為深入貫徹黨的十八屆三中、四中全會對土地改革提出的新要求，掌握農民土地權益現狀，了解現階段農民土地權益存在的突出問題，優化土地資源配置，實現農業科學發展的“新常態”，今年上半年，盱眙法院組織專題調研組對盱眙縣農民土地權益情況進行了認真調研，通過實地考察、問卷調查、入農戶調查訪談、聽取情況介紹、查閱案件卷宗、召開座談會等形式，分3個小組對鄉鎮政府、司法所、農經站、村委會、村民小組、農業企業、種植養殖大戶以及農戶代表等進行了調查，在盱眙縣國土資源局、住房和城鄉建設局等部門的大力支持下，調研活動取得了預期效果?，F將調研情況報告如下：

　　一、農民土地權益的內涵和外延

　　土地是農民賴以生存的最重要的資源，農民的土地權益是農村穩定的根源。盱眙縣地處丘陵山區，轄區有19個鄉鎮、256個村居、2739個村民小組。全縣總面積374.59萬畝，其中農業用地159.52萬畝，占總面積的42.59%。全縣總人口76萬人，其中農業人口41.95萬人，占總人口的55.2%。保護農民的土地權益是盱眙縣不可回避的重大課題，農民土地權益主要包括：

　?。ㄒ唬┺r民集體土地所有權

　　我國《憲法》規定土地屬于國家和集體所有，除此之外的任何國家機關、企事業單位、個人都無權享有土地所有權。現行《土地管理法》第八條規定：“城市市區的土地屬于國家所有。農村和城市郊區的土地，除由法律規定屬于國家所有的以外，屬于農民集體所有；宅基地和自留地、自留山，屬于農民集體所有。”所以，農民集體對于農村土地享有的第一項權利，也是最重要、最基礎的一項權利，就是所有權。

　?。ǘ┯靡嫖餀嗟蓉敭a性權利

　　在農民集體土地所有權的基礎上，農民依法享有土地財產權。農民土地的財產性權利主要包括土地承包經營權、宅基地使用權、地役權這三大權利。在我國實行的城鄉二元結構沒有徹底消除前，用益物權等財產性權利與農民的生存權和發展權捆綁在一起，密不可分。生存權，即農民依靠土地進行生產和生活的權利,在農村社會保障體系不完善的情況下，土地的經營權是維持農民生存的根本，農民以土地為勞動對象，實現勞動價值，維持基本生活需要。發展權，即將農地改為最佳利用方向的權利,農民作為集體土地所有者和土地承包經營者應當享有這種權利，在土地被開發，土地的收益成倍增長的過程中，土地的發展權得到體現。

　?。ㄈ┡c土地有關的其他相關權利

　　農民的許多權利都直接或間接地來源于土地，如獲得政府支持或者是優惠待遇的權利、社會保障的權利、村民自治權以及文化教育方面的權利等。

　　二、盱眙縣農民土地權益的現狀

　?。ㄒ唬┤h農民土地權益糾紛現狀

　　盱眙縣矛盾調處中心數據顯示，近三年盱眙縣涉土地糾紛事件主要集中于房屋及宅基地糾紛、土地承包糾紛和征地糾紛三類。從2012年至2014年，每類涉土地糾紛事件都在逐年下降，糾紛總數從557件降至289件，降幅比例達48%。

　　司法局矛調中心統計涉土地糾紛事件

　　2012年 2013年 2014年

　　房屋及宅基地糾紛 165 127 106

　　土地承包糾紛 321 307 149

　　征地拆遷糾紛 71 71 34

　　總計 557 505 289

　　同時，隨著我縣新城區、新農村建設的高速發展和城市化進程的不斷加快，土地作為基本生產要素的作用和價值更加得到體現，作為對這種現狀的反映，大量在集體土地上進行違法建設的案件也不斷增加。2014年縣國土局查處了79起非法占地案件，建筑面積218772平方米，其中用于建廠房的面積為 95634平方米，占比44%；涉及村委會非法占地案件為32件，占比41%。由此可見，招商引資和村委會是非法占地中的兩大主導力量。

