摘要：近年來，食品安全事故的頻繁發生使食品安全越來越受到人們的重視。面對諸多的食品安全問題，建立快速有效的食品安全法律體系已迫在眉睫。食品召回制度作為建立食品安全體系的重要一環，有著舉足輕重的地位，具有重要的理論研究價值。本文擬以《中華人民共和國食品安全法》為理論研究背景，以我國的食品召回法律制度為主線，提出該制度體系尚存在的不足，并以美國為例總結國外食品召回制度的特點，以此為借鑒，探討如何使食品召回制度發揮其應有的作用。

關鍵詞：食品召回；制度完善；食品分級召回；食品溯源管理；食品召回責任險；

“民以食為天，食以安為先”，依此普世的社會價值觀念，“安全”這一要素顯然是食品進入流通和消費領域所應當具備的最為基本的條件。然而近年來，食品安全事故卻在不斷爆發，從國際范圍來說，如英國的"瘋牛病"、歐洲的"口蹄疫"、席卷全球的禽流感等等。與之相應的，我國的食品安全事件也是層出不窮，如劣質奶粉、蘇丹紅、石蠟火鍋底料、瘦肉精、毒大米，以及前幾年備受關注的三鹿奶粉等事件。問題食品之多，涉及范圍之廣，造成后果之重，已經到了令人談"食"色變的地步。

面對接踵而至的食品安全問題，如何快速有效地將問題食品從市場上撤出，避免更為嚴重的后果，以便最大限度保護消費者的利益，是當下我國著重探討并急于解決的問題。其中重要的舉措之一，就是建立完善的食品召回制度。通過對國外先行者經驗的學習以及對基于本國國情把握之上的實踐摸索，形成一套獨特的食品召回法律制度。

一、食品召回制度的概述

食品召回制度，是指由于生產商生產的食品存在設計缺陷或制造缺陷，并已經進入流通領域，為避免缺陷食品危及人身安全及財產損失，生產商必須及時將缺陷食品進入流通領域的情況向國家有關部門進行報告，并提出召回申請。如果生產商不主動召回，政府可以強行將缺陷食品進行召回，由此所確立的制度即為食品召回制度。[1]食品召回制度是國際通行的一種食品安全事后監管有效措施，既可以有效應對食品安全突發事件，保障消費者生命健康安全，又能夠明確產品質量責任主體，規范食品生產加工企業行為，從而全面提高食品行業的質量安全水平和市場競爭力。

從食品召回制度的設計初衷與實踐效果分析，該制度具有預防性、無償性、大眾性、實體法與程序法兼容性等特征。所謂預防性是指食品召回制度的功能在于預防食品安全事件的發生或者阻止其進一步擴大，從而防止更多人的生命健康利益受到侵害。該制度有利于防患于未然，避免該類產品大規模損害的發生。[2]無償性是指生產商、經銷商、進口商必須依照法律程序無償地召回不安全食品。[3]因為不安全食品的產生責任在于生產者一方，消費者是受害者，所以經濟損失必須由生產者承擔，這也是實質正義的必然要求。大眾性是食品召回制度最典型的特點，因為相比而言，汽車、玩具等產品召回涉及的只是一部分消費者，而食品消費是所有人都需從事的活動。

此外，食品召回制度既有實體法的內容，也有程序法的規定，兩者相互兼容，程序性特征又催生出期限性特點。程序性是指不管是主動召回還是被責令召回，都應該遵循一定的法律程序，違反程序將導致相關主體承擔相應的法律責任。期限性是指不安全食品的召回必須在法定期限內盡快進行，這樣才能及時有效地防止危害擴大。期限性特點源于食品消費的本身特點，因為食品消費是一次性的，且有保質期的限制，消費者通常不會囤積食品，食品從生產到銷售再到食用的時間間隔很短。倘若食品的召回稍有遲延，就會造嚴重的后果。

二、我國食品召回制度之現狀

2002年11月，北京實行“違規食品限期追回制度”，成為我國食品召回的開端。2006年8月1日起，上海市正式頒布實施《缺陷食品召回管理規定（試行）》，在全國率先實行缺陷食品分級召回，并成立了缺陷食品鑒定組，這是我國首個較為系統、具有操作性的食品召回制度。在積累了足夠的實踐經驗后，2007年7月24日，國家質量監督檢驗檢疫總局頒布了《食品召回管理規定》，雖然這仍然只是一個法律位階較低的部門規章，不能統領其他食品監管部門，但我們從中可以看出我國對食品召回法律制度的重視程度。2009年2月28日，經歷了數次草案搜集各方意見后，由十一屆全國人大常委會第七次會議表決通過了《中華人民共和國食品安全法》，該法第五十三條對食品召回作出明確規定，至此，食品召回法律制度終于被提升到了法律的高度。

