行政訴訟法實(shí)施十六年來，行政審判工作從起步逐漸走向成熟，行政案件撤訴結(jié)案率亦在逐年提高，不適用調(diào)解制度已不適應(yīng)行政審判工作的發(fā)展。圍繞具體行政行為的合法性和原告權(quán)益的真正實(shí)現(xiàn)進(jìn)行必要的協(xié)調(diào)疏導(dǎo)，及時(shí)徹底解紛止?fàn)帲苊庋h(huán)訴訟和判決結(jié)案帶來的其他不利后果，無(wú)疑是現(xiàn)代行政審判應(yīng)遵循的基本原則和訴訟規(guī)律。

一、當(dāng)前協(xié)調(diào)結(jié)案的狀況

據(jù)統(tǒng)計(jì)，與去年同期比較，今年行政訴訟協(xié)調(diào)結(jié)案數(shù)大幅度上升，這說明當(dāng)前訴訟協(xié)調(diào)在行政訴訟中被越來越多地運(yùn)用，越來越為審判實(shí)務(wù)界重視。從協(xié)調(diào)結(jié)案的案件類型看，多為與群眾切身利益相關(guān)涉及財(cái)產(chǎn)權(quán)類的行政案件。協(xié)調(diào)結(jié)案的主要方式仍然以協(xié)調(diào)方式達(dá)成和解由原告或上訴人撤訴，主要有以下幾種情形：一是具體行政行為有一定的瑕疵，不適宜判決撤銷或者確認(rèn)違法的案件；二是不履行法定職責(zé)案件，通過法院協(xié)調(diào)，行政機(jī)關(guān)依法履行了義務(wù)，從而及時(shí)化解雙方矛盾；三是行政賠償案件，通過協(xié)調(diào)，當(dāng)事人的權(quán)益得到有效的保障；四是行政裁決案件，通過協(xié)調(diào)涉及民事權(quán)益的雙方當(dāng)事人達(dá)成和解，徹底解決爭(zhēng)議；五是涉及自由裁量權(quán)的行政案件，在自由裁量的范圍內(nèi)進(jìn)行協(xié)調(diào)，化解矛盾；六是法律和政策界限不清的案件，涉及群體性的、矛盾易激化的案件以及其他有協(xié)調(diào)價(jià)值的案件。對(duì)以上各類案件，法院根據(jù)合法、自愿，公平、公正和主要事實(shí)清楚的原則，組織雙方當(dāng)事人進(jìn)行協(xié)調(diào)，在認(rèn)識(shí)一致的基礎(chǔ)上，對(duì)公權(quán)力和行政相對(duì)人的權(quán)益進(jìn)行利益的衡平，促使原告、上訴人撤回訴訟，徹底解決了行政糾紛，及時(shí)有效地化解了官民矛盾，減少了當(dāng)事人訟累，節(jié)約了訴訟成本，提高了訴訟效率，在司法實(shí)踐中逐漸被廣泛的運(yùn)用，取得了良好的社會(huì)效果。

二、協(xié)調(diào)結(jié)案存在的問題

由于調(diào)解在行政訴訟中缺乏法律依據(jù)，協(xié)調(diào)案件適用的范圍，協(xié)調(diào)結(jié)案的方式，協(xié)調(diào)案件的執(zhí)行等方面存在諸多問題。

1、 協(xié)調(diào)結(jié)案方式?jīng)]有法律依據(jù)。由于行政訴訟法規(guī)定行政案件不適用調(diào)解，使得法官所做的協(xié)調(diào)和解工作始終處于“暗箱操作”狀態(tài)，在訴訟中不能反映法院的工作量。行政糾紛雖然通過協(xié)調(diào)得到了解決，但是結(jié)案方式卻沒有法律依據(jù)，多數(shù)法院的做法是以裁定準(zhǔn)予撤訴的方式結(jié)案，這一結(jié)案方式無(wú)法應(yīng)對(duì)多種多樣不同情況的協(xié)調(diào)案件。

2、協(xié)調(diào)協(xié)議不能及時(shí)履行的，事后對(duì)當(dāng)事人沒有法律約束力。由于行政訴訟法禁止調(diào)解，對(duì)協(xié)調(diào)和解也未作任何規(guī)定，法院在開展協(xié)調(diào)工作時(shí)缺乏法律依據(jù)，當(dāng)事人通過協(xié)調(diào)達(dá)成的和解協(xié)議不能經(jīng)法院依法確認(rèn)，一旦原告撤訴，如行政機(jī)關(guān)不履行事前承諾，對(duì)其也無(wú)法制約，原告將求助無(wú)門。如一治安處罰案件，被訴處罰決定程序違法，被告為避免敗訴與原告協(xié)議不執(zhí)行對(duì)原告的拘留，原告撤訴，但是過了六個(gè)月之后被告執(zhí)行拘留。原告向法院反映，法院無(wú)奈。

