處罰太輕，一些企業(yè)為了搶進(jìn)度，采取邊開工建設(shè)、邊做環(huán)評(píng)報(bào)告，甚至一些企業(yè)以交罰款代替環(huán)評(píng)。大氣污染防治法對(duì)超標(biāo)排污的罰款上限是10萬元，造成重大污染事故的罰款是50萬元；水污染防治法對(duì)超標(biāo)排污的罰款為其應(yīng)繳納排污費(fèi)數(shù)額二倍以上五倍以下，造成重大污染事故的罰款僅是污染直接損失的30%以下。2011年6月，哈藥集團(tuán)被披露多種環(huán)境違法問題：惡臭氣體排放大大超過國家標(biāo)準(zhǔn)，硫化氫氣體超標(biāo)近千倍，氨氣超標(biāo)20倍；污水排放超過國家標(biāo)準(zhǔn)，氨氮超標(biāo)2倍多，COD超標(biāo)近10倍。哈藥集團(tuán)2010年?duì)I業(yè)收入達(dá)125.35億元，利潤13.14億元，雖然被依法罰款123萬元，也僅為企業(yè)年收入的萬分之一。2010年7月紫金礦業(yè)造成汀江重大水污染事故，被法院判處罰金3000萬元，其中還包括了行政罰款956.313萬元。盡管這是我國幾十年來開出的最大一筆環(huán)保罰款，但卻不足企業(yè)凈利潤的千分之三。環(huán)保罰單開出后，資本市場(chǎng)看到“紫金污染門”責(zé)任追究收尾，利空出盡，紫金礦業(yè)的股票立即漲停，當(dāng)日成交額高達(dá)14.52億元之多。

 

二是行政執(zhí)行缺乏強(qiáng)制手段?，F(xiàn)行法律規(guī)定的行政強(qiáng)制手段主要有“停止建設(shè)”、“停止生產(chǎn)使用”、“責(zé)令限期恢復(fù)使用治污設(shè)施”、“責(zé)令停業(yè)關(guān)閉”等，但在基層卻難以有效執(zhí)行。當(dāng)前，環(huán)境案件的執(zhí)行絕大部分都要申請(qǐng)法院執(zhí)行，法院執(zhí)行除受司法體制、地方保護(hù)主義影響外，還存在著執(zhí)行期限較長、力度不大等問題。案件處理后要等待復(fù)議訴訟期滿，還要通過法院的立案、審查、聽證、裁定等程序，時(shí)間跨度長，而法院系統(tǒng)也很少為環(huán)境案件運(yùn)用先予執(zhí)行等強(qiáng)硬手段，致使違法污染行為得不到及時(shí)糾正。

 

三是環(huán)境民事賠償法律制度不健全。追究環(huán)境民事賠償責(zé)任對(duì)于制裁環(huán)境違法行為，保護(hù)國家和公眾的環(huán)境權(quán)益具有重要作用。然而，由于我國環(huán)境民事賠償相關(guān)法律及配套制度不健全，環(huán)境民事案件立案難、舉證難、審判難、執(zhí)行難的問題日益突顯。重大環(huán)境事件的責(zé)任追究，多以行政處罰和行政調(diào)解結(jié)案，通過司法途徑追究法律責(zé)任的很少。

 

四是環(huán)保官司難打。我國的環(huán)境資源案件數(shù)量較多，而且呈逐年上升趨勢(shì)，但環(huán)境民事案件數(shù)量卻很少，許多重大環(huán)境污染糾紛未能進(jìn)入訴訟程序。據(jù)調(diào)查，真正通過司法訴訟渠道解決的環(huán)境糾紛不足1%。一方面群眾遇到環(huán)境糾紛，寧愿選擇信訪或舉報(bào)投訴等途徑解決，而不選擇司法途徑；另一方面司法部門也不愿意受理環(huán)境糾紛案件。“十一五”期間，我國環(huán)保系統(tǒng)受理環(huán)境信訪30多萬件，行政復(fù)議2614件，而相比之下，行政訴訟只有980件，刑事訴訟只有30件。2003年至2008年，全國各級(jí)法院審結(jié)環(huán)境資源案件中民事案件12278件，僅占同期審結(jié)民事案件總數(shù)的0.04%。在環(huán)境污染損害糾紛的處理中，由于缺乏具體可操作的環(huán)境污染損害鑒定評(píng)估技術(shù)規(guī)范和管理機(jī)制，致使經(jīng)濟(jì)損失和人身傷害難以量化、污染損害因果關(guān)系難以判斷、環(huán)境損害賠償標(biāo)準(zhǔn)難以認(rèn)定。許多污染案件久拖不決，歷時(shí)數(shù)年，當(dāng)事人的訴訟成本高昂，污染受害人也往往得不到損害賠償。

