當(dāng)前,農(nóng)民工權(quán)益得不到有效保護(hù)的原因是多方面的，既有制度根源，也有立法、執(zhí)法、司法方面原因，還有農(nóng)民工自身原因。筆者現(xiàn)嘗試進(jìn)行分析并提出對(duì)策建議。

一、存在問(wèn)題的原因分析

（一）制度原因??傳統(tǒng)戶籍制度的弊端

傳統(tǒng)城鄉(xiāng)分割的二元結(jié)構(gòu)是農(nóng)民工權(quán)益得不到保障的體制根源。傳統(tǒng)戶籍固定制度是形成城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)，它阻礙了農(nóng)村剩余勞動(dòng)力的合理流動(dòng)。在長(zhǎng)期實(shí)行的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)體制下，公民戶籍被劃分為農(nóng)民和城市居民兩種。這使“農(nóng)民”成為一種身份，而不是一種職業(yè)。現(xiàn)行戶籍制度的實(shí)質(zhì)就是：通過(guò)對(duì)農(nóng)民工身份的限制，防止農(nóng)民工對(duì)城鎮(zhèn)就業(yè)進(jìn)行沖擊。不可否認(rèn)，城市下崗失業(yè)需要及時(shí)解決，但農(nóng)村剩余勞動(dòng)力的大量存在的事實(shí)同樣不可忽視。農(nóng)民工在城市身份上的模糊性使他們?cè)诔鞘芯蜆I(yè)體系中成為另類，使他們相當(dāng)程度上集中于缺乏權(quán)益保護(hù)的邊緣職業(yè)和低層職業(yè)，而影響到其享受城市公共資源如社會(huì)保障、醫(yī)療衛(wèi)生、自身培訓(xùn)和子女受教育等一系列的權(quán)利，為尷尬的城市“客居”弱勢(shì)群體。長(zhǎng)期以來(lái)體制上的隔離也反過(guò)來(lái)造成“農(nóng)民工”這一稱呼成為低人一等的標(biāo)志。因此，我們認(rèn)為，農(nóng)民工權(quán)益之所以受到普遍侵害，其根本原因在于“城鄉(xiāng)二元”的制度性歧視。

（二）立法原因??法律法規(guī)的缺陷

1、缺乏專門維護(hù)農(nóng)民工權(quán)益的法律。農(nóng)民工作為特殊的社會(huì)群體，在社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活中的作用和地位越來(lái)越重要。但是，我國(guó)目前還沒(méi)有專門保護(hù)農(nóng)民工權(quán)益的法律，在保護(hù)農(nóng)民工這一特殊群體的權(quán)益上存在盲區(qū)，保護(hù)農(nóng)民工權(quán)益缺乏直接的法律依據(jù)。

2、勞動(dòng)立法不完善，配套的法律、法規(guī)不健全。我國(guó)正處在向法治社會(huì)邁進(jìn)的階段，許多法律法規(guī)還不夠健全，現(xiàn)行的法律、法規(guī)如《勞動(dòng)法》、《工資支付暫行規(guī)定》和《工傷保險(xiǎn)條例》等雖然都有農(nóng)民工權(quán)益保障的相關(guān)規(guī)定，但是以上規(guī)定比較寬泛，對(duì)于勞動(dòng)者的保護(hù)已顯得力不從心，對(duì)農(nóng)民工權(quán)益保護(hù)更是如此。由于立法資源的稀缺與現(xiàn)實(shí)需求的擴(kuò)張形成的矛盾、應(yīng)然平等保護(hù)與實(shí)然非對(duì)等待遇的矛盾，程序形式化與農(nóng)民工勞動(dòng)關(guān)系復(fù)雜化的矛盾等的出現(xiàn)，使得法律保障本身就出現(xiàn)了悖論，原來(lái)存在的法律處在尷尬的境地。