《食品安全法》的頒布對于構建我國的食品召回法律制度體系具有里程碑的意義，但由于該法只對食品召回做了原則性的規定，并沒有把食品召回在實體上和程序上如何具體操作做一個很好的銜接，而且相關的配套制度也不很完善，不可能很好地應對實際存在的種種問題。因此說我國食品召回制度尚不夠成熟。而以美國為代表的發達國家的食品召回制度已相當完備，我國應當借鑒國外食品召回制度的具體做法，完善食品召回制度。

三、以美國為例，總結國外食品召回特點

各國在食品安全方面都制定了詳細的法律法規，食品召回的監管機關、主體、條件、程序、法律責任以及食品的質量標準、檢測方法等相關制度都以法律形式予以明確的規定。其中美國是世界上市場經濟最發達的國家、在管理市場經濟的實踐中積累了豐富的經驗，在食品召回的具體實施中，可操作性強，效率高，效果好，具有一定的代表性。其特點主要表現為：

（一）強有力的政府監管體系

從表面上看，美國食品召回是企業的自愿行為，實質上是在政府職能部門監督下實施的強制性行為。美國食品召回制度是在政府行政職能部門的主導下進行的。[4]負責監管食品召回的是農業部食品安全檢疫局、食品和藥品管理局。食品安全檢疫局主要負責監督肉、禽、蛋類產品質量和缺陷產品的召回，食品和藥品監督局主要負責食品安全檢疫局管轄以外的產品，即除肉、禽、蛋類制品以外食品的召回。這兩個部門負責各自管轄下的食品召回的全過程，職責明確，互不交叉，有效的發揮監督的作用。消費者利益能得到很好的保護，不能完全歸因于消費者的權益保護意識強，而是因為美國政府有一套能夠幫助弱小消費者的機制。

（二）食品召回分級召回

美國食品安全檢疫局、食品和藥品安全局對缺陷食品可能引起的損害進行分級，并以此作為依據確定食品召回的級別。美國的食品召回有三級：第一級是最嚴重的，消費者食用了這類產品將肯定危害身體健康甚至導致死亡；第二級是危害較輕的，消費者食用后可能不利于身體健康；第三級是一般不會有危害的，消費者食用這類食品后不會引起任何不利于健康的后果，如貼錯產品標簽、產品標識有錯誤或未能充分反映產品內容等。[5]將食品召回分級處理，既有利于正確的確定缺陷食品的危害程度，及時化解風險，同時避免了事態的擴大，造成社會成本的浪費和社會秩序的動蕩。

（三）完備的食品溯源制度

美國食品和藥品管理局規定與生產食品及動物飼料產品相關的單位，包括生產者、加工者、包裝者、分銷者、接受者、持有者及進口商都應當及時建立記錄檔案。通過全程監管，對可能會給食品安全構成潛在危害的風險預先加以防范，避免重要環節的缺失，并以此為基礎實行問題食品的追溯制度。[6]良好的食品可追溯性是成功召回食品的基礎。建立從生產、加工到流通各個階段的連續的信息追蹤系統，記錄保留從初級產品到最終消費品各個階段的完整的信息資料。一旦出現食品安全問題，利用”電子身份證”等技術的廣泛應用，就能立刻找到問題根源以及問題鏈，極大地提高了食品召回的效率和效力。

（四）鼓勵企業在食品召回中的誠信自律

如果企業發現食品存在安全缺陷，勇于承認問題，在監管部門還沒有下“禁令”時就發出產品召回令，撤回自己的產品，并且在食品召回過程中與FSIS（食品安全檢驗局）或FDA（食品和藥物管理局）合作，主動提交問題報告要求召回缺陷食品，一般能得到寬大處理。反之，如果企業不與政府合作，發現問題有意隱瞞，不僅要承擔行政責任，還可能承擔刑事責任。[7]這一制度鼓勵企業誠信自律，最終贏得市場和消費者的信賴。

四、完善我國食品召回制度的構想

（一）  完善食品召回法律體系

要建立我國的食品召回制度就必須制定專門的法律法規，形成有機的法律體系。最新頒布的《食品安全法》第一次正式、明確地提出食品召回制度，是法律方面的一大進步，但面對越來越復雜的經濟市場，單靠一部法律的力量是不夠的，建議在完善食品安全法的基礎上，制定其他配套的具體方面的單行法規，最終形成權威的，科學的，合理的食品召回法律體系。首先，《食品安全法》作為我國食品安全法律體系中的一般法，應該在條文中增加對《食品召回管理規定》的聯系。比如在第一章總則中增加一條，”國家建立食品召回制度。有關食品召回事宜本法有規定的，依本法規定；本法沒有規定的則依《食品召回管理規定》進行處理”。同時對《食品召回管理規定》進行修訂，將其上升為《食品安全法》的實施細則，從而建立起宏觀與微觀規定相結合的食品召回法律制度體系。其次，需要分別制定食品、食品添加劑、食品用具設備召回管理辦法。其中，《食品召回管理辦法》應明確食品召回的適用范圍、食品召回的分類、食品召回的程序、食品生產經營企業的責任、食品召回的監管職責以及法律責任等問題。《食品添加劑召回管理辦法》可由衛生行政部門發布，明確食品添加劑召回的標準要求、食品添加劑召回的程序以及相關主體的權利、義務和職責。《食品用具、設備、包裝材料召回管理辦法》可由衛生、工商部門聯合發布，明確召回的適用范圍、召回的標準要求、程序以及法律責任等問題。最后，需要制定食品、食品添加劑、食品用具設備召回指南。此類指南雖不具有法律、法規、規章的法律效力，但指南在幫助和指導企業遵守法律、法規、規章方面起著重要作用。發達國家比較注重指南的運用，我國在這方面應該給予重視。