3、隨意擴(kuò)大協(xié)調(diào)案件的范圍，侵犯行政相對(duì)人的利益。對(duì)不應(yīng)納入?yún)f(xié)調(diào)范圍的羈束性案件也進(jìn)行協(xié)調(diào)，協(xié)調(diào)時(shí)采取“以壓促調(diào)”、“以判壓調(diào)”、“以拖壓調(diào)”等辦法，一旦見到和解協(xié)議，不加審查一律準(zhǔn)予撤訴，這種協(xié)調(diào)不但違背了自愿調(diào)解的原則，也背離了行政訴訟對(duì)行政行為進(jìn)行合法性審查，監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行政的目的，侵犯了行政相對(duì)人的利益。如處罰決定定性錯(cuò)誤的，本不該處罰，由重協(xié)調(diào)輕，相對(duì)人雖然沒有異議，但是已經(jīng)屬于違法協(xié)調(diào)了。

4、協(xié)調(diào)案件缺乏有效的司法監(jiān)控，導(dǎo)致公權(quán)力的濫用。有的行政機(jī)關(guān)為免于承擔(dān)敗訴責(zé)任，會(huì)以犧牲公共利益或他人利益為代價(jià)，換取原告的和解，從而達(dá)到撤訴息訟之目的。而法院對(duì)當(dāng)事人達(dá)成的和解協(xié)議缺乏必要的司法審查，易放縱公權(quán)力的濫用。

5、案件的審限過長(zhǎng)，影響審判效率。協(xié)調(diào)意味著法官需要做大量的說服、教育、解釋、溝通的工作，甚至需要做和解協(xié)議的履行工作，特別對(duì)于一些矛盾易激化的案件、涉及群體性案件有時(shí)還需要進(jìn)行“冷處理”，這勢(shì)必增加法官的工作量，拖長(zhǎng)案件的審限，影響審判的效率。

三、建立行政訴訟協(xié)調(diào)和解制度的思考

（一）和解成立要件

1、程序要件

（1）協(xié)調(diào)和解程序的啟動(dòng)權(quán)應(yīng)由當(dāng)事人提起，體現(xiàn)自愿原則。一方當(dāng)事人提出協(xié)調(diào)意向應(yīng)征得另一方當(dāng)事人的同意方可啟動(dòng)和解程序。法院也可引導(dǎo)雙方當(dāng)事人達(dá)成協(xié)調(diào)意向，在雙方當(dāng)事人同意后，啟動(dòng)和解程序。和解方案可由當(dāng)事人或法院提出，法院在和解程序中提出的和解方案僅供當(dāng)事人參考，對(duì)和解起建議、指引的作用，而不能強(qiáng)制或脅迫當(dāng)事人進(jìn)行和 解或接受和解協(xié)議。如果出現(xiàn)法官?gòu)?qiáng)制或脅迫的情形，達(dá)成的和解協(xié)議應(yīng)認(rèn)定為無(wú)效。

（2）和解的啟動(dòng)應(yīng)貫穿于整個(gè)行政訴訟過程之中。根據(jù)最 高人民法院《關(guān)于執(zhí)行〈華人民共和國(guó)行政訴訟法若干問題的解釋〉》以及《關(guān)于行政訴訟證據(jù)若干問題的規(guī)定》，當(dāng)事人在庭審之前可通過證據(jù)交換的方式溝通信息，使雙方充分認(rèn)識(shí)到訴訟的利害關(guān)系，法院亦可通過證據(jù)交換了解基本案情、掌握案件的是非。

（3）和解當(dāng)事人應(yīng)為案件當(dāng)事人。當(dāng)事人包括原告、被告及第三人。實(shí)踐中，協(xié)調(diào)的進(jìn)程中往往涉及案外人的利益，達(dá)成的和解協(xié)議往往有案外人參加。在這種情形下。法院可引導(dǎo)當(dāng)事人提出申請(qǐng)法院追加或法 院依職權(quán)通知其作為有利害關(guān)系的第三人參加訴訟，否則，和解協(xié)議對(duì)案外人設(shè)立負(fù)擔(dān)，有失訴訟程序公正。

（4）行政訴訟協(xié)調(diào)和解工作的流程 應(yīng)包括以下內(nèi)容：當(dāng)事人提交和解申請(qǐng)書，申請(qǐng)書應(yīng)有當(dāng)事人的簽名，明確的和解標(biāo)的；口頭提出和解申請(qǐng)的，法院應(yīng)制作筆錄附卷。法院審查和解標(biāo)的是否屬于法 院主管范圍；法院對(duì)和解協(xié)議進(jìn)行合法性審查，對(duì)不合法的和解協(xié)議應(yīng)作出釋明；法院認(rèn)可的和解協(xié)議或制作筆錄由當(dāng)事人簽字，并保存在訴訟卷宗中。

2、實(shí)體要件

（1）行政訴訟協(xié)調(diào)和解的適用范圍。從實(shí)踐來看，行政訴訟協(xié)調(diào)和解在撤銷之訴，變更之訴，履行之訴應(yīng)用較多。筆者認(rèn)為，適用行政訴訟和解應(yīng)限定在以下范圍：被訴具體行政行為違法，但撤銷該行為將給國(guó)家利益造成重大損失或不利于行政爭(zhēng)議的徹底解決的；被訴具體行政行為為合法，但存在合理性問題的；行政裁決案件；群體性行政案件；具體行政行為合法，但行政相對(duì)人存在亟待解決困難的。