3、我國(guó)目前的勞動(dòng)立法中，與《勞動(dòng)法》配套的社會(huì)保障等法律法規(guī)未正式出臺(tái)，一些法律的實(shí)施細(xì)則或辦法沒(méi)有及時(shí)制定，使得現(xiàn)有法律難以操作和準(zhǔn)確適用，導(dǎo)致農(nóng)民工維權(quán)缺乏明確法律依據(jù)。

4、法律有關(guān)用人單位法律責(zé)任的規(guī)定存在漏洞。按照《勞動(dòng)合同法》的規(guī)定，建立勞動(dòng)關(guān)系，應(yīng)當(dāng)訂立書面的勞動(dòng)合同。但是，該法對(duì)不訂勞動(dòng)合同的法律責(zé)任只規(guī)定了經(jīng)濟(jì)責(zé)任而無(wú)行政等責(zé)任，處罰過(guò)輕，不利于對(duì)勞動(dòng)者特別是農(nóng)民工權(quán)益的保護(hù)；《勞動(dòng)法》對(duì)用人單位拖欠勞動(dòng)者工資的行為處罰存在著“有規(guī)定，沒(méi)標(biāo)準(zhǔn)”的實(shí)際操作性不強(qiáng)的漏洞，而《勞動(dòng)合同法》的相關(guān)規(guī)定也不甚明確。

（三）執(zhí)法原因??勞動(dòng)監(jiān)察部門執(zhí)法不力和工會(huì)保護(hù)職責(zé)缺位

執(zhí)法方面存在的問(wèn)題主要有勞動(dòng)監(jiān)察部門的執(zhí)法不力和《工會(huì)法》的實(shí)施欠缺等方面。首先，各地勞動(dòng)監(jiān)察部門人員配置嚴(yán)重不足，使執(zhí)法監(jiān)察無(wú)法落實(shí)到位；經(jīng)費(fèi)不足、調(diào)查手段落后，導(dǎo)致勞動(dòng)行政執(zhí)法監(jiān)察力度不夠。勞動(dòng)監(jiān)察部門執(zhí)法能力不足已成為企業(yè)經(jīng)營(yíng)者不簽訂勞動(dòng)合同、不繳納社會(huì)保險(xiǎn)金、不賠付工傷和職業(yè)病等侵犯進(jìn)城務(wù)工人員合法權(quán)益的重要原因。其次，工會(huì)對(duì)農(nóng)民工權(quán)益保護(hù)缺位。《工會(huì)法》規(guī)定“工會(huì)是職工自愿結(jié)合的工人階級(jí)的群眾組織，在維護(hù)全國(guó)人民整體利益的同時(shí)，維護(hù)職工的合法權(quán)益”。工會(huì)作為合法組織，應(yīng)當(dāng)維護(hù)“工人階級(jí)”整體的合法權(quán)益。農(nóng)民工進(jìn)城務(wù)工，當(dāng)然屬于“工人階級(jí)”的范圍，但由于制度的缺陷，農(nóng)民工的身份仍然屬于農(nóng)業(yè)人口，又屬于“農(nóng)民階級(jí)”。因此，實(shí)踐中各單位工會(huì)很少考慮到農(nóng)民工權(quán)益的保護(hù)。

（四）司法原因??勞動(dòng)者權(quán)利救濟(jì)程序和法律援助的不足

首先，由于勞動(dòng)爭(zhēng)議實(shí)行“先仲裁,后訴訟”的解決方式，造成尋求公力救濟(jì)的金錢成本和時(shí)間成本過(guò)高，而救濟(jì)效率卻很低，使農(nóng)民工的合法權(quán)益得不到及時(shí)保障；其次，《民事訴訟法》實(shí)行“誰(shuí)主張,誰(shuí)舉證”的原則，由于大多數(shù)農(nóng)民工法律知識(shí)貧乏，舉證能力有限，加上一些其他人為的社會(huì)阻力，造成農(nóng)民工無(wú)法舉證或無(wú)力舉證的情況屢屢出現(xiàn)，也不利于農(nóng)民工權(quán)益的保護(hù)；再次，由于現(xiàn)行法律援助制度不健全，使得處于弱勢(shì)地位的農(nóng)民工很難獲得法律援助，農(nóng)民工維權(quán)出現(xiàn)制度性障礙。

