摘要：

作為我國(guó)行政審批制度改革的重要舉措之一，并聯(lián)審批制度對(duì)于實(shí)現(xiàn)政府職能轉(zhuǎn)變和行政體制改革，促進(jìn)政務(wù)公開(kāi)，進(jìn)一步提高政府辦事效率，降低行政成本，保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，深化行政審批制度改革，進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能，改革行政管理方式等都具有重要的意義。但就目前來(lái)看，并聯(lián)審批制度還有一些問(wèn)題亟待解決，例如并聯(lián)審批制度的組織架構(gòu)、部門(mén)間協(xié)調(diào)以及對(duì)其監(jiān)督管理等問(wèn)題。

關(guān)鍵詞：行政審批制度改革  政務(wù)服務(wù)中心  并聯(lián)審批  多階段行政行為

一、并聯(lián)審批制度的基本理論

（一）并聯(lián)審批產(chǎn)生的背景

1.行政審批制度改革

行政審批制度是包括行政審批的設(shè)定權(quán)限、設(shè)定范圍、實(shí)施機(jī)關(guān)、實(shí)施程序、監(jiān)督和審批責(zé)任等內(nèi)容的一個(gè)有機(jī)整體。 行政審批制度是我國(guó)改革行政管理體制的重要組成部分，是實(shí)現(xiàn)行政管理的科學(xué)化、民主化和現(xiàn)代化的必然要求。它對(duì)于解放和發(fā)展生產(chǎn)力，建立和完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，從根本上治理腐敗，促進(jìn)政府職能的轉(zhuǎn)變以及改善黨和政府與人民群眾的關(guān)系，都具有極其重要的戰(zhàn)略意義。行政審批制度改革，是指既要減少不必要的審批項(xiàng)目，還應(yīng)調(diào)整行政審批的權(quán)限，減少環(huán)節(jié)、規(guī)范程序、提高效率、強(qiáng)化服務(wù)、加強(qiáng)監(jiān)管、明確責(zé)任，建立結(jié)構(gòu)合理、管理科學(xué)、程序嚴(yán)密、制約有效的與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的行政審批制度。

我國(guó)行政審批制度改革開(kāi)始于上世紀(jì)八十年代初期，通過(guò)改革政府審批權(quán)逐漸由中央分散到地方。不過(guò)，這個(gè)時(shí)期的改革是不徹底的，只是一種行政權(quán)力框架內(nèi)的調(diào)適，僅僅局限于政府系統(tǒng)內(nèi)部。進(jìn)入二十一世紀(jì)，行政審批制度改革進(jìn)入快速發(fā)展時(shí)期。2001年以來(lái)，國(guó)務(wù)院加大推進(jìn)行政審批制度改革的力度，成立行政審批制度改革工作領(lǐng)導(dǎo)小組，并發(fā)布《關(guān)于行政審批制度改革工作的實(shí)施意見(jiàn)》，對(duì)在全國(guó)范圍內(nèi)推行這項(xiàng)改革作了統(tǒng)一的部署，為我國(guó)行政審批制度改革提供了組織保障。 2002年至今，國(guó)務(wù)院共進(jìn)行了六次行政審批項(xiàng)目的改革，共計(jì)取消和調(diào)整了2232項(xiàng)行政審批事項(xiàng)，占原有比重61.96%， 地方政府更是將原有行政審批事項(xiàng)的半數(shù)進(jìn)行了取消和調(diào)整。

  2.《行政許可法》的頒布

    2003年8月27日第十屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第四次會(huì)議通過(guò)了《中華人民共和國(guó)行政許可法》。作為中國(guó)的第一部行政許可法，它是在進(jìn)一步推進(jìn)我國(guó)行政審批制度改革的背景下出臺(tái)的，也是世界上以單行法形式頒布的第一部行政許可法，其頒布和實(shí)施引起了全社會(huì)的廣泛關(guān)注。它的通過(guò)標(biāo)志著中國(guó)行政許可制度建設(shè)取得了實(shí)質(zhì)性進(jìn)展，也是我國(guó)行政法治建設(shè)歷程中具有里程碑意義的一件大事。它對(duì)于鞏固行政審批制度改革和政府機(jī)構(gòu)改革的成果，規(guī)范行政許可的設(shè)定和實(shí)施，保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，維護(hù)公共利益和社會(huì)秩序，保障和監(jiān)督行政機(jī)關(guān)有效實(shí)施行政管理，具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

《行政許可法》對(duì)行政許可的設(shè)定、實(shí)施主體、程序、監(jiān)督檢查、法律責(zé)任等各方面從制度上予以規(guī)范和創(chuàng)新，抓住了行政許可制度的瓶頸所在，使得行政許可制度改革步入一個(gè)全新的階段，也為進(jìn)一步推進(jìn)行政審批制度改革提供了指導(dǎo)思想和法律依據(jù)。同時(shí)《行政許可法》對(duì)政府與市場(chǎng)、社會(huì)的關(guān)系進(jìn)行了明確界定，第12條從肯定的角度規(guī)定了有限資源的開(kāi)發(fā)利用、公共資源配置和公共服務(wù)的提供等可以設(shè)定行政許可的事項(xiàng)，第13條則從否定的角度規(guī)定了"公民法人等其他組織能夠自主決定、市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制能夠有效調(diào)節(jié)、行業(yè)組織或中介機(jī)構(gòu)能夠自律管理、行政機(jī)關(guān)采用事后監(jiān)督等其他行政管理方式能夠解決"的可以不設(shè)行政許可的事項(xiàng)，從而確立了行政許可在設(shè)立方面的個(gè)人自治優(yōu)先原則、市場(chǎng)調(diào)節(jié)優(yōu)先原則、行業(yè)自律優(yōu)先原則、事后監(jiān)管優(yōu)先原則。這四大原則不僅為公民個(gè)人、法人和社會(huì)自治組織和中介組織留了足夠空間，而且為公民個(gè)人自由、社會(huì)自治、市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)提供了充分的法律基礎(chǔ)，還為政府的行政許可權(quán)力設(shè)定了法律的邊界，使政府的行政權(quán)力進(jìn)入了有限政府的境界。這種情況下，政府就可以從行政審批的"泥潭"中脫身，集中精力行使好經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理、公共服務(wù)的職能，促使政府從全能政府向有限政府轉(zhuǎn)化。

