近年以來，原農村信用合作聯社更名為農村合作銀行，其內部機構與職責也進行了改革，清理陳欠貸款正在緊鑼密鼓地進行當中，其中通過訴訟清理陳欠貸款的已呈顯著上升之勢。筆者通過在蘇北某基層法院抽樣調查，在177件提起訴訟的案件當中，發現當前農村小額信用貸款發放中存在操作不規范、借貸還貸、騙貸賴賬等現象比較突出，造成貸款回收的難度加大，一定程度上影響了社會主義新農村建設和國家金融安全，應予高度重視。　

一、我國農村小額貸款發展的基本概況

在20世紀70年代中后期的孟加拉國開始小額信貸扶貧試驗，現已經成為國際上小額信貸的主要模式之一。我國根據這種GB模式開始進行農村小額貸款的試點。目前，全國農村信用社已為6087萬農戶建立經濟檔案，有3276萬農戶評為信用農戶，有37319個行政村評為信用村，有1560個鄉鎮評為信用鄉鎮。（合作金融機構監管司，農村信用社農戶小額信用貸款報告）人民銀行加大了安排支農再貸款額度，在支農再貸款的支持和引導下，農戶小額信用貸款投入持續增加，解決了農戶求貸難、金融機構放款難問題。[1]確實為“三農”發展發揮了積極的促進作用。

二、農村涉訴小額貸款的抽樣調查情況

抽樣調查的是近三年來的案件，涉及農村合作銀行有10余家支行，177案件中，調解撤訴結案的70%以上（均為約期還款），其中主動履行的30%，判決案件當中有約35%以上的是因被告去向不明，最終公告后以缺席判決的形式結案的。這些案件在執行階段，僅有不到32%的被執行人自動履行還貸義務。

三、訴訟成因

貸款方的原因及表現

受理的農合銀行案件均為個人信用貸款，擔保方式也均為保證擔保，貸款數額1000元到幾萬元不等，借款人一般為本地村民，期限不超過一年。

此類貸款有一部分在發放過程中即存在隱患，究其主要原因有：貸款調查不到位,農村信用基礎較差。[2]原農村信用聯社屬集體性質，從業人員來之各種渠道，一般沒有受過專門的培訓，有的信貸員綜合素質和業務素質已不能勝任其放貸工作。對合同法、擔保法等法律知之不多，責任心不強，對當前市場經濟的形勢認識不清，憑經驗放貸，不懂得風險防范；其次貸款審查層層把關不嚴，各農村支行（原鄉鎮信用社）經營本地區的存儲貸款，一個支行一般有一名或幾名負責調查放貸的信貸員，支行行長負責審批，報總行備案。許多支行的信貸員和支行行長是本鄉鎮人，借款人和信貸員溝通方便，逐級審批制度并不能真正做到嚴格規范、按章行事，往往出于個人感情，過分相信借款人，對市場風險沒有足夠的認識，有意無意地規避貸款制度，使借款人獲得違規貸款。事實證明，小額農貸管理辦法存在局限性。[3]

借款人及擔保人的原因及表現

1、“壘大戶”現象較為突出。因個人信用貸款數額有限，一些農民便以自己、親戚朋友或鄰里名義申請貸款，歸其一人使用（即“壘大戶”）。信貸員明知實情，但只要形式合乎規定，仍聽之任之，有的還幫助促成。貸款到期后，名義上的借款人不可能替其還貸，而真正的貸款使用人很多無法及時還貸，借款人和實際使用人之間產生矛盾，而法院只能判決立據人還錢。此類情況比較普遍。有的借款人利用他人名義，甚至虛列借款擔保人，貸款累計達幾十萬元。貸款到期后不能還款，便與信貸員商量立貸還貸，幾年下來欠支行多達200余萬元到期貸款。據承辦法官調查當地村民，借款人和信貸員關系密切，如信貸員葛某家中小孩過生日，出禮最多、最重的就是立貸借款人，社會反響強烈，令人懷疑存在非法利益關系，經群眾舉報，結合法院在辦案中所發現的線索，借款人和信貸員均已被司法機關立案查處，其中三名借款人因涉嫌詐騙追究刑事責任、兩名信貸員因涉嫌在違規發放貸款受取賄賂而被追究刑事責任，其中最重的被判處8年有期徒刑，另有多名農合銀行的工作人員受到內部處分。