　?。ǘ╉祉舴ㄔ和恋貦嘁骖惏讣闆r分析

　　在統計盱眙法院2010年至2014年審理的土地權益類案件后，調研小組對這5年的案件采取了兩種劃分標準：

　　1、以土地權益的類型為劃分標準

　　2010-2014年土地糾紛案件統計表1

　　2010年 2011年 2012年 2013年 2014年

　　土地承包經營權 土地承包經營權侵權糾紛 37 80 63 42 44

　　土地承包經營權確認糾紛 22 11 2 4 17

　　土地承包經營權抵押權糾紛 0 0 2 2 1

　　土地承包轉讓/轉包合同糾紛 0 0 3 2 5

　　土地租賃合同糾紛 0 1 2 8 4

　　宅基地使用權 宅基地使用權糾紛 3 2 8 2 1

　　地役權 地役權糾紛 0 0 0 1 0

　　以上圖表反映了“兩不變”和“兩變”。“兩不變”，一是近5年，在土地承包經營權、宅基地使用權、地役權三大類土地權益糾紛案件中，土地承包經營權糾紛案件一直占據主體地位；二是近5年，在土地承包經營權糾紛案件中，土地承包經營權侵權糾紛案件一直占據主體地位。“兩變”，一是土地承包經營權侵權糾紛案件呈下降趨勢；二是近5年，土地承包經營權侵權糾紛案件以外的案件的比重不斷提高。由此可見，近5年盱眙法院受理的土地權益類案件，在以土地承包經營權侵權糾紛案件為主的同時，案件類型越來越多樣化。

　　2、以案件所屬法律關系為劃分標準

　　2010-2014年土地糾紛案件統計表2

　　2010年 2011年 2012年 2013年 2014年

　　民事  57 83 68 53 64

　　行政 土地行政管理 0 11 52 6 4

　　刑事 非法轉讓土地使用權 0 0 1 0 0

　　執行  5 13 12 9 8

　　近5年盱眙法院受理的土地權益類案件，在審判方面，以民事案件為主，行政案件其次，刑事案件最少。行政案件主要是非法占地和違法用地導致的行政訴訟案件，刑事案件在5年中僅受理1件，內容為非法轉讓土地使用權。在執行方面，除2011年1件宅基地糾紛案件和2013年1件地役權糾紛案件，其余均為土地承包經營權糾紛案件。

　　三、農民土地權益存在的突出問題

　　農民和農民，即平等主體之間土地權益問題，法院容易解決；農民和政府，即不平等主體之間土地權益問題，法院目前存在不敢碰、不敢立、不敢審、難執行等問題。保護農民土地權益的本質問題，是司法權和行政權平衡的問題，調研小組以此為中心，從司法角度考察了當前農民集體土地所有權、使用權保護的不足。

　?。ㄒ唬┣址皋r民集體土地所有權

　　一是“主體虛位”。農村集體土地所有權的法定主體是農民集體，在現實生活中，農民集體往往被等同于本村村委會和村民小組的委員們，而不能具體到農民個人。

　　二是“產權虛置”。農民土地權益以所有權為核心，包括占有權、使用權、收益權和處分權等在內的一系列土地權益。但是實踐中的農民集體土地所有權權能單一，幾乎完全被土地使用權代替，農民既無權自主決定買賣、抵押土地，也無權改變土地的用途。

　　三是“權能殘缺”。處分權是農民集體土地所有權中最為重要的一項權利，然而現實生活中，農民土地的處分一般由政府和集體組織以代言人的形式完成，即使和農民進行協商，也多以征求意見的方式，農民表達意愿的渠道通常被堵塞，知情權和參與權難以得到保障。同時由于利益驅動，近年來村委會以發展地方經濟為由，不經過村民小組討論決定，將實際由村集體使用、沒有發包農戶使用的山林、湖泊、灘涂等，對外發包，取得的收益沒有分給農戶或分配較少，損害了農民集體土地收益權。