3.政務(wù)服務(wù)中心的建設(shè)

政務(wù)服務(wù)中心，指的是在服務(wù)型政府理念的指導(dǎo)下，政府職能部門(mén)通過(guò)集中辦公的組織方式，采用高效和先進(jìn)的服務(wù)手段，為公民或社會(huì)組織提供一體化服務(wù)的新型服務(wù)機(jī)構(gòu)。政務(wù)服務(wù)中心作為政府為公民、法人和其他組織提供集中受理、辦理行政許可等政務(wù)服務(wù)的行政機(jī)構(gòu)，是地方政府政務(wù)公開(kāi)、有效監(jiān)管、廉潔勤政的重要載體。

除了解決審批過(guò)程中出現(xiàn)的問(wèn)題之外，政務(wù)服務(wù)中心也在政府和群眾之間起了一個(gè)緩沖地帶的作用，在政府職能不斷調(diào)整和完善的過(guò)程中，使群眾與政府或涉及行政審批的部門(mén)之間不直接發(fā)生沖突，對(duì)社會(huì)的和諧穩(wěn)定有著巨大的作用。行政審批制度改革的重要載體就是行政服務(wù)中心：一方面，行政審批制度改革取得的成果向政務(wù)服務(wù)中心提供動(dòng)力支撐，比如大批行政審批事項(xiàng)的削減、清理和整合，為中心公開(kāi)相關(guān)信息提供了便利；網(wǎng)上審批的推廣，為中心推動(dòng)電子政務(wù)提供了借鑒經(jīng)驗(yàn)。另一方面，政務(wù)服務(wù)中心建設(shè)又為行政審批制度改革提供了新思路、新方法，比如集中辦理、并聯(lián)審批制度等被應(yīng)用于行政審批制度的改革中。

（二）并聯(lián)審批的涵義

1.行政審批的概念界定

目前，人們對(duì)行政審批的概念尚沒(méi)有統(tǒng)一的認(rèn)識(shí)，這主要是由于行政審批的范圍繁雜且不明晰以及行政審批與行政許可兩者之間的關(guān)系存在爭(zhēng)議造成的。根據(jù)國(guó)務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于貫徹行政審批制度改革的五項(xiàng)原則需要把握的幾個(gè)問(wèn)題》中對(duì)行政審批的定義，行政審批是指行政審批機(jī)關(guān)（包括有行政審批權(quán)的其他組織）根據(jù)自然人、法人或者其他組織依法提出的申請(qǐng)，經(jīng)依法審查，準(zhǔn)予其從事特定活動(dòng)、認(rèn)可其資格資質(zhì)、確認(rèn)特定民事關(guān)系或者特定民事權(quán)利能力和行為能力的行為。這一定義采用了實(shí)質(zhì)認(rèn)定的方式，把握住了"必須經(jīng)過(guò)行政審批機(jī)關(guān)同意"這一實(shí)質(zhì)，較全面的概括了行政審批主體、相對(duì)人及行政審批項(xiàng)目的范圍，在實(shí)踐上比較可行。

《行政許可法》第2條規(guī)定："本法所稱(chēng)行政許可，是指行政機(jī)關(guān)根據(jù)公民、法人或其它組織的申請(qǐng)，經(jīng)依法審查，準(zhǔn)予其從事特定活動(dòng)的行為。"這與國(guó)務(wù)院《關(guān)于貫徹行政審批制度改革的五項(xiàng)原則需要把握的幾個(gè)問(wèn)題》中對(duì)行政審批的定義實(shí)質(zhì)上是相符的，本文即是從這一意義上使用行政審批概念的，即將行政審批視為與行政許可相同的概念。

通過(guò)對(duì)行政審批定義的理解，我們可以看出其具有以下四個(gè)特點(diǎn)：第一，行政審批的主體是依據(jù)法定授權(quán)、有相關(guān)管理權(quán)限的政府行政機(jī)關(guān)。在具體實(shí)施中，行政機(jī)關(guān)還可以委托其他行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政許可；除行政機(jī)關(guān)以外，一些具有管理公共事務(wù)職能的組織也承擔(dān)實(shí)施行政許可的職能。這些組織一部分是法律、法規(guī)授權(quán)的，具有合法性，另一部分是行政機(jī)關(guān)下屬的具有業(yè)務(wù)連帶關(guān)系的事業(yè)單位或其他法人組織。第二，行政審批是準(zhǔn)予特定的相對(duì)人享有某種權(quán)利或具有某種資格、能力的一種授益性具體行政行為。第三，行政審批一般以法律的禁止為前提，法律如果對(duì)相對(duì)人所從事的活動(dòng)沒(méi)有禁止性的規(guī)定，行政審批即無(wú)存在的余地。第四，行政審批對(duì)行政主體既有職權(quán)性，又具有職責(zé)性，是職權(quán)與職責(zé)相重疊的一種具體行政行為。