 

五是生態(tài)環(huán)境損害難獲賠償。環(huán)境公共利益損失的索賠缺乏明確法律支撐，生態(tài)環(huán)境服務(wù)功能損失以及應(yīng)急和修復(fù)等相關(guān)費(fèi)用尚未納入賠償范圍。2010年英國石油公司（BP）在墨西哥灣發(fā)生漏油污染事件，由于擔(dān)心受到法律的嚴(yán)厲制裁，設(shè)立了200億美元的賠償基金用于賠償污染受害者和海洋生態(tài)環(huán)境損失。而我國近年來發(fā)生了一系列重大環(huán)境污染事故，2005-2012年先后發(fā)生的松花江污染事故、大連海岸油污染事故、福建汀江污染事件、廣西龍江鎘污染事件等，至今均未被追究環(huán)境公共利益的損失賠償。

 

三、完善環(huán)境司法制度的對(duì)策建議

 

面對(duì)環(huán)境保護(hù)司法實(shí)踐難的問題，筆者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)在健全我國環(huán)境法律制度，規(guī)范政府環(huán)境行為的前提下，從上到下建立一套完整的環(huán)境司法保護(hù)體制，走環(huán)境司法專業(yè)化的道路，加強(qiáng)環(huán)境公益訴訟制度的建設(shè)，才能日益在環(huán)境保護(hù)工作中取得良好成績，也同時(shí)可以推動(dòng)環(huán)境保護(hù)法體系的完善和發(fā)展。

 

（一）強(qiáng)化政府責(zé)任，健全約束和規(guī)范政府環(huán)境行為的法律制度

 

環(huán)境問題是隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展而產(chǎn)生，又隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展而逐步解決，但環(huán)境問題不會(huì)自行解決。發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗(yàn)表明，通過環(huán)境立法來明確政府的環(huán)保責(zé)任，規(guī)范政府行為，是協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)建設(shè)與環(huán)境保護(hù)關(guān)系、根治環(huán)境問題的關(guān)鍵措施。很多發(fā)達(dá)國家都是在經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展與環(huán)境保護(hù)矛盾最尖銳、最突出的時(shí)期，制定了專門約束政府行為的環(huán)保法律法規(guī)，以協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和環(huán)境保護(hù)的關(guān)系。比如美國和歐盟的《國家環(huán)境政策法》、日本的《環(huán)境基本法》、加拿大的《環(huán)境保護(hù)法》、韓國的《環(huán)境政策法》、英國的《環(huán)境法》等，都為協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)的關(guān)系，發(fā)揮了非常重要的作用。

 

為此，建議以修改環(huán)境保護(hù)法為契機(jī)，緊緊圍繞落實(shí)“政府對(duì)環(huán)境質(zhì)量負(fù)總責(zé)”的要求，重點(diǎn)解決一些地方政府環(huán)境保護(hù)不作為、亂作為、干擾環(huán)境執(zhí)法等的突出問題，創(chuàng)建或強(qiáng)化一批制度與機(jī)制，主要包括五大類和若干個(gè)具體的制度與機(jī)制：一是科學(xué)決策類，如戰(zhàn)略與規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)、環(huán)保規(guī)劃、主體功能及環(huán)境功能區(qū)劃、環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)、區(qū)域限批與行業(yè)限批等。二是實(shí)施執(zhí)行類，如環(huán)保目標(biāo)責(zé)任制、強(qiáng)制淘汰重污染企業(yè)補(bǔ)償機(jī)制、環(huán)保基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)制度、跨界環(huán)境問題協(xié)調(diào)解決機(jī)制、區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償制度、環(huán)境應(yīng)急管理及信息通報(bào)制度等。三是保障措施類，如環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策、跨行政區(qū)的環(huán)境監(jiān)督制度、環(huán)境法律救濟(jì)制度、多部門聯(lián)合執(zhí)法機(jī)制、環(huán)保能力建設(shè)、環(huán)境教育等。四是監(jiān)督機(jī)制類，如人大監(jiān)督政府、政協(xié)民主監(jiān)督政府、政府內(nèi)部的層級(jí)監(jiān)督與同級(jí)監(jiān)督、信息公開和公眾參與、司法監(jiān)督、媒體監(jiān)督等。五是責(zé)任追究類。通過一批法律制度的建立與實(shí)施，將政府的環(huán)境保護(hù)責(zé)任真正落到實(shí)處。