　?。ǘ┣址刚厥褂脵?/p>

　　近幾年，盱眙縣進行自然村撤并、村莊整理、集中居住，將整理出的農村宅基地、集體建設用地轉換為城鎮和工業建設用地。目前，法律上對農民是否對農村整理節約出的建設用地享有收益權還沒有明確的規定，物權法雖然將農民宅基地使用權劃定為用益物權，但又只規定農民有占有、使用的權利，唯獨沒有明確收益權。在政策上，十八屆三中全會《決定》賦予了農民農村宅基地自由交易轉讓的權利，指出“保障農戶宅基地用益物權，改革和完善農村宅基地制度，選擇若干試點，慎重穩妥推進農民住房財產權抵押、擔保、轉讓。”但是還沒有具體的、可操作性的規定出臺。

　?。ǘ┣址竿恋爻邪洜I權

　　在盱眙法院近5年受理的土地糾紛案件中，土地承包經營權糾紛案件一直占據主體地位，其中在非法占地和違法用地問題上，法院存在“三不敢”現象。

　　一是“不敢碰”。近3年盱眙縣國土局查處的112件（2621.65畝）非法占地案件中，違法用地招商引資的有53件（1365.82畝），數量占比47%，面積占比52%。這個數據僅是實際情況的一小部分，許多非法征用事例沒有被查處。當前鄉鎮政府與村委會存在支持或默許違法用地、違法建設的現象，如近10年來有10個企業進駐興隆鄉曉莊村，共占用向東組340多畝土地，人均被占土地1畝多，鄉政府每年按1畝地1000元補償農戶,高于正常情況下1畝地1年的純收入。國土部門經常向該村發非法用地處罰決定，村委會主要負責人也多次被傳到法院，該負責人稱其不能阻止鄉黨委政府下文征用土地建廠房，法院最后也沒有對其作出處罰。

　　二是“不敢立”。土地征用行政案件的受案范圍不明確，地方法院的人財物諸方面依賴于本地同級政府，使法院對被征地人提起的訴訟，以各種理由不予立案。行政機關不愿當被告，法院不愿受理，導致許多應當通過訴訟解決的土地權益糾紛進入信訪渠道。當前，為了使非法占地披上合法的外衣，一般由村委會出面與農戶簽訂返租協議，將農民的土地收回，進行鄉鎮工業集中區建設或集鎮建設，甚至興建政府和村委會辦公大樓，改變土地用途，使承包土地在承包期屆滿后也無法收回土地。盱眙法院立案庭對盱眙工業園區原被征土地的農民要求返還土地或要求確認“以租代征”行為違法的，因被征土地面廣量大，立案將引起不良效應或連鎖反應，影響到工業園區整體建設和全縣發展大局，這部分案件“不敢立”。有些案件即使立案，法院往往通過調解，在經濟上給予失地農民適當的經濟補償，表面上處理了糾紛，但不能否認，有相當一些案件沒有依法審理，對一些明顯損害農民土地權益的案件，沒有發揮裁判糾錯的功能，從而導致類似糾紛不斷出現。

　　三是“不敢審”。首先，在我國，土地出讓行為法律屬性有兩層：一方面，國家授權國土管理部門以出讓方的身份，平等、自愿、有償地與公民、法人及其他組織簽訂土地使用權出讓合同，屬民事法律關系調整的范圍；另一方面，國家具有土地財產所有者和行政管理者的雙重身份，屬行政法律關系調整的范圍。這樣導致行政審判與民事審判的沖突與交叉，法院在立案和審理上存在一定困難。其次，我國法律規定國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對土地實行征收或征用。一些地方政府任意解釋“公共利益”，將商業用地和經營用地納入公共利益范疇。當此類糾紛訴于法院時，由于我國法律未對“公共利益”作出明確界定，法官通常只能運用自由裁量權結合案件材料進行判斷，造成審判實踐中關于“公共利益”的判斷過于寬泛甚至流于形式。最后，由于各種原因，針對農村集體土地犯罪的打擊一直處于疲軟的狀態，如盱眙法院2012年受理的彭某某非法轉讓土地使用權案，本院在審理中考慮了各種因素,對被告人判處了緩刑,同時雖然判處被告人七十萬元的罰金，但是實際繳納罰金的只有三十萬元，且是盱城鎮代其繳納，刑罰的目的沒有真正實現。