（三）并聯(lián)審批制度的意義

1.實(shí)現(xiàn)政務(wù)公開(kāi)、促進(jìn)職能轉(zhuǎn)變

中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于深化政務(wù)公開(kāi)加強(qiáng)政務(wù)服務(wù)的意見(jiàn)》指出"深化政務(wù)公開(kāi)、加強(qiáng)政務(wù)服務(wù)，對(duì)于推進(jìn)行政體制改革、加強(qiáng)對(duì)行政權(quán)力監(jiān)督制約、從源頭上防治腐敗和提供高效便民服務(wù)，都具有重要意義。" 并聯(lián)審批制度規(guī)定各審批部門(mén)需將行政審批事項(xiàng)的法律法規(guī)依據(jù)、需具備的法定條件、需提交的申請(qǐng)材料、承諾辦理時(shí)限、收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)及收費(fèi)依據(jù)等行政審批有關(guān)的詳細(xì)信息，通過(guò)印制辦事指南，在網(wǎng)上、政務(wù)中心大廳公布等方式發(fā)布給社會(huì)公眾，使申請(qǐng)人通過(guò)便捷的方式獲取信息。上述做法正是政務(wù)公開(kāi)基本精神的體現(xiàn)，也符合行政審批制度改革的基本要求。

2.方便公眾辦事、提高辦事效率

并聯(lián)審批系統(tǒng)運(yùn)用信息通信技術(shù)打破行政機(jī)關(guān)的組織界限，拓展時(shí)空的局限，公眾和企業(yè)只需要在單一機(jī)關(guān)辦事，一次性提交辦事申請(qǐng)，政府機(jī)關(guān)在一處受理，提供全程服務(wù)。公眾和企業(yè)不需要到每一個(gè)具體的行政審批部門(mén)，并可在指定的地方交接辦理文檔，從而縮短群眾的辦事時(shí)間。企業(yè)和公眾可以通過(guò)并聯(lián)審批應(yīng)用平臺(tái)獲得全面、準(zhǔn)確的辦事要求，免去企業(yè)多次提交資料的麻煩，實(shí)現(xiàn)"一站式受理"新辦公模式，而不必多次往返于各個(gè)辦事部門(mén)之間，減免企業(yè)和公眾的辦事程序。

3.解決信息孤島、整合業(yè)務(wù)流程

我國(guó)現(xiàn)行的行政審批制度中存在的一大問(wèn)題是各職能部門(mén)缺乏統(tǒng)一規(guī)劃和建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，各部門(mén)系統(tǒng)間無(wú)法融合，信息資源難以整合，使得行政審批制度資源共享和信息互通困難，無(wú)形中造就了諸多的"信息孤島"。CSM 整合論認(rèn)為，整合是圍繞特定目的，通過(guò)將分散的資源集合，使用各不相同的方法，根據(jù)完整性與有序協(xié)調(diào)的原則進(jìn)行整理、調(diào)整、組合、配置，以達(dá)到最優(yōu)化的效果。換句話(huà)說(shuō)，就是整合政府資源，整合企業(yè)和居民信息資源，使政務(wù)資源成為政府和公眾共同擁有的資源財(cái)富，增加資源的使用率和使用效益，從而增加政務(wù)資源的產(chǎn)出。

并聯(lián)審批系統(tǒng)采用計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)等信息渠道為技術(shù)手段，吸納了所有的前置審批部門(mén)，不再需要每個(gè)部門(mén)抽調(diào)專(zhuān)人到專(zhuān)用地點(diǎn)進(jìn)行辦公，節(jié)約了人力和物力，實(shí)現(xiàn)了信息資源的充分共享。系統(tǒng)運(yùn)行過(guò)程中所產(chǎn)生的所有信息都實(shí)時(shí)進(jìn)入了系統(tǒng)數(shù)據(jù)庫(kù)，用戶(hù)可以快速、便捷地查詢(xún)需要的各類(lèi)資料，既滿(mǎn)足了機(jī)關(guān)工作人員的工作需要，也使得政府實(shí)現(xiàn)了信息管理。信息資源的充分共享極大地促進(jìn)了決策的科學(xué)性。就政府信息化而言，政務(wù)公開(kāi)和信息共享是關(guān)鍵，擴(kuò)大信息的公開(kāi)和共享，加快政務(wù)信息資源的整合，是當(dāng)前政府信息化建設(shè)面臨的一項(xiàng)重要任務(wù)，也是適應(yīng)政府職能轉(zhuǎn)變的迫切需要。

二、并聯(lián)審批制度的實(shí)踐認(rèn)識(shí)

（一）網(wǎng)上并聯(lián)審批制度分析

1.網(wǎng)上行政審批

網(wǎng)上行政審批是推行電子政務(wù)的產(chǎn)物，也是電子政務(wù)最重要的內(nèi)容。我國(guó)網(wǎng)上行政審批建設(shè)始于2000年，現(xiàn)如今各方面建設(shè)呈現(xiàn)出良好的發(fā)展態(tài)勢(shì)。中央及各地方政府也非常重視網(wǎng)上行政審批建設(shè)，積極推進(jìn)網(wǎng)上行政審批服務(wù)，并取得了一定的成效。網(wǎng)上行政審批改變了傳統(tǒng)意義上公文審批物理時(shí)空的局限，提供了高效率、全透明、全天候、全方位的在線交互服務(wù)，大大提高了機(jī)關(guān)企事業(yè)單位行政管理效率，是信息化時(shí)代大勢(shì)所趨，也是信息化時(shí)代的主要烙印之一。