2、借款人互相擔保，連環擔保。如果其中有一個人沒能按時還貸或沒有償還能力了，其他有償還能力的借款人擔心吃虧也不愿意還貸，不僅影響其他的貸款安全，而且容易形成惡性循環。其中多個案件借款人互相借款擔保，開庭時都向法院要求合并處理。但到期后，借款人均沒有還款，究其原因，就是因為其中一人的3萬元借款沒有能力清償，其他借款人也都不愿意還貸，這些案件審結后均只能依靠強制執行追貸款。

3、借貸還貸，借新還舊現象比較嚴重。因貸款期限較短，農合銀行也默認可以立貸還貸，法律也不禁止，所以訴訟案件中有相當一部分是立據還貸（占73%以上）。因為支行每年要考核貸款質量，并且和支行及信貸員的收入獎金掛鉤，所以信貸員將立貸還貸作為延長貸款期限的“正常手段”，往往導致的后果就是陳賬不還，新賬又添，本息累加產生“滾雪團”效應，越滾越大，而借款人早已喪失償還能力，最終形成實際上的壞賬、爛賬，只好付諸法律來解決。

4、騙保現象屢見不鮮。因為上述案件借款人和擔保人均是普通村民，文化水平、法律意識比較低，更缺乏一定的社會閱歷，還有的甚至認為人家找自己擔保是看得起自己，在沒有弄明白意思、更不知道后果的情況下即簽名捺印成為擔保人。特別是在立貸還貸中，原貸款擔保人外出或不愿擔保了，借款人無力還款，信貸員因為擔心貸款逾期影響考核，有時就只好采取一些不正當的手段來蒙混過關。法院審理的立貸還貸案就有很典型的例子：貸款到期了，借款人沒有錢還，原擔保人外出了，立貸還貸還需要擔保人簽字，借款人便找到一個六十多歲不識字且身患癌癥、家庭經濟非常困難的鄰居說：借銀行2000塊錢，請你簽個字證明一下，和你沒有關系的，信貸員也一起證明沒有關系的。鄰居說我不識字，借款人便拿握著鄰居的手寫簽名，擔保人的印章也是借款人刻了蓋上的。開庭時擔保人親屬發現上當后十分氣憤，和借款人及信貸員糾纏吵罵不休，并因此形成信訪。還有一些農村干部，所在村的村民想申請貸款，因為村干部經濟條件比較好，信貸員都讓借款人找村干部擔保，村干部或是出于為村民致富做實事的初衷，或是礙于情面，都爽快簽名擔保，最終陷入騙保圈套。

涉訴的其他原因及表現

1、農民的貸款觀念陳舊，不懂法。雖然我國實行市場經濟好多年了，人們的法律意識提高較快，但在農村一些地區仍然有一些的借款人不懂法，信用程度差。很多農民還錯誤地認為貸款和扶貧救濟款差不多，對貸款的利用率和償還率低，借款一、兩千塊錢卻還拖欠不還，認為反正是國家的錢，能賴則賴。等到進入訴訟程序，才知道不但要還本還要付息、付訴訟費用，而且還影響自己個人以后的借款信用。在我們的調查中，有一家法院集中處理了一個支行的一批5000元以下的小案件，有的連區區1000元都不愿還，有的為2000元、3000元故意缺席庭審，到法院執行時就“下落不明”。

 2、農民還貸能力低，也是造成銀行貸款安全性低的重要因素。一是農業利潤不穩定，農戶經營的小規模經濟造成農民收入低；二是農民負擔沉重。隨著形勢和政策的變化，農民負擔以新的形式出現。表現為：一是農業稅雖然被取消，但其他收費渠道依然存在，農業排灌、修路建橋、農用車管理、生豬屠宰、農民建房等都可以是鄉村兩級亂集資、亂攤派、亂收費的源頭，以及“上有政策下有對策”中出現的新的收費項目和形式極成為農民新的負擔。三是化肥、農藥、種子及其他農業生產資料的提價。四是教育產業化、醫療商業化，使加劇了農民的經濟困難。四是農業風險大，一是自然風險。長期以來，種植業是我國農民收入的最主要的經濟收入來源，農民人均收入中有43%來自種植業。種植業對土地、氣候等外部條件具有很強的依賴性，農村農業基礎設施、交通設施落后，農業靠天吃飯的現象還很嚴重；二是市場風險。由于信息不對稱，農民素質低，農民對市場的認識不足，農產品價格波動大，農業收益不穩定。