 

（二）嚴(yán)格追究污染者的環(huán)境責(zé)任，切實(shí)解決長期困擾環(huán)境保護(hù)的違法成本低的問題

 

“違法成本低，守法成本高”是影響環(huán)保法制建設(shè)健康發(fā)展的重大障礙。“違法成本低”必然降低法律的威嚴(yán)和效率，導(dǎo)致違法排污屢禁不絕；“守法成本高”勢(shì)必淡薄人們的法律意識(shí)，視法律為可有可無。提高違法成本和守法自覺性是完善環(huán)境法制建設(shè)的首要問題。強(qiáng)化環(huán)境損害賠償，健全環(huán)境民事責(zé)任，既是保護(hù)公民環(huán)境權(quán)益、維護(hù)社會(huì)公平和正義的重要措施；又是解決“違法成本低”問題的根本出路。

 

首先，以制定環(huán)境損害賠償法為重點(diǎn)，完善環(huán)境損害救濟(jì)的法律制度。應(yīng)在現(xiàn)行侵權(quán)責(zé)任法規(guī)定的基礎(chǔ)上，通過制定單行的環(huán)境損害賠償法，明確環(huán)境損害責(zé)任承擔(dān)主體、賠償責(zé)任范圍、責(zé)任承擔(dān)方式、救濟(jì)途徑等基本制度。將環(huán)境和生態(tài)系統(tǒng)的公益損害與公民的私益損害，列入賠償范圍。建立環(huán)境損害鑒定評(píng)估機(jī)制，為落實(shí)環(huán)境責(zé)任提供強(qiáng)有力的技術(shù)支撐。

 

其次，建立環(huán)境責(zé)任終身追究制度，讓污染者為其違法行為付出高昂代價(jià)。1980年，美國國會(huì)針對(duì)歷史遺留的大量的污染土地的嚴(yán)重問題，專門通過了超級(jí)基金法。該法:一是嚴(yán)格明確了污染者必須承擔(dān)污染治理全部費(fèi)用的責(zé)任；二是企業(yè)經(jīng)營者及產(chǎn)權(quán)擁有者的環(huán)境責(zé)任將是一種終身責(zé)任；三是要求在污染企業(yè)發(fā)展中的所有曾經(jīng)獲益者，都必須承擔(dān)共同的連帶責(zé)任。事實(shí)上，這是一種無限責(zé)任，即如果污染責(zé)任方無力負(fù)擔(dān)其依法應(yīng)償付的污染清理費(fèi)用和損害賠償費(fèi)用時(shí)，有關(guān)控股或參股的組織和個(gè)人，向其貸款、借款及銷售過保險(xiǎn)的組織和個(gè)人，均有可能成為被追究責(zé)任的對(duì)象。美國超級(jí)基金法實(shí)施后，不僅有一批污染企業(yè)倒閉破產(chǎn)，而且還有一批銀行、保險(xiǎn)公司因環(huán)境損害賠償而倒閉破產(chǎn)，從而大大強(qiáng)化了法律制度的權(quán)威，提高了人們的環(huán)境責(zé)任意識(shí)。

 

我國應(yīng)借鑒發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗(yàn)，加大對(duì)污染企業(yè)的行政處罰、行政強(qiáng)制、民事賠償和刑事處罰力度，建立健全行政裁決、公益訴訟等環(huán)境損害救濟(jì)途徑，切實(shí)落實(shí)企業(yè)環(huán)境責(zé)任。

 

（三）強(qiáng)化環(huán)境執(zhí)法，充分發(fā)揮司法體系的保障作用

 

司法作為社會(huì)秩序與穩(wěn)定的基石，是解決社會(huì)糾紛的重要防線，也是解決環(huán)境問題的重要手段。發(fā)達(dá)國家解決環(huán)境問題的成功經(jīng)驗(yàn)之一，就是建立了嚴(yán)格、完善的環(huán)境法律體系以及完整、有效的司法模式，采用以行政調(diào)解和司法裁決相結(jié)合的法律手段，懲處環(huán)境違法行為，解決環(huán)境糾紛。

 

強(qiáng)化司法救濟(jì)途徑，倡導(dǎo)更多使用司法途徑解決環(huán)境糾紛，是環(huán)境法制建設(shè)的重要任務(wù)。司法部門應(yīng)當(dāng)以更加積極的姿態(tài)推動(dòng)司法力量介入環(huán)境保護(hù)，逐步改變目前在環(huán)境糾紛處理中司法救濟(jì)不力和比例偏低的問題。