網(wǎng)上行政審批，是指按照行政許可法的要求，結(jié)合最新的計(jì)算機(jī)和網(wǎng)絡(luò)技術(shù)，采用先進(jìn)的科學(xué)管理理念和方法，以審批文檔電子化為前提，以審批無(wú)紙化為基礎(chǔ)，以審批全程網(wǎng)絡(luò)化為關(guān)鍵，以提高行政審批效率為目的，集居民和企業(yè)網(wǎng)上申報(bào)（現(xiàn)場(chǎng)申報(bào)）、公務(wù)員網(wǎng)上審批、監(jiān)察機(jī)關(guān)網(wǎng)上監(jiān)察三位于一體的行政審批新模式。網(wǎng)上審批的各環(huán)節(jié)是跨地區(qū)、跨行業(yè)、無(wú)紙化快捷地在網(wǎng)上完成的，從而實(shí)現(xiàn)了真正意義上的"一網(wǎng)式服務(wù)"。如果說(shuō)辦公自動(dòng)化系統(tǒng)處理的主要是內(nèi)部辦公業(yè)務(wù)，那么網(wǎng)上審批系統(tǒng)則是面向企業(yè)和個(gè)人，是政府職能的外部表現(xiàn)。網(wǎng)上審批系統(tǒng)是電子政務(wù)系統(tǒng)的重要組成部分，也是促進(jìn)政務(wù)公開(kāi)和政府業(yè)務(wù)流程改革的重要推動(dòng)力。

2.網(wǎng)上并聯(lián)審批

《行政許可法》的頒布實(shí)施，為各級(jí)政府利用網(wǎng)絡(luò)提供"一站式"服務(wù)，實(shí)現(xiàn)網(wǎng)上協(xié)同辦公、并聯(lián)審批構(gòu)建起一個(gè)統(tǒng)一的法律平臺(tái)。網(wǎng)上并聯(lián)審批就是網(wǎng)上行政審批的具體表現(xiàn)形式。

    所謂網(wǎng)上并聯(lián)審批，就是由政府牽頭，成立并聯(lián)審批管理組織，對(duì)申請(qǐng)人的申請(qǐng)涉及需要政府其他職能部門(mén)審批的，由并聯(lián)審批中心通過(guò)專(zhuān)用計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)傳輸給相關(guān)審批部門(mén)同步審批，相關(guān)審批部門(mén)受到審批中心抄告的事項(xiàng)后，對(duì)審批申請(qǐng)的事項(xiàng)進(jìn)行審查，并在規(guī)定期限內(nèi)完成審批事項(xiàng)的審批工作，同時(shí)將審批的結(jié)果通過(guò)專(zhuān)用計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)進(jìn)行傳遞和反饋，相關(guān)受理部門(mén)按規(guī)定的時(shí)限和要求辦結(jié)，以"一門(mén)受理、抄告相關(guān)、并聯(lián)審批、限時(shí)反饋、先證后照、效能監(jiān)察、定期回訪"為主要程序，結(jié)合相關(guān)部門(mén)一門(mén)式辦理與多部門(mén)并聯(lián)審批為一體的審批模式。

（二）并聯(lián)審批制度存在的問(wèn)題

1.部門(mén)層級(jí)和組織制度有待完善

并聯(lián)審批單位的范圍較狹窄。一是參加并聯(lián)審批的同級(jí)單位范圍有限。從我國(guó)實(shí)現(xiàn)并聯(lián)審批的發(fā)展情況來(lái)看，目前只有部分政府部門(mén)實(shí)行了并聯(lián)審批。這些部門(mén)主要是建委、工商、公安、消防、衛(wèi)生等單位，而在實(shí)際的審批事務(wù)中，不只涉及到這幾個(gè)部門(mén)。所以，相較于行政審批的需求而言，并聯(lián)審批單位的范圍還比較窄。為此，需要進(jìn)一步擴(kuò)大并聯(lián)審批的政府部門(mén)。二是參加并聯(lián)審批的上下級(jí)單位范圍有限。我國(guó)目前并聯(lián)審批單位范圍較窄的另一個(gè)表現(xiàn)就是上下級(jí)行政主管部門(mén)之間缺乏并聯(lián)審批。開(kāi)展并聯(lián)審批的部門(mén)主要是同級(jí)行政主管部門(mén)，但是在實(shí)際行政審批工作中，下級(jí)行政主管部門(mén)的審批事項(xiàng)很多是需要上級(jí)行政主管部門(mén)先進(jìn)行審批的。所以，如何打破層級(jí)限制，開(kāi)展上下級(jí)政府部門(mén)之間的并聯(lián)審批，也是目前我國(guó)并聯(lián)審批面臨的重要難題。

并聯(lián)審批的組織制度有待健全。現(xiàn)階段來(lái)說(shuō)不僅參與并聯(lián)審批的部門(mén)太少，而且并聯(lián)審批制度服務(wù)對(duì)象僅限于企業(yè)法人，把大量分布廣泛，經(jīng)營(yíng)分散，最需要加入并聯(lián)審批的個(gè)體工商戶(hù)排除在外。此外登記機(jī)關(guān)與審批部門(mén)之間缺乏經(jīng)常性的協(xié)調(diào)溝通機(jī)制，往往各行其政，相互扯皮，影響了審批效率的提高。盡管各地政務(wù)服務(wù)中心都在探索并聯(lián)審批的方式，但實(shí)際情況是只有部分地區(qū)的政務(wù)服務(wù)中心在企業(yè)注冊(cè)登記等涉及前置部門(mén)少的許可項(xiàng)目實(shí)施并聯(lián)審批，建設(shè)項(xiàng)目等涉及前置部門(mén)多的項(xiàng)目幾乎都沒(méi)有真正實(shí)現(xiàn)的并聯(lián)審批。這其中的原因在于：首先，并聯(lián)審批制度涉及部門(mén)較多，需要部門(mén)之間充分協(xié)作，這使得原本相互獨(dú)立的部門(mén)之間及工作人員之間難以從心理上真正適應(yīng)，因此部門(mén)之間合作聯(lián)辦意識(shí)薄弱，一定程度上阻礙了并聯(lián)審批的有效進(jìn)行；其次，并聯(lián)審批制度要求審批部門(mén)間要進(jìn)行職能整合，流程再造，而這一要求勢(shì)必會(huì)削減一些部門(mén)的審批權(quán)限、審批項(xiàng)目及審批環(huán)節(jié)，這就會(huì)減少甚至取消一些部門(mén)的既得利益，因此，政務(wù)服務(wù)中心實(shí)行這一運(yùn)行機(jī)制會(huì)受到阻力。