 3、農業小額貸款期限和額度不合理。農作物生長周期長，資金回籠慢，隨著農村經濟的發展，農村出現的養殖業、經濟作物種植業、非農產業的資金利用周期和使用額度各異。《中國農業銀行“小額貸款”扶貧到戶貸款管理辦法》、《農村信用合作社農戶聯保貸款管理指導意見》和《農村信用社農戶小額信用貸款管理指導意見》均將貸款期限界定為“一般不超過1年”，執行中有不少為半年，極易導致農民無法及時還貸而引發訴訟。[4]

4、貸款抵押制度存在較大缺陷。（1）、貸款抵押資產評估登記涉及部門較多、手續繁雜，評估定價失真。（2）、辦理評估登記部門收費較高，甚至存在濫收費的現象。（3）、行政收費部門和中介機構資產評估登記時效期較短，與信用社貸款期限相差甚遠，存在重復辦理評估登記收費等問題。（4）、對抵押物監管不力，債權人不知曉或未經債權人同意擅自處理抵押物的現象時有發生。（5）、抵押財產未參與保險公司保險，銀行抵貸資產隱藏著較大風險。

四、降低農村貸款風險、減少涉訴糾紛的對策建議

一、加強信貸人員的教育培訓。通過對信貸人員的政治思想教育和業務培訓，增強其責任心和事業心，提高業務素質和專業技能，使其熟練掌握相關的規章制度和管理辦法，增強掌控風險的能力。

二、嚴格貸款發放管理。加強信貸管理，加大對違規違紀行為懲處力度，促使信貸人員依法依規發放和管理貸款，真正做到“包放、包收、包效益”。同時，將信貸管理納入崗位考核，與效益工資掛鉤，充分調動信貸管理人員的積極性。

三、開展信貸回訪工作。一是檢查貸款質量，看有無騙保、冒名等違規貸款，以便于及時發現問題，堵塞漏洞，防范案件發生；二是全面了解農戶的真實情況，掌握客戶需求和對服務的滿意度，以便于改進支農服務，穩固占領農村市場。

四、實行信貸員包片工作輪換、移交制度。信貸員管轄的貸款戶較多，業務發生頻繁，包片時間過長，容易利用人熟、地熟優勢，掩蓋風險貸款。實行信貸員包片工作輪換制度，一是可使信貸人員不敢輕易發放違規貸款，從而達到抑制信貸人員道德風險的作用。二是通過輪換、移交使信貸員違規操作信貸業務的具體情況暴露無遺，農村合作銀行可集中精力查處。三是可以防止信貸人員經管責任劃分不清的問題，促使接管的信貸人員較快地開展工作。

五、對支行行長（或原信用社主任）實行問責制。對交流的支行行長，過渡期兩個月，過渡期間為負責人，對交流前的信用社正常貸款審核認定，未造成信貸風險，符合調離條件的，由銀行人力資源部、信貸業務部對其辦理正式交接手續；對因貸款造成風險免職的支行行長（或原信用社主任），實行“三不政策”：不聘用、不調動、不交流，就地承擔化解風險的責任，確保貸款安全。[5]

六、加大貸款追繳力度。完善農戶信用檔案，對拒不還款的賴帳戶、釘子戶、“壘大戶”的借款人、騙保的借款人可以實行停放新貸款的信貸制裁、加罰息的經濟制裁和依法起訴的法律制裁，促使其及時還貸。同時，可以通過報紙、電視等媒體公開曝光其不誠信行為，以形成守信光榮、賴帳可恥的輿論氛圍和法治環境。

七、積極開展法制宣傳。人民法院受理此類案件后，應適時組織審判人員到案發地集中審理，一方面利用群眾的觀望、攀比心理，以成功還貸的案件帶動一批案件調解結案；另一方面，宣傳“壘大戶”、隨意擔保帶來的法律后果，提高群眾的法律意識和防范意識，避免陷入不必要的糾紛。

參考文獻；

[1] 尤琦《對農村小額信用貸款存在問題的思考》—哈爾濱《商業經濟》2006年第7期。

[2] 趙玲《淺析農村小額貸款存在的問題及防范措施》—《河南農業》2007年第一期。

[3] 楊友彬《淺析農村小額貸款存在的問題及防范措施及建議》—達州市農合行2007年10月11日《信合新聞。》

[4] 《農村小額金融貸款存在的問題》，新浪網2006年6月18日。

[5] 王田奎　顧廣生《農村貸款存在問題及解決辦法》，中國金融界網2007年11月30日。