 

首先，應(yīng)當(dāng)建立專門的環(huán)境保護(hù)制度，設(shè)立專門的環(huán)境保護(hù)法庭，實(shí)現(xiàn)環(huán)境司法專業(yè)化。在環(huán)境保護(hù)行政職能受阻、行政效率不高的情況下，必須借助司法救濟(jì)，加強(qiáng)司法保障；環(huán)境案件本身的專業(yè)性和特殊要求，決定了必須走專業(yè)化的發(fā)展道路，建立專門的環(huán)保法庭，將分散的環(huán)境司法權(quán)收歸獨(dú)立的環(huán)保法庭統(tǒng)一行使，打造環(huán)境司法“三合一”審判模式。環(huán)境司法“三合一”審判模式絕不是簡單地將傳統(tǒng)三大訴訟體制中涉及環(huán)境保護(hù)的案件進(jìn)行糅合，而是基于現(xiàn)實(shí)環(huán)境發(fā)展的考量，有一定的環(huán)境案件數(shù)量為基礎(chǔ)，它有助于解決環(huán)境訴訟案件司法標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一的問題，有助于克服因涉及的受害人較多、環(huán)境專業(yè)知識(shí)要求高、受害人無法舉證等原因引起的訴訟困難，有助于提高全社會(huì)環(huán)保意識(shí)。同時(shí)，環(huán)境保護(hù)法庭有助于打造一支專業(yè)化綜合型的環(huán)境保護(hù)法官群體；

 

其次，在審理涉環(huán)境案件時(shí)，要及時(shí)妥善處理環(huán)境損害賠償糾紛，正確適用環(huán)境侵權(quán)案件舉證責(zé)任分配規(guī)則，準(zhǔn)確認(rèn)定環(huán)境污染與損害后果之間的因果關(guān)系，確保環(huán)境侵權(quán)受害人得到及時(shí)全面的賠償；加大對(duì)環(huán)境刑事責(zé)任的追究力度，確保構(gòu)成犯罪的違法行為得到應(yīng)有的制裁；

 

再次，充分發(fā)揮行政訴訟的功能，通過行政訴訟等渠道，監(jiān)督政府依法履責(zé)，規(guī)范政府行為，推動(dòng)法治政府建設(shè)；

 

最后，建立健全環(huán)境公益訴訟制度，借鑒外國的經(jīng)驗(yàn)結(jié)合我國國情建立一套適合我國國情的環(huán)境公益訴訟制度。環(huán)境公益訴訟，即任何人基于行為人的不法行為致使公共環(huán)境權(quán)利受到侵害或有侵害之虞時(shí)依法提起的訴訟。美國密執(zhí)安州《1970年環(huán)境保護(hù)法》是美國首次確認(rèn)公民對(duì)構(gòu)成公益防害的污染行為可以個(gè)人身份提起訴訟資格的法律。國外環(huán)境公益訴訟制度的建立，使得很多生態(tài)環(huán)境問題得到司法保護(hù)，更有效的保護(hù)了環(huán)境。近年來，中國在環(huán)境污染治理問題上也一直在探索環(huán)境公益訴訟制度。但我國目前的環(huán)境公益制度還存在很大的局限性，如，環(huán)境公益訴訟受理不及時(shí)，環(huán)境公益訴訟的主體問題，舉證責(zé)任問題等都制約著我國環(huán)境公益訴訟制度的發(fā)展。目前我國對(duì)環(huán)境公益訴訟的原告沒有統(tǒng)一明確的規(guī)定，各地做法不一。筆者認(rèn)為，我國在明確行政機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體可以做為公益訴訟原告的同時(shí)，還應(yīng)當(dāng)擴(kuò)大公益訴訟原告的范圍，鼓勵(lì)公民參與環(huán)保公益訴訟。同是為了避免惡意訴訟，濫用公益訴訟的情況發(fā)生，還可以適當(dāng)?shù)男薷沫h(huán)境公益訴訟的舉證責(zé)任，對(duì)于環(huán)境違法事實(shí)也應(yīng)當(dāng)由原告承擔(dān)相應(yīng)的舉證責(zé)任。

 

總之，環(huán)境保護(hù)和治理工作任重而道遠(yuǎn)，司法機(jī)關(guān)作為環(huán)境保護(hù)的最后一道防線，承擔(dān)著解決環(huán)境問題的重要任務(wù)。環(huán)境司法的現(xiàn)狀要求我們不斷的探索一條適合我國國情的環(huán)境司法保障體系。