2.部門(mén)間的信息溝通不暢

并聯(lián)審批的參與部門(mén)間缺乏業(yè)務(wù)協(xié)同和信息共享機(jī)制，并聯(lián)審批制度服務(wù)的重要功能難以實(shí)現(xiàn)。目前我國(guó)并聯(lián)審批多是從部門(mén)管理、自身業(yè)務(wù)的角度出發(fā)，建設(shè)的一整套從上到下的垂直管理體系，將原來(lái)的行政審批事項(xiàng)簡(jiǎn)單的復(fù)制進(jìn)行，體系之間相互封閉，互不相通。從而構(gòu)成一種以自身職能為出發(fā)點(diǎn)、以垂直行業(yè)管理體系為主導(dǎo)的審批框架，造成了業(yè)務(wù)與數(shù)據(jù)的相對(duì)自我封閉，以致跨部門(mén)、跨地區(qū)間大量信息孤島出現(xiàn)，以致形成新的部門(mén)屏障與數(shù)字鴻溝，增加了地方政府管理協(xié)調(diào)難度。"信息的壟斷在很大程度上意味著特權(quán)和利益。" 因此，不同部門(mén)之間為了保證自己部門(mén)的利益往往限制信息的交流。舉一個(gè)簡(jiǎn)單的例子，很多建立并聯(lián)審批業(yè)務(wù)的地方每年辦理的審批事項(xiàng)都是數(shù)以萬(wàn)計(jì)，但這些成果分散在各系統(tǒng)中，很少有地方有一個(gè)系統(tǒng)能夠集中、全面地反映出來(lái)。這不僅不利于并聯(lián)審批的順利進(jìn)行，也不能從并聯(lián)審批系統(tǒng)中找出有利的信息，很大程度上阻礙了并聯(lián)審批的繼續(xù)改進(jìn)。

因此，要發(fā)揮信息在并聯(lián)審批制度中的最大效用，就必須突破傳統(tǒng)的政務(wù)模式下的信息分割的不利局面，加快信息的整合和共享。同時(shí)必須加快開(kāi)發(fā)和整合企業(yè)發(fā)展所需的信息資源，尤其是應(yīng)以跨部門(mén)、跨區(qū)域資源為重點(diǎn)，通過(guò)門(mén)戶(hù)建設(shè)，促進(jìn)跨部門(mén)、跨區(qū)域的并聯(lián)審批應(yīng)用，切實(shí)發(fā)揮"門(mén)戶(hù)"的功能，為企業(yè)提供"一站式"、"一窗式"的信息和服務(wù)。

3.審批結(jié)束后的監(jiān)督管理滯后

并聯(lián)審批實(shí)施結(jié)束之后，相關(guān)部門(mén)的監(jiān)督管理非常重要，這種完備的監(jiān)督管理也是并聯(lián)審批得以健康發(fā)展的重要保障。但是在我國(guó)并聯(lián)審批過(guò)程中，卻出現(xiàn)了比較嚴(yán)重的登記管理和監(jiān)督管理相互脫節(jié)的現(xiàn)象。如在以工商局為主的的企業(yè)營(yíng)業(yè)執(zhí)照并聯(lián)審批中，有的企業(yè)領(lǐng)取營(yíng)業(yè)執(zhí)照后并未領(lǐng)取許可證，有的許可證有效期與營(yíng)業(yè)執(zhí)照中相關(guān)經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目的有效期不一致。對(duì)此，工商部門(mén)主要依靠年檢時(shí)檢查前置許可證來(lái)進(jìn)行監(jiān)督管理，但企業(yè)領(lǐng)照后與年檢時(shí)仍有相當(dāng)長(zhǎng)的一段時(shí)間，對(duì)這段時(shí)間內(nèi)企業(yè)經(jīng)營(yíng)行為的監(jiān)控缺乏有效的措施。因此，前置審批部門(mén)對(duì)企業(yè)的監(jiān)管要求標(biāo)準(zhǔn)不能降低，以往的"重審批，輕監(jiān)管"的監(jiān)管模式要徹底的改變。 否則的話(huà)，不僅會(huì)導(dǎo)致并聯(lián)審批的失敗，而且會(huì)導(dǎo)致對(duì)企業(yè)經(jīng)營(yíng)行為缺乏有效監(jiān)管，引發(fā)諸多問(wèn)題。

缺乏對(duì)并聯(lián)審批項(xiàng)目的后期評(píng)估。在并聯(lián)審批結(jié)束之后，政府績(jī)效管理部門(mén)沒(méi)有一個(gè)對(duì)并聯(lián)審批項(xiàng)目進(jìn)行專(zhuān)門(mén)的審計(jì)監(jiān)督和績(jī)效評(píng)估的體系。一些審批部門(mén)在發(fā)證后，就認(rèn)為自己的工作已完成，沒(méi)有進(jìn)行后期的評(píng)估工作；另一些則認(rèn)為本部門(mén)的內(nèi)部事務(wù)已經(jīng)夠多，審批工作都做不完，沒(méi)有人力和時(shí)間去進(jìn)行后續(xù)評(píng)估工作，從而造成事實(shí)上無(wú)人評(píng)估。相關(guān)部門(mén)應(yīng)該對(duì)并聯(lián)審批項(xiàng)目中所涉及到的資金狀況、系統(tǒng)運(yùn)行狀況以及使用效益情況進(jìn)行全面系統(tǒng)的評(píng)估，為并聯(lián)審批項(xiàng)目的進(jìn)一步完善提出寶貴意見(jiàn)和建議，以此促進(jìn)并聯(lián)審批的進(jìn)一步發(fā)展。