　?。ㄈ┣址皋r民依法獲得補償的權利

　　在農民擁有的土地權益中，同侵犯土地承包經營權的“顯性”行為相比，生存權和發展權的流失則是“隱性”問題。農民喪失土地經營權，同時意味著生存權和發展權的喪失，在分配土地帶來的增殖溢價過程中就沒有農民的份，反映在現實利益中，就是農民不能充分享有獲得補償的權利。

　　一是征地補償標準偏低。農民失去土地后得到的土地補償費和安置費，只是保證農民在失去土地后幾年之內生計的一次性貨幣發放，排除了土地被征后農民對土地增值收益部分的分享權利，忽視了土地所具有的就業和養老等保障功能，失地農民的就業方向、收入來源、生活質量沒有得到有效解決。

　　二是征地補償主體不明確。農村土地產權不明確，“集體所有”的產權特征，使集體與農民究竟誰擁有對土地的所有不明晰，農民缺乏對補償款的分配和使用的自主權。

　　三是農民訴權受到限制。補償安置方案是由村（組）或政府與用地單位簽訂的，農民個人不是補償、安置方案的一方當事人，如果對補償方案有異議，農民個人向法院提起民事或行政訴訟，往往不能得到支持。同時，由于征地補償糾紛及拆遷糾紛比較復雜、涉及面廣，在立案登記制實施以前，有的法院對此類案件不予受理，有些法院即使受理，由于立法上的盲點和缺位，法院在適用法律和司法認知上也存在一定的困惑。盱眙法院對2013年133件涉及土地非訴審查案件均未立案，一方面是土地管理部門為了迎接上級檢查，只要法院蓋章不要求立案；另一方面考慮到侵害農民土地的案件難以執行，土地基本上已另作他用，大多已建成了廠房或道路，難以恢復或返還。

　　四、農民土地權益司法保護的途徑及建議

　　在農民土地權益糾紛中，農民往往處于弱勢地位，一是農民的法律意識相對淡薄，不能很好地運用法律武器維護自身權益；二是農民面對的侵權方往往是村委會、政府等強勢團體，造成農民訴訟困難。因此，法院要從根本上保護農民土地權益，就要合理地運用司法權監督和約束行政機關的行政行為。

　?。ㄒ唬┙鉀Q“三難”問題，維護農民合法土地權益

　　一是解決“立案難”問題。“立案難”的本質問題是體制問題，要徹底解決行政權對司法權的干預問題，就要準確把握十八屆三中、四中全會精神，確保法院依法獨立公正行使審判權。首先，要不斷推進司法管理體制改革，推動省以下地方法院人財物統一管理，探索建立與行政區劃適當分離的司法管轄制度。現行條件下，可以從組織架構上尋找突破口，將行政案件指定到某個法院管轄，統一進行立案和審理，減少行政機關的干預。第二，落實立案登記制，保障農民個人的起訴權利，對應當受理的行政案件依法受理，不能因為案件判后執行難、案件復雜涉及面廣等原因不予立案。第三，在征地補償糾紛案件中，建議出臺新的司法解釋，明確農民對補償方案有異議的，可以以農民個人的名義提起民事或行政訴訟。

　　二是解決“審理難”問題。首先，明確法律調整范圍，合理解決民事和行政審判交叉的問題。對違反出讓合同，出讓方依行政職權作出處罰，受讓方不服提起訴訟的，作行政案件受理，如公益性征地、拆遷，是國家動用行政權力所為的具體行政行為，因此而產生糾紛的也應適用行政法律規范進行調整；對違反出讓合同約定，出讓方未予處罰，任何一方以請求違約賠償起訴的，應作民事案件處理，如非公益性征地、擴遷是由征用人、拆遷人自行和農村集體土地所有權主體在市場交易中平等協商進行的，屬于民事法律關系范疇。土地管理部門在出讓合同約定之外的管理與處置行為，均屬行政行為，由行政法律關系調整。其次，在地方經濟發展、城鎮化建設與農民土地權益發生沖突，進入訴訟程序審理時，要充分發揮裁判糾錯功能，對損害農民土地權益的行為，依法作出裁判，以此規范行政機關、村集體組織等的行為。最后，加大刑法的打擊力度，增強威懾力，對于以租代征和非法占用土地的現象，刑法對此的保護對象過于狹窄，入罪門檻過高，建議將非法占用農用地罪改為非法占用土地罪，并將該罪由結果犯改為行為犯。