（五）自身原因??農(nóng)民工法律意識(shí)和維權(quán)能力欠缺

農(nóng)民工法律意識(shí)薄弱，缺乏維權(quán)意識(shí)和能力，是農(nóng)民工權(quán)益受損的內(nèi)在原因。由于勞動(dòng)崗位競(jìng)爭(zhēng)激烈，農(nóng)民工因確立勞動(dòng)關(guān)系心切，對(duì)如何維護(hù)自己的合法權(quán)益事先考慮很少，甚至毫無(wú)考慮，所以很容易陷入那些善于坑騙的用工方所設(shè)置的陷阱。農(nóng)民工在自己合法權(quán)益受侵犯時(shí)，不懂得通過(guò)合法手段保護(hù)自己；有的農(nóng)民工雖有維權(quán)意識(shí)，但考慮身處弱勢(shì)，不敢維護(hù)自身權(quán)益；有些農(nóng)民工由于法律知識(shí)缺乏和法制觀念淡薄，在維權(quán)中因證據(jù)不足求助無(wú)門，往往鋌而走險(xiǎn)，用非法手段維權(quán)，極易造成社會(huì)危害。

二、完善保護(hù)農(nóng)民工權(quán)益的法律措施

（一）立法方面

1、制定專門的《農(nóng)民工權(quán)益保護(hù)法》。農(nóng)民工屬于弱勢(shì)群體，由于法規(guī)本身存在的盲區(qū)或缺位，現(xiàn)實(shí)中農(nóng)民工權(quán)益經(jīng)常受到侵害，這種現(xiàn)象必須盡快改變。鑒于農(nóng)民工群體的特殊性，及其在維權(quán)問(wèn)題上的復(fù)雜性，只有出臺(tái)《農(nóng)民工權(quán)益保障法》，才能從根本上為農(nóng)民工提供法律制度上的保護(hù)和保障。為保護(hù)某一特殊群體的合法權(quán)益而專門立法是有現(xiàn)實(shí)依據(jù)的，并有許多成功先例，如《婦女權(quán)益保護(hù)法》、《未成年人權(quán)益保護(hù)法》、《老年人權(quán)益保護(hù)法》等等，這些法規(guī)的頒布，都為保護(hù)一定的特殊社會(huì)群體的合法權(quán)益起到了決定性作用。參照以上法律，出臺(tái)《農(nóng)民工權(quán)益保障法》，可以明確農(nóng)民工權(quán)益保障機(jī)構(gòu)的職責(zé)，明確農(nóng)民工的權(quán)利和義務(wù)，明確侵犯農(nóng)民工權(quán)益所應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任，無(wú)疑可以在更大程度上為農(nóng)民工撐起一片法律保護(hù)的天空。

2、修改和完善《勞動(dòng)法》。我國(guó)《勞動(dòng)法》對(duì)農(nóng)民工的權(quán)益保護(hù)沒(méi)有專門的規(guī)定，為了保護(hù)農(nóng)民工權(quán)益的需要，我們應(yīng)該對(duì)《勞動(dòng)法》進(jìn)行必要的修改和完善。擴(kuò)大勞動(dòng)法調(diào)整范圍，為農(nóng)民工維權(quán)提供法律依據(jù)，規(guī)定農(nóng)民工勞動(dòng)爭(zhēng)議案件一律適用勞動(dòng)法。在內(nèi)容上，勞動(dòng)法應(yīng)規(guī)定農(nóng)民工平等的勞動(dòng)地位，規(guī)定不得歧視農(nóng)民工的用人原則；規(guī)定用人單位在招用農(nóng)民工時(shí)的特定義務(wù)；規(guī)定用工單位必須在雇用農(nóng)民工時(shí)與農(nóng)民工簽訂規(guī)范的勞動(dòng)用工合同;明確最低工資標(biāo)準(zhǔn)；農(nóng)民工參加勞動(dòng)保險(xiǎn)；建立適當(dāng)?shù)脑V訟仲裁費(fèi)用減免制度等等。此外，應(yīng)當(dāng)對(duì)農(nóng)民工適用探親假、法定節(jié)假日、休息制度，以及其他《勞動(dòng)法》相關(guān)規(guī)定，使農(nóng)民工在權(quán)利享有上得到公平待遇。