三、完善并聯(lián)審批制度的對(duì)策

（一）加強(qiáng)部門(mén)協(xié)調(diào)，規(guī)范審批流程

1.建立審批部門(mén)之間協(xié)調(diào)機(jī)制

并聯(lián)審批的良好運(yùn)行依賴(lài)于各級(jí)政府的強(qiáng)力推進(jìn)和協(xié)調(diào)部門(mén)的積極協(xié)調(diào)。政府支持不力或?qū)徟块T(mén)之間缺乏溝通，并聯(lián)審批制度就會(huì)形同虛設(shè)。為此，必須建立一個(gè)強(qiáng)有力的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。在并聯(lián)審批中，申請(qǐng)人、直接受理部門(mén)、非直接受理部門(mén)、協(xié)調(diào)部門(mén)之間的相互關(guān)系可基本分為外部申請(qǐng)和審批關(guān)系與內(nèi)部行政關(guān)系：申請(qǐng)人只同直接受理部門(mén)發(fā)生申請(qǐng)與審批的外部關(guān)系，同非直接受理部門(mén)之間的申請(qǐng)與審批關(guān)系由直接受理部門(mén)和非直接受理部門(mén)之間內(nèi)部處理；直接受理部門(mén)、非直接受理部門(mén)和協(xié)調(diào)部門(mén)之間為內(nèi)部行政關(guān)系，直接受理部門(mén)和非直接受理部門(mén)之間存在知情關(guān)系并由協(xié)調(diào)部門(mén)加以協(xié)調(diào)。

西安市在"聯(lián)動(dòng)式"并聯(lián)審批制度的基礎(chǔ)上尋求建立"立體式"并聯(lián)審批制度，盡量爭(zhēng)取最大程度的的部門(mén)協(xié)調(diào)力度。"立體式"并聯(lián)審批制度既包括市級(jí)部門(mén)與市級(jí)部門(mén)之間的橫向并聯(lián)，也包括市級(jí)部門(mén)與區(qū)（縣）、開(kāi)發(fā)區(qū)部門(mén)之間的縱向并聯(lián)，它突破了部門(mén)與部門(mén)之間、區(qū)縣與區(qū)縣之間，開(kāi)發(fā)區(qū)與開(kāi)發(fā)區(qū)之間以及相互之間的制約和藩籬，可以實(shí)現(xiàn)任何部門(mén)之間并聯(lián)。

首先，建立市級(jí)部門(mén)之間的"聯(lián)動(dòng)式"并聯(lián)審批制度，突破部門(mén)之間的限制。傳統(tǒng)審批中，各部門(mén)都是各自為政，對(duì)前置條件未滿(mǎn)足的事項(xiàng)不予受理，前置條件滿(mǎn)足后，才機(jī)械性的進(jìn)行對(duì)接，這種串聯(lián)式審批鏈條，客觀上造成程序復(fù)雜、效率低下。"聯(lián)動(dòng)式"并聯(lián)審批即假定各部門(mén)審批前置條件全部成立，各部門(mén)窗口同時(shí)受理、同步審批，提前辦完的部門(mén)等待前置，最后統(tǒng)一發(fā)放審批結(jié)果。整個(gè)事項(xiàng)辦理時(shí)限就是辦理過(guò)程中用時(shí)最長(zhǎng)的單個(gè)審批事項(xiàng)的時(shí)限。其次，建立市區(qū)兩級(jí)中心"聯(lián)動(dòng)式"并聯(lián)審批制度，突破區(qū)域的限制。西安市近年來(lái)板塊經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅猛、帶動(dòng)力強(qiáng)，全市的重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目大都集中在各開(kāi)發(fā)區(qū)和區(qū)縣。由于建設(shè)項(xiàng)目審批涉及的部門(mén)非常多，即使是開(kāi)發(fā)區(qū)也還是有許多審批涉及到市級(jí)部門(mén)，這就造成了這些建設(shè)項(xiàng)目既要在開(kāi)發(fā)區(qū)、區(qū)縣辦理，又要跑市級(jí)相關(guān)部門(mén)，非常不方便。市區(qū)兩級(jí)政務(wù)中心"聯(lián)動(dòng)式"并聯(lián)審批制度，形成上下聯(lián)動(dòng)的審批格局，即由市區(qū)兩級(jí)政務(wù)中心牽頭組織，項(xiàng)目單位就近選擇在市中心或者區(qū)中心提出申請(qǐng)，建設(shè)項(xiàng)目所有涉及到的審批部門(mén)同時(shí)參與，項(xiàng)目受理后，所有部門(mén)同步辦理，最大程度的方便申請(qǐng)人。

2.規(guī)范和優(yōu)化并聯(lián)審批流程

規(guī)范和優(yōu)化審批流程是并聯(lián)審批的基礎(chǔ)。 推行并聯(lián)審批制度，首先要梳理和規(guī)范并聯(lián)審批的業(yè)務(wù)流程。目前，全國(guó)各地對(duì)同一并聯(lián)審批事項(xiàng)的審批流程并不相同，這對(duì)于推行并聯(lián)審批有一定的阻礙作用：一是各地同一審批項(xiàng)目名稱(chēng)不一，前置條件不一，審批時(shí)間不一；二是并聯(lián)審批審批的流程不統(tǒng)一，隨意性太強(qiáng)，有的流程是人為增設(shè)，有的是單位違規(guī)操作，不便于規(guī)范和使用。其次是優(yōu)化并聯(lián)審批流程。各個(gè)行政審批事項(xiàng)，為了縮短審批時(shí)間，應(yīng)當(dāng)精簡(jiǎn)審批環(huán)節(jié)，非重大問(wèn)題、非原則問(wèn)題盡量授權(quán)給負(fù)責(zé)并聯(lián)審批事項(xiàng)的專(zhuān)門(mén)人員，讓具體辦事人員有職有權(quán)，能夠迅速辦理相關(guān)審批事項(xiàng)，提高辦事效率。

