一、先行登記保存行為是行政強(qiáng)制措施嗎？

  

《行政強(qiáng)制法》第二條規(guī)定，“行政強(qiáng)制措施，是指行政機(jī)關(guān)在行政管理過程中，為制止違法行為、防止證據(jù)損毀、避免危害發(fā)生、控制危險(xiǎn)擴(kuò)大等情形，依法對(duì)公民的人身自由實(shí)施暫時(shí)性限制， 或者對(duì)公民、法人或者其他組織的財(cái)物實(shí)施暫時(shí)性控制的行為”。對(duì)于先行登記保存行為是否是行政強(qiáng)制措施，有不同的觀點(diǎn)。有人認(rèn)為先行登記保存行為是行政強(qiáng)制行為1，也有人認(rèn)為先行登記行為不是行政強(qiáng)制措施，并對(duì)兩者的差異進(jìn)行詳細(xì)的分析，認(rèn)為兩者在功能設(shè)定、實(shí)施對(duì)象、控制方式、行為性質(zhì)等方面都不同。2

  

筆者認(rèn)為，先行登記行為并非行政強(qiáng)制措施，其作為法律賦予行政機(jī)關(guān)在調(diào)查取證遇到緊急情況時(shí)可以行使的一種程序性職權(quán)，屬于行政處罰調(diào)查取證程序中的一個(gè)特殊環(huán)節(jié)。

  

二、先行登記保存行為可訴嗎？

  

對(duì)于先行登記保存行為是否是一個(gè)具體行政行為？因?yàn)樾姓V訟的標(biāo)的必須是具體行政行為。筆者認(rèn)為先行登記保存行為是一種行政法律行為，其不僅改變了相對(duì)人財(cái)產(chǎn)、物品等的事實(shí)狀態(tài), 其實(shí)施也導(dǎo)致了行政執(zhí)法主體和行政相對(duì)人之間法律關(guān)系。不同于行政事實(shí)行為僅僅是行政主體以不產(chǎn)生法律約束力而以影響或改變事實(shí)狀態(tài)為目的而實(shí)施的行為。

  

那么先行登記保存行為是否影響到行政相對(duì)人的權(quán)利和義務(wù)，是否具有可訴性呢？這要具體情況具體分析。一般認(rèn)為它不屬于強(qiáng)制措施, 但實(shí)際上有著強(qiáng)制的效果。比如，某鹽務(wù)管理部門查獲A公司一批40噸未經(jīng)批準(zhǔn)而購(gòu)進(jìn)的食鹽并批發(fā)給B公司，鹽務(wù)管理部門發(fā)現(xiàn)后將該批鹽進(jìn)行保存登記，時(shí)間為2011年12月22日起至2011年12月28日止。后鹽務(wù)管理部門未在七日內(nèi)及時(shí)作出處理決定，而是在超出七日的期限后對(duì)A公司作出行政處罰：1、沒收該批精制工業(yè)鹽40噸；2、罰款人民幣17200元整。現(xiàn)A公司起訴該鹽務(wù)管理部門，認(rèn)為鹽務(wù)管理部門未在法定期限內(nèi)作出處理決定。對(duì)于該案的處理，筆者認(rèn)為，根據(jù)《行政處罰法》第三十七條第二款的規(guī)定，“行政機(jī)關(guān)在收集證據(jù)時(shí)，可以采取抽樣取證的方法；在證據(jù)可能滅失或者以后難以取得的情況下，經(jīng)行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)，可以先行登記保存，并應(yīng)當(dāng)在七日內(nèi)及時(shí)作出處理決定，在此期間，當(dāng)事人或者有關(guān)人員不得銷毀或者轉(zhuǎn)移證據(jù)。”該條規(guī)定應(yīng)當(dāng)在七日內(nèi)及時(shí)作出處理決定，該“七日”的期限是對(duì)行政機(jī)關(guān)行政執(zhí)法的一種羈束，也是對(duì)先行登記保存行為使用的一種限制。因?yàn)橄刃械怯洷４嫘袨楫吘故且环N對(duì)物品的暫時(shí)性限制。在該案中，鹽務(wù)管理部門的超期行為可以認(rèn)為是一種瑕疵性的行為，因?yàn)槠涓鶕?jù)后續(xù)《行政處罰法》作出了行政處罰，先行登記保存行為被納入了行政處罰行為中。如果鹽務(wù)管理部門未作出行政處罰，即A公司不存在私販精制鹽的違法行為，但是鹽務(wù)管理部門未解除保存登記行為的情況下，該先行登記保存行為就觸犯了A公司的合法權(quán)益，該先行登記保存行為此時(shí)具有可訴性。

  

三、對(duì)先行登記保存行為的審查標(biāo)準(zhǔn)

  

違法的先行保存登記行為侵害了行政相對(duì)人的合法權(quán)益如何救濟(jì)呢？這就涉及到對(duì)先行登記保存行為的合法性審查問題。行政法治原則要求行政行為必須依據(jù)法律作出，符合法律規(guī)定，包括實(shí)體上和程序上的法律規(guī)定。先行登記保存行為應(yīng)當(dāng)強(qiáng)調(diào)行政主體及其工作人員主體資格的合法性、適用條件的合法性和批準(zhǔn)程序的合法性等等。《行政處罰法》第三十七條第二款的規(guī)定，“行政機(jī)關(guān)在收集證據(jù)時(shí)，可以采取抽樣取證的方法；在證據(jù)可能滅失或者以后難以取得的情況下，經(jīng)行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)，可以先行登記保存，并應(yīng)當(dāng)在七日內(nèi)及時(shí)作出處理決定”。根據(jù)該條規(guī)定，作出先行登記保存行為必須滿足以下條件：1、法定期間。即證據(jù)先行登記保存是行政執(zhí)法人員履行了內(nèi)部立案程序,在收集證據(jù)這一法定期間內(nèi)采取的。第二, 法定情形。即證據(jù)先行登記保存是行政執(zhí)法人員收集證據(jù)時(shí)在證據(jù)可能滅失或者以后難以取得的法定情形下采取的。第三, 法定權(quán)限。即批準(zhǔn)采取證據(jù)先行登記保存的法定權(quán)限屬于行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人, 行政執(zhí)法人員在采取證據(jù)先行登記保存之前, 必須經(jīng)行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)。第四, 法定要求。即行政機(jī)關(guān)先行登記保存的物品必須是與違法行為有直接關(guān)聯(lián)的物品,必然具有證據(jù)客觀性、關(guān)聯(lián)性和合法性三個(gè)基本特征。在審查先行登記保存行為必須審查是否符合上述四點(diǎn)。

  

 

  

 注釋：

  

 1、魏磊:《先行登記保存之不可訴性》, 載《法學(xué)雜志》2006年第4 期, 第138頁。

  

 2、劉軍：《〈行政強(qiáng)制法〉出臺(tái)背景下先行登記保存的性質(zhì)與操作實(shí)務(wù)再探》，載于《中國(guó)工商管理研究》2011年第9期，第5-6頁。