3、制定《勞動(dòng)法》及其配套法律、法規(guī)的實(shí)施細(xì)則或辦法。國(guó)家近年來(lái)制定了許多勞動(dòng)方面的法律，如2008年開(kāi)始實(shí)施的《就業(yè)促進(jìn)法》、《勞動(dòng)合同法》和《勞動(dòng)爭(zhēng)議調(diào)解仲裁法》等。但是，這些法律在實(shí)施時(shí)需要制定具體的實(shí)施細(xì)則或辦法，將法律規(guī)定具體化，便于其貫徹執(zhí)行。在制定具體的實(shí)施細(xì)則時(shí)，應(yīng)確立對(duì)農(nóng)民工合法權(quán)益保護(hù)的原則，重視和突出對(duì)農(nóng)民工合法權(quán)益的保護(hù)，規(guī)定對(duì)農(nóng)民工權(quán)益保護(hù)的制度和具體措施。

4、完善《勞動(dòng)保障監(jiān)察條例》。國(guó)務(wù)院2004年實(shí)施的《勞動(dòng)保障監(jiān)察條例》需要予以完善，使其規(guī)定更具體、系統(tǒng)和全面，并應(yīng)專條體現(xiàn)對(duì)農(nóng)民工權(quán)益的保護(hù)。須完善的方面包括：明確并擴(kuò)大監(jiān)督檢查的主體，公安、工商、監(jiān)察、財(cái)政、審計(jì)、衛(wèi)生、建設(shè)等行政部門和用人單位的主管部門應(yīng)在各自職責(zé)范圍內(nèi)對(duì)用人單位遵守勞動(dòng)法律、法規(guī)的情況進(jìn)行監(jiān)督；確定監(jiān)督檢查的內(nèi)容：勞動(dòng)行政部門對(duì)勞動(dòng)用工合同簽訂情況、職業(yè)介紹、勞務(wù)中介規(guī)范性、工作時(shí)間和休息休假、最低工資、勞動(dòng)培訓(xùn)、勞動(dòng)安全以及其它關(guān)系農(nóng)民工切身利益事項(xiàng)的檢查；明確勞動(dòng)監(jiān)督檢查方式:采取年度審查、抽查、案件專查等方式；規(guī)范監(jiān)督檢查程序：登記立案、調(diào)查取證、聽(tīng)取申辯、作出處罰決定、送達(dá)處罰決定書；強(qiáng)化法律責(zé)任：以民事、行政、刑事處罰手段并舉，對(duì)于責(zé)任的規(guī)定，必須明確、具體化，不能以“應(yīng)受處罰”等形式出現(xiàn)。

5、制定與農(nóng)民工權(quán)益保障相關(guān)的其他法律法規(guī)。單靠《勞動(dòng)法》還不足以保護(hù)農(nóng)民工的合法權(quán)益，還需要完善與農(nóng)民工其他權(quán)益相關(guān)的社會(huì)保障法律制度、工會(huì)制度、戶籍法律制度等，才能使農(nóng)民工合法權(quán)益得到全方位的法律保護(hù)。在這方面，要制定專門的《社會(huì)保障法》，盡快建立全面的農(nóng)村社會(huì)保障體系，明確進(jìn)城農(nóng)民工納入城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)等社會(huì)保險(xiǎn)的范疇，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村社會(huì)保險(xiǎn)和城鎮(zhèn)社會(huì)保險(xiǎn)的對(duì)接；應(yīng)完善我國(guó)《工會(huì)法》，明確農(nóng)民工的工會(huì)地位，明確規(guī)定建立農(nóng)民工會(huì)組織，切實(shí)保障農(nóng)民工會(huì)權(quán)利，加強(qiáng)農(nóng)民工會(huì)與用人單位的抗衡力量，以制約用人單位強(qiáng)勢(shì)地位濫用；此外，制定《戶籍管理法》。由于現(xiàn)行的戶籍制度阻礙了城鄉(xiāng)人口的自由流動(dòng)，所以，應(yīng)當(dāng)制定《戶籍管理法》，改革戶籍制度，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶籍管理制度，讓農(nóng)村剩余勞動(dòng)力自由流動(dòng)，以保障農(nóng)民工與城鎮(zhèn)居民的平等權(quán)利。