并聯(lián)審批的實(shí)施，是一個(gè)非常復(fù)雜的系統(tǒng)工程，僅僅依靠某個(gè)政府部門(mén)的努力是無(wú)法實(shí)現(xiàn)的。從國(guó)外發(fā)達(dá)國(guó)家的成功經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，并聯(lián)審批的實(shí)施必須要加強(qiáng)統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和規(guī)劃。為了確保我國(guó)并聯(lián)審批制度的健康發(fā)展，就必須加強(qiáng)并聯(lián)審批的組織領(lǐng)導(dǎo)，各級(jí)政府及政府部門(mén)的領(lǐng)導(dǎo)必須轉(zhuǎn)變思想，樹(shù)立大局觀念，而不應(yīng)該僅僅著眼于本部門(mén)的利益。各級(jí)政府部門(mén)也要建立相應(yīng)的負(fù)責(zé)并聯(lián)審批的機(jī)構(gòu)，為并聯(lián)審批的實(shí)施提供組織保障，加大并聯(lián)審批開(kāi)展的力度。另外，還需要進(jìn)一步明確各行政審批部門(mén)的事權(quán)劃分。通過(guò)明確事權(quán)劃分，明確各個(gè)行政審批部門(mén)的具體職責(zé)，避免職責(zé)交叉而導(dǎo)致的交叉審批，以有利于進(jìn)一步開(kāi)展并聯(lián)審批。同時(shí)，由于不同類(lèi)型和規(guī)模的企業(yè)審批的條件、程序都不一樣，我國(guó)政府需要針對(duì)不同類(lèi)型和規(guī)模的企業(yè)進(jìn)一步完善和細(xì)化并聯(lián)審批標(biāo)準(zhǔn)，切實(shí)為企業(yè)行政審批提供方便。

（二）利用信息技術(shù)，健全審批網(wǎng)絡(luò)

1.建立集中的網(wǎng)上并聯(lián)審批平臺(tái)

近年來(lái)，網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)日趨成熟并在政務(wù)服務(wù)工作中得到了廣泛的應(yīng)用。2005年4月，《電子簽名法》正式實(shí)施，這些都為實(shí)現(xiàn)網(wǎng)上并聯(lián)審批制度創(chuàng)造了便利的條件。同時(shí)，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于深化政務(wù)公開(kāi)加強(qiáng)政務(wù)服務(wù)的意見(jiàn)》中也明確提出，"要加強(qiáng)服務(wù)中心信息化建設(shè)、充分利用現(xiàn)有電子政務(wù)資源，逐步實(shí)現(xiàn)網(wǎng)上辦理審批、繳費(fèi)、咨詢(xún)、辦證、監(jiān)督以及聯(lián)網(wǎng)核查等事項(xiàng)。規(guī)范技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，推動(dòng)不同層級(jí)服務(wù)中心之間實(shí)現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)互聯(lián)互通、信息共享和業(yè)務(wù)協(xié)同"。

建立集中的網(wǎng)上并聯(lián)審批平臺(tái)，即多部門(mén)多事項(xiàng)的網(wǎng)上審批在一個(gè)網(wǎng)上平臺(tái)進(jìn)行，擁有共同的前臺(tái)入口和后臺(tái)資料庫(kù)，能夠共享審批資源，其主要功能包括受理(互聯(lián)網(wǎng)預(yù)審)、承辦、審核、批準(zhǔn)、辦結(jié)以及補(bǔ)交告之，補(bǔ)交受理和特別程序等網(wǎng)上流轉(zhuǎn)處理功能。系統(tǒng)提供多業(yè)務(wù)流的流程定制及表單定制功能，同時(shí)系統(tǒng)還可和制證系統(tǒng)、顯示系統(tǒng)、短信息系統(tǒng)以及其他部門(mén)內(nèi)辦公系統(tǒng)相互聯(lián)接，具有功能強(qiáng)、數(shù)據(jù)集中、設(shè)備集中、投資節(jié)省、管理方便等優(yōu)點(diǎn)。

2.建設(shè)基礎(chǔ)信息庫(kù)和資料共享中心

    建設(shè)基礎(chǔ)信息庫(kù)和資料共享中心，實(shí)現(xiàn)政務(wù)信息資源共享，是推行網(wǎng)上并聯(lián)審批最基本的保障。在全國(guó)范圍內(nèi)建立若干數(shù)據(jù)庫(kù)，如企業(yè)法人數(shù)據(jù)庫(kù)和居民信息資料庫(kù)。各個(gè)職能部門(mén)在進(jìn)行網(wǎng)上并聯(lián)審批時(shí)，首先必須在網(wǎng)上錄入或掃描企業(yè)和居民的基本信息，并在辦結(jié)時(shí)把相關(guān)證照也掃打描上網(wǎng)歸庫(kù)，而且審批時(shí)把資料錄入資料庫(kù)存作為網(wǎng)上并聯(lián)審批的前提。如此這樣，日積月累，各級(jí)政府的行政審批業(yè)務(wù)的數(shù)據(jù)庫(kù)會(huì)逐漸豐富和齊全，為各部門(mén)網(wǎng)上并聯(lián)審批提供基本保障。各地政務(wù)服務(wù)中心大多建立了掃描中心和資料中心，這個(gè)中心先將辦事企業(yè)和居民的資料先進(jìn)行掃描，然后再根據(jù)各個(gè)部門(mén)審批所需資料進(jìn)行分門(mén)別類(lèi)，統(tǒng)一資料名稱(chēng)，統(tǒng)一使用權(quán)限。一個(gè)部門(mén)能夠共享和利用其他部門(mén)數(shù)據(jù)庫(kù)的資料，同時(shí)一個(gè)部門(mén)的后來(lái)審批者能夠共享和利用本部門(mén)前審批者所用的資料，使資料庫(kù)能夠跨越時(shí)間和部門(mén)的界限，真正做到資源共享。