（二）健全食品安全監管體系

鑒于我國食品安全監管體系部門眾多，分工過細，可能交叉重疊，管理混亂的現狀，《食品安全法》最新規定，在現有分段監管體制的基礎上，由國務院設立食品安全委員會，以加強對各有關監管部門的協調、指導。國務院設立食品安全委員會，作為高層次的議事協調機構，協調、指導食品安全監管工作。雖然國家層面已經成立最高級別的食品安全委員會，但各地政府也應在廳、局際食品安全聯席會議的管理架構上有所突破，成立省一級或市一級的食品安全委員會，作為各地最高級別的食品安全事故處置小組，賦予相應的行政權力，統一協調、管理涉及食品安全的各個部門，打破相關行政部門各自為政、重復執法、互相推諉的局面，真正建立起一套從國家到各省再到各市，長效的、全覆蓋的監管體系，為食品召回的實施奠定基礎。

（三）建立完備的食品召回制度

首先，為確保所有已發現的和潛在的缺陷食品都能盡快召回，推行食品溯源制度，按照從生產到銷售的每一個環節都可相互追查的原則，建立一套完整的食品生產經營記錄制度。其次，對食品召回實行分級管理，這可借鑒美國的三級分制度，鑒于我國的經濟發展狀況和食品產業發展狀況，目前我國政府應將監管重點放在第一級和第二級食品上，對于第三級食品可以采取鼓勵召回的態度。其次，規范食品召回程序，編制一套規范的操作性強的食品召回程序，包括制定食品召回計劃、啟動食品召回、實施食品召回、食品召回完成評價、不實施召回的法律后果等環節的具體內容，讓有關責任主體以及管理部門在具體食品召回中明確其義務和職責。尤其需要重視的是重要的不實施召回的法律后果，在市場經濟中有義務而無責任的法律制度在實踐中是無法實施的，特別是在我國食品生產企業自身總體素質不高，自律性差的情況下，必須強調法律責任，要加大對消極召回或拒絕召回者打擊的力度，讓違法者不能、也不敢逃避召回的法律責任。

（四）創建食品召回責任險制度

召回需要成本，尤其是大規模的食品召回，可能使企業陷入嚴重的財務危機，這就導致許多企業寧愿隱瞞真相、拖延時間，也不愿意實施召回。因此向保險人轉移食品召回風險成為企業風險管理的一個重要內容。食品召回保險的主要內容是承保有缺陷的被保險產品由于已經導致或可能導致他人人身傷害或財產損失而必須召回所產生的”召回費用”，包括：告知費用、運輸費用、倉儲費用、銷毀費用、雇傭額外勞動力費用、員工加班費用、重新配送費用、聘請專業顧問進行危機處理的費用，以及其它合理及必要的費用。[8]筆者建議借鑒美國等發達國家的做法，食品召回責任保險應為強制性的，由此才能確保出現召回事由時，企業能主動及時地對其缺陷食品進行召回。此制度的建立，不僅可以分散企業經營風險，加強企業抵御由食品中毒、消費者傷亡賠償等引起的各種突發事故的能力，使企業經營活動穩步發展，還有利于發揮保險的經濟補償機制，減輕政府部門的救助壓力，促進食品業健康發展，促進社會更加和諧。

四、結語

食品召回法律制度的有效運行一方面體現了政府重視民生以人為本的宗旨，展現了國家的人文情懷；另一方面給企業在市場經濟環境下搭建了一個宣揚自己社會責任感的平臺，堅定自己誠信治企的決心；最重要的是可以讓消費者更放心的選擇多樣化的健康食品，為消費者營造一個良好的食品消費環境。食品召回制度的實踐效應除取決于制度本身的合理性和可操作性外，還受到監管部門執法水平、企業自律意識，以及消費者自我保護意識的影響，需要三方對食品召回制度的正確理解和執行，相互協助，共同推動。筆者相信，隨著我國食品召回制度實踐深入開展，食品召回制度必將逐步完善起來，從而有助于在我國形成健康、有序的食品市場環境，進而促進我國經濟的可持續發展。

參考文獻：

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