（二）執(zhí)法方面

勞動(dòng)執(zhí)法的關(guān)鍵在于勞動(dòng)監(jiān)察制度的完善，如前所述，在完善《勞動(dòng)保障監(jiān)察條例》的前提下，各級(jí)政府部門和勞動(dòng)執(zhí)法單位應(yīng)高度重視勞動(dòng)法律的貫徹，加大對(duì)農(nóng)民工勞動(dòng)者權(quán)益的保護(hù)。應(yīng)從農(nóng)民工勞動(dòng)合同管理,工資拖欠等幾個(gè)方面開(kāi)展工作：

1、對(duì)用工單位不與其簽訂勞動(dòng)合同，隨意辭退農(nóng)民工、克扣和無(wú)故拖欠工資、隨意延長(zhǎng)工作時(shí)間以及侵害農(nóng)民工人身權(quán)等方面的違法行為，要采取有效措施，嚴(yán)肅查處。

2、勞動(dòng)保障部門應(yīng)依法履行監(jiān)察職責(zé)，綜合運(yùn)用法律和行政手段，依法糾正和處理克扣和無(wú)故拖欠農(nóng)民工工資及拖欠工資后逃匿的行為。

3、加大勞動(dòng)保障監(jiān)察機(jī)構(gòu)在處理農(nóng)民工問(wèn)題上的工作力度，健全舉報(bào)制度，認(rèn)真做好群眾舉報(bào)案件的受理和查處工作。對(duì)嚴(yán)重違法的用人單位和直接責(zé)任人要依法處理，切實(shí)維護(hù)和保障農(nóng)民工的權(quán)益。

4、由于勞動(dòng)監(jiān)察部門執(zhí)法能力不足，所以，政府應(yīng)在人員配置、調(diào)查經(jīng)費(fèi)上給予政策傾斜，以提高勞動(dòng)監(jiān)察能力，保障勞動(dòng)監(jiān)察的順利進(jìn)行，從而及時(shí)、有效地維護(hù)農(nóng)民工的合法權(quán)益。

（三）司法方面

1、設(shè)立農(nóng)民工權(quán)益保障庭。農(nóng)民工是社會(huì)的勞動(dòng)者，對(duì)國(guó)家和社會(huì)做出了很大的貢獻(xiàn)。但是，農(nóng)民工的權(quán)益卻很難得到保護(hù)。為此，筆者認(rèn)為，國(guó)家有必要、也有可能在人民法院內(nèi)部設(shè)立農(nóng)民工權(quán)益保障庭，專門受理和審判農(nóng)民工權(quán)益糾紛案件；培訓(xùn)熟悉農(nóng)民工權(quán)益保障方面法律的專門法官，以切實(shí)保護(hù)農(nóng)民工權(quán)益。

2、擴(kuò)大農(nóng)民工維權(quán)救濟(jì)途徑。《勞動(dòng)法》規(guī)定勞動(dòng)爭(zhēng)議采取“先裁后審”的體制不利于農(nóng)民工權(quán)益的及時(shí)保護(hù)，因此，從保護(hù)弱勢(shì)群體原則出發(fā)，對(duì)于農(nóng)民工維權(quán)取消先裁程序，可以直接向人民法院起訴；并適當(dāng)縮減訴訟受理、審結(jié)期限，從而及時(shí)維護(hù)民工合法權(quán)益。    