西安市政務(wù)服務(wù)中心通過(guò)充分調(diào)研，擬建立一個(gè)基于互聯(lián)網(wǎng)的全市統(tǒng)一的行政審批網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，將各區(qū)縣、開(kāi)發(fā)區(qū)、市政務(wù)服務(wù)中心已進(jìn)駐部門(mén)以及部分未進(jìn)駐部門(mén)的審批事項(xiàng)全部納入。統(tǒng)一平臺(tái)建成后，通過(guò)相應(yīng)的模塊和端口，將市政務(wù)服務(wù)中心與各區(qū)縣（開(kāi)發(fā)區(qū)）中心、街道辦便民中心等所有中心之間全部聯(lián)通，將進(jìn)駐部門(mén)與未進(jìn)駐部門(mén)之間全部聯(lián)通，未進(jìn)駐事項(xiàng)和進(jìn)駐事項(xiàng)全部納入。這個(gè)平臺(tái)，為立體式并聯(lián)審批提供了技術(shù)保證，為信息公開(kāi)、實(shí)現(xiàn)信息共享提供了暢通的渠道，為實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一監(jiān)察提供了平臺(tái)。

（三）加強(qiáng)內(nèi)外監(jiān)督，促進(jìn)精細(xì)管理

1.設(shè)置并聯(lián)審批協(xié)調(diào)督察機(jī)構(gòu)

并聯(lián)審批制度建設(shè)是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，涉及面很廣，因此，要想實(shí)現(xiàn)建設(shè)的順利實(shí)施，很大程度上并不是取決于技術(shù)，而是取決于有效的統(tǒng)籌管理，特別是部門(mén)之間審批業(yè)務(wù)的配合、利益的平衡以及人際關(guān)系的協(xié)調(diào)。但是，隨著并聯(lián)審批制度建設(shè)的深入，必將要改造和優(yōu)化現(xiàn)有的組織職能和結(jié)構(gòu)以及改變傳統(tǒng)辦事觀念和原有的工作模式。這將涉及到部門(mén)之間和個(gè)人之間的利益的重新分配，給既得利益者帶來(lái)不利，所以推行起來(lái)難度很大。因此，并聯(lián)審批制度建設(shè)的管理部門(mén)必須是具有較高層次的綜合部門(mén)，必須有相當(dāng)?shù)男姓?quán)力，有多種的手段和工具來(lái)保證其協(xié)調(diào)督察職能的實(shí)施，特別是協(xié)調(diào)各部門(mén)的利益沖突。很顯然，原有的管理部門(mén)不能夠勝任這一職責(zé)。

基于以上原因，政府應(yīng)當(dāng)建立起強(qiáng)有力的并聯(lián)審批制度的協(xié)調(diào)督察機(jī)構(gòu)，用來(lái)統(tǒng)籌當(dāng)?shù)夭⒙?lián)審批審批建設(shè)工作，調(diào)動(dòng)和協(xié)調(diào)各方面的力量來(lái)整體推進(jìn)制度建設(shè)進(jìn)程。這就要求政府內(nèi)較高地位的領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任并聯(lián)審批制度的主管領(lǐng)導(dǎo)，并以其為核心設(shè)置并聯(lián)審批制度建設(shè)的協(xié)調(diào)督察機(jī)構(gòu)。該機(jī)構(gòu)統(tǒng)一協(xié)調(diào)各部門(mén)的利益矛盾，制定建設(shè)工作的各項(xiàng)基本制度，研究決定有關(guān)重大事項(xiàng)，領(lǐng)導(dǎo)和督察各部門(mén)履行職責(zé)等。

2.創(chuàng)新審批環(huán)節(jié)電子監(jiān)察手段

根據(jù)《行政監(jiān)察法》及相關(guān)法律法規(guī)，為加強(qiáng)行政審批監(jiān)管，提高行政效能，大部分城市的監(jiān)察機(jī)關(guān)都建立了行政審批電子監(jiān)察系統(tǒng)，對(duì)行政審批服務(wù)事項(xiàng)實(shí)施監(jiān)控、監(jiān)督，較好地發(fā)揮了行政監(jiān)察的職能作用，有效促進(jìn)行政審批領(lǐng)域的廉政建設(shè)。

    電子監(jiān)察系統(tǒng)的功能是多方面的，最基本的主要功能有：實(shí)時(shí)監(jiān)控、預(yù)警糾錯(cuò)、績(jī)效評(píng)估、信息服務(wù)。電子監(jiān)察系統(tǒng)可以發(fā)揮現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)控功能，即系統(tǒng)自動(dòng)、實(shí)時(shí)采集每一行政審批事項(xiàng)辦理過(guò)程的詳細(xì)信息，對(duì)辦事大廳或窗口的現(xiàn)場(chǎng)辦公情況進(jìn)行視頻監(jiān)控；實(shí)時(shí)監(jiān)察功能，即辦理時(shí)段分別自動(dòng)生成并發(fā)出黃、紅牌等進(jìn)行警示；績(jī)效評(píng)估功能，即系統(tǒng)根據(jù)預(yù)先設(shè)定標(biāo)準(zhǔn)對(duì)各機(jī)關(guān)的行政效能自動(dòng)進(jìn)行打分和考核；信息服務(wù)功能，即系統(tǒng)可通過(guò)互聯(lián)網(wǎng)，向企業(yè)和群眾提供行政審批的有關(guān)法律和具體辦理要求等信息；決策輔助功能，即系統(tǒng)對(duì)各部門(mén)工作進(jìn)行統(tǒng)計(jì)分析，為領(lǐng)導(dǎo)的決策提供服務(wù)。（張振業(yè)）

通聯(lián)：江蘇省泗洪縣人民法院 張振業(yè)

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