（2）和解當(dāng)事人對(duì)和解的標(biāo)的具有處分權(quán)且達(dá)成的協(xié)議不違反公共利益，不侵害案外人的合法權(quán)益。被告是否對(duì)和解標(biāo)的具有處分權(quán)，應(yīng)依據(jù)法律規(guī)定。凡是違反法律明文規(guī)定所約定的作為或不作為義務(wù)均不合法，就法律上之 強(qiáng)制或禁止規(guī)定，當(dāng)事人則無(wú)處分權(quán)。對(duì)于和解協(xié)議的內(nèi)容是否違反公共利益，在法律上難以明確規(guī)定，有學(xué)者指出：通常，給付與對(duì)待給付，也就是雙方當(dāng)事人相互讓步的范圍，明顯不成比例時(shí)，即可認(rèn)定這種和解違反公益。

（二）和解協(xié)議的效力

 和解協(xié)議是在行政訴訟程序中達(dá)成的，作為一種訴訟行為產(chǎn)生的結(jié)果，如果賦予其法律效力，則無(wú)現(xiàn)行法的依據(jù)，如果不賦予其法律效力，則失去了訴訟行為的應(yīng)有價(jià)值，造成司法資源的 浪費(fèi)。參考臺(tái)灣地區(qū)的行政訴訟法來看，訴訟上的和解一經(jīng)成立，與判決同樣的法律效果，實(shí)體上的權(quán)利義務(wù)關(guān)系得到確定，不得隨意變更、解除或拋棄和解協(xié)議所 確定的內(nèi)容，除非和解協(xié)議中存在法定的無(wú)效或可撤銷情形，而和解協(xié)議的無(wú)效確認(rèn)或撤銷應(yīng)經(jīng)一定的法律程序?yàn)橹Ｈ绠?dāng)事人不履行和解協(xié)議時(shí)，可以申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行。筆者認(rèn)為，以上規(guī)定使和解協(xié)議具備了終結(jié)訴訟以及與確定判決同等效力，是和解協(xié)議訴訟行為性質(zhì)的要求，建議今后的立法予以吸收。

（三）瑕疵和解協(xié)議的救濟(jì)

設(shè)立瑕疵和解的救濟(jì)制度的原由主要有以下二個(gè)方面：一是原告在現(xiàn)實(shí)的訴訟中與行政機(jī)關(guān)處于相對(duì)的弱勢(shì)，在出現(xiàn)新證據(jù)或發(fā)生情勢(shì)變更的情形下，給予原告一定的和解否決權(quán)（反悔權(quán)），更加有利于保護(hù)原告的實(shí)質(zhì)利益；二是達(dá)成的和解協(xié)議一般由案件的當(dāng)事人決定，法院審查協(xié)議內(nèi)容是否侵害了案外人的合法權(quán)益的能力十分有限，因此出現(xiàn)侵害案外人權(quán)益的情形時(shí)，法院應(yīng)依申請(qǐng)確認(rèn)和解協(xié)議無(wú)效或撤銷和解協(xié)議。筆者認(rèn)為：瑕疵和解協(xié)議的救濟(jì)制度應(yīng)包含以下幾個(gè)方面的內(nèi)容：

1、提起確認(rèn)和解協(xié)議無(wú)效或撤銷和解協(xié)議的期限。有學(xué)者建議：為維護(hù)法的安定性，法律對(duì)此應(yīng)規(guī)定一定的期限。從當(dāng)事人知道或應(yīng)當(dāng)知道無(wú)效或可撤銷事由之日起 30日內(nèi)，當(dāng)事人向原和解法院提出繼續(xù)審判的申請(qǐng)，該期間為不變期間，但和解生效3年以后再提出的不予受理。

2、瑕疵和解協(xié)議的認(rèn)定。行政訴訟法上的和解，一方面為訴訟行為，另一方面為公法契約。因此，和解協(xié)議的瑕疵認(rèn)定需從行政訴訟法和實(shí)體法兩個(gè)方面進(jìn)行審查認(rèn)定。

3、 瑕疵和解的救濟(jì)方式。和解協(xié)議被撤銷或被認(rèn)定為無(wú)效后，當(dāng)事人可請(qǐng)求和解法院繼續(xù)裁判，筆者認(rèn)為，法院可采用審判監(jiān)督程序進(jìn)行審理。若出現(xiàn)當(dāng)事人雙方已經(jīng) 履行了和解協(xié)議確定的權(quán)利義務(wù)，法院可參照民事訴訟法執(zhí)行回轉(zhuǎn)的方式予以救濟(jì)，無(wú)法回轉(zhuǎn)的，則應(yīng)查明、確認(rèn)瑕疵和解造成之責(zé)任人，由其賠償相應(yīng)的損失。