3、確立農(nóng)民工維權(quán)法律援助制度。對(duì)絕大多數(shù)農(nóng)民工來(lái)說(shuō)，法律維權(quán)的門檻太高，他們?nèi)狈ο鄳?yīng)的法律知識(shí)和足夠的金錢。法律援助是國(guó)家為社會(huì)弱勢(shì)群體提供免費(fèi)、減費(fèi)的一項(xiàng)司法救濟(jì)制度，對(duì)農(nóng)民工勞動(dòng)爭(zhēng)議案件適用法律援助制度，能夠有效地維護(hù)農(nóng)民工的合法權(quán)益。各地司法行政部門應(yīng)當(dāng)建立長(zhǎng)效的農(nóng)民工維權(quán)法律援助制度，建立專門的機(jī)構(gòu)和隊(duì)伍，為農(nóng)民工提供高效的法律服務(wù)。

4、完善勞動(dòng)證據(jù)制度。法律要求用人單位與農(nóng)民工之間必須訂立書面的勞動(dòng)合同，但實(shí)踐中遵守該規(guī)定的很少，從而導(dǎo)致農(nóng)民工提供證據(jù)的困難。為了保護(hù)農(nóng)民工合法權(quán)益，應(yīng)該改革并完善現(xiàn)有的勞動(dòng)證據(jù)制度。在弱者成為涉訴主體的司法調(diào)查中，可以實(shí)行有條件的舉證責(zé)任倒置制度；賦予法院對(duì)農(nóng)民工勞動(dòng)爭(zhēng)議案件的證據(jù)獨(dú)自收集權(quán)；同時(shí)確定公安部門一定條件下的配合義務(wù)，從而避免因農(nóng)民工力量孱弱而無(wú)法提供證據(jù)導(dǎo)致不公正的敗訴。

（四）增強(qiáng)農(nóng)民工自身的法律意識(shí)

農(nóng)民工法律意識(shí)的培養(yǎng)，是保證其走出法律維權(quán)困境的內(nèi)在動(dòng)力。不僅是在城市中需要被迅速的“法律化”，把農(nóng)民工納入到法制現(xiàn)代化的版圖，同時(shí)也要在“本土”的法律意識(shí)化，只有這樣當(dāng)農(nóng)民從農(nóng)村進(jìn)入到城市時(shí)，他們是具有法律意識(shí)的自覺(jué)性的，一旦法律成為農(nóng)民利益的象征和保護(hù)神，它不待國(guó)家通過(guò)強(qiáng)制的力量去普及，也會(huì)成為農(nóng)民努力學(xué)習(xí)、自覺(jué)應(yīng)用、嚴(yán)格遵守、虔誠(chéng)信仰的對(duì)象。沒(méi)有農(nóng)民工對(duì)法律的堅(jiān)定信仰和法律意識(shí)的覺(jué)醒，解決農(nóng)民工法律維權(quán)的困境在很大程度上只能是紙上談兵。

注釋：

①李翠英.農(nóng)民工保障問(wèn)題探析[J].云南財(cái)經(jīng)學(xué)院學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)報(bào)),2005,(3）.第83頁(yè).

②[5]楊福忠.試論農(nóng)民工權(quán)益保障面臨的法律問(wèn)題和對(duì)策[J].中國(guó)工運(yùn)學(xué)院學(xué)報(bào),2004,(4).第34頁(yè).

③[6]李強(qiáng),唐壯.城市農(nóng)民工與城市中的非正規(guī)就業(yè)[C].社會(huì)學(xué)研究,2002,(6).第16頁(yè).

④黃軍鋒.芻議農(nóng)民工權(quán)益法律保障體系的完善[J]. 理論導(dǎo)刊, 2008,(8).第69頁(yè).

⑤[8]郭月菊．論和諧社會(huì)背景下農(nóng)民工權(quán)益的法律保護(hù)[J]. 工會(huì)論壇（山東省工會(huì)管理干部學(xué)院學(xué)報(bào)）,2007,(4).第21頁(yè).