　　三是解決“執行難”問題。首先，加強宣傳，多做思想工作，講明拒不執行法院判決的法律后果，同時加強后續跟蹤，積極應對拖延交付、補償不到位等情況。其次，因地制宜，變通交付，當被執行土地被建成工業區或道路時，可以采取調換土地或和解協議約定給予補償金等方式，化解交付難題。最后，對違法占地行為應該依法處罰的，堅決按期落實到位，加大執行力度，堅決依照法律程序拆除違法建筑，不得以罰代處、以罰代拆。

　　（二）創新手段，完善農民土地權益的司法救濟

　　土地征收補償的救濟程序包括行政程序和司法程序兩部分，行政程序是司法救濟程序的前置程序。在司法程序中，應將司法審查引入征地爭端解決機制，即讓法院對征地的形式要件和實質要件進行審查。

　　一是建立征地合法性的認定程序，即審查是否屬于“為公共利益需要”。對于在土地利用總體規劃確定的城鎮建設用地范圍外的建設項目，建設項目單位認為應當征用集體土地的，應當提請進行征地合法性審查，經審查認定屬于“為公共利益需要”的建設項目用地，方可依法行使土地征用權。

　　二是嚴格征地審批內容。審查內容應包括征地合法性審查認定材料、征地范圍、被征土地現狀、征地告知材料、土地補償安置方案等，舉行聽證的，應當同時附相應的聽證會材料。

　　三是對征用、返祖農民土地的，法院要主動審查返祖協議、合同的效力，明確征地補償主體，認真復核評估測算各土地權利人的土地權益價格，盡可能確保征地補償合理、合法。

　　（三）加強對土地權益保護的立法及司法建議

　　一是建議明確農民集體土地所有權的法律性質為農民按份共有。農民按股分享有土地所有權，擁有直接、明確、完全、獨立的土地產權。在此基礎上，制定和頒布《不動產登記法》，不斷完善農村土地的確權、公示和權屬登記制度。

　　二是建議制定《土地財產法》或在憲法中明確宅基地使用權和土地承包經營權是一種財產權,在規定的使用期限內為農民所占有、經營、使用,可以繼承、再租賃、贈予、拍賣、抵押、入股。尤其要明確宅基地使用權具有收益權，可以自由交易轉讓；同時健全土地流轉收益分配制度，土地使用權人應根據權利義務相一致原則及投資與收益合一原則，將土地使用權流轉收益按比例分配給農民，保證農民在土地增值溢價過程中能夠分享到一定的收益。

　　三是建議制定《征收征用法》，明確界定“公共利益”的范圍。一方面，立法應明確規定農村土地征用僅限于“公共利益”的目的,“公共利益”的范圍僅限于公益事業、基礎設施建設和生產公共產品的企事業單位以及軍事用地等。對于商業目的用地應讓農民集體成為市場的真正主體,減少政府行政干預的中間環節。另一方面，擴大公益性征地、拆遷的補償項目。對農村集體土地征用的過程實質上是土地所有權的轉移過程，那么征地補償費應當是土地所有權的對價，應當包括土地征用費和土地賠償費。其中土地征用費相當于土地價值，一般按照征用時的市場價格給足補償；土地賠償費是因征用而造成的經濟及其它損失的補償。所以對公益性征地的補償不僅應包含土地的市場價值，還應包括地上建筑物、種植物的價值以及殘留地、分割地的損失、區位損失以及農民的生活安置等費用，保證被征地農民的生活不低于原有的生活水平。

　　四是定期分析土地權益類案件的特點和走向，向有關部門發放司法建議。2014年盱眙法院共發出司法建議51份，有關保護土地權益的司法建議10份，占總數的20%，并收到反饋6份，取得了較好的反響和效果。法院可以建議政府和有關部門對城鄉結合部等土地權屬待明確的土地進行清理；建議規范承包經營權證的發放和管理；建議規范土地流轉，建立健全土地流轉合同備案、登記和檔